法治政府視角下城市管理綜合執(zhí)法研究

李俊利

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院, 河南 鄭州 450046)

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法治政府視角下城市管理綜合執(zhí)法研究

李俊利

(華北水利水電大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院, 河南 鄭州 450046)

摘要：本文闡釋了法治政府的內(nèi)涵及特點，透視了城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀，剖析了城市管理綜合執(zhí)法困境產(chǎn)生的原因，結(jié)合國內(nèi)外城市治理流動攤販的經(jīng)驗，提出法治政府視角下健全城市管理綜合執(zhí)法機制的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：法治政府；城市管理；綜合執(zhí)法

2014年10月十八屆四次全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)……深入推進(jìn)依法行政，加強建設(shè)法治政府……理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)……”。這些內(nèi)容對于法治政府的建設(shè)，城市管理綜合執(zhí)法機制的健全提供了有力的支持。

1997年我國建立了城市管理綜合執(zhí)法體制。該體制的建立有效地改善了市容市貌、提高了執(zhí)法效率、提升了城市形象，但在運行的過程中也存在一些問題，并產(chǎn)生了一些負(fù)效應(yīng)。由于城市管理綜合執(zhí)法部門體制不完善、城市管理綜合執(zhí)法部門的法制體系不健全、城市管理綜合執(zhí)法的程序不規(guī)范、部分城管人員缺少執(zhí)法資格、執(zhí)法主體與客體的法治精神缺失等原因，導(dǎo)致部分城管主體暴力執(zhí)法與客體暴力抗法的情況頻繁發(fā)生，由此引發(fā)的悲慘事件時有發(fā)生。如何既能保持干凈靚麗的市容、井然有序的社會秩序，又能維護(hù)執(zhí)法客體最基本的生存權(quán)，引起了一些學(xué)者及政府的重視。本文試圖通過對法治政府內(nèi)涵的闡釋、城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀的透視、城市管理綜合執(zhí)法困境產(chǎn)生原因的剖析、國外城市攤販管理制度的研究，提出法治政府視角下健全城市管理綜合執(zhí)法機制的構(gòu)想，進(jìn)而推進(jìn)我國法治政府建設(shè)，推動我國城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，對法治政府視角下城市管理綜合執(zhí)法機制的健全起到借鑒的作用。

一、法治政府內(nèi)涵的闡釋

(一)法治政府的含義

亞里士多德在他的《政治學(xué)》中提出：首先，法治政府應(yīng)是一種法治狀態(tài)，政府的職權(quán)必須由法律規(guī)定，且權(quán)力行使所達(dá)到的結(jié)果應(yīng)該是法律固有的目的。其次，法治政府還是一種科學(xué)的行為模式。法治政府所要求的狀態(tài)是理想化的狀態(tài)，然而政府實現(xiàn)這種理想化的狀態(tài)所依賴是：政府通過一定程序設(shè)計的行為來實現(xiàn)，因此法治政府還應(yīng)該表現(xiàn)在一定的合法合理的行為模式上。這就要求政府不僅要在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，而且政府的行為也必須合法，即政府不經(jīng)法律授權(quán)，便不可行使職權(quán)。法治政府的另一層含義也就是政府的行為方式符合法律的要求。政府要想達(dá)到理想化的治理狀態(tài)，便需要理想化的治理路徑。政府的治理路徑體現(xiàn)在政府行為的模式上，如果政府的行為模式符合法律的要求，這種政府就稱之為法治政府[1]。這充分說明法治政府不僅是一種狀態(tài)，還應(yīng)是一種行為模式，這狀種態(tài)是在法律框架下的理想狀態(tài)，而行為模式是在法律指導(dǎo)下的運行模式。無論是在狀態(tài)下還是在具體行為方式上，都能符合法律要求的政府才是法治政府。

(二)法治政府的特征

法治政府的主要特征：一是責(zé)任政府。政府不僅要對自己的行為負(fù)責(zé)，還要承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，尤其是要對自己的違法行為負(fù)責(zé)。主要體現(xiàn)在：責(zé)任政府不僅是有能力的政府，而且還要是能力強的政府。政府能否把自己的意志及目標(biāo)轉(zhuǎn)化為滿足公眾需要的現(xiàn)實能力，是政府能力強弱的重要體現(xiàn)。政府的意志和目標(biāo)主要是人民群眾的意志和利益的集中體現(xiàn)，只有能力強的政府才能充分運用它所掌握的所有資源，貫徹落實造福人民的宗旨，滿足公眾需要。政府還要是可被問責(zé)的政府，政府的一切權(quán)力來源于人民的讓渡，人民有問責(zé)權(quán)力，政府一切行為必須對人民負(fù)責(zé)，同時政府也有接受問責(zé)的義務(wù)。政府應(yīng)做到如下幾點：一要在行使職責(zé)時要向人民解釋這樣做的理由；二要在完成職責(zé)后出現(xiàn)差錯或造成損失時，應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道義等全方位的責(zé)任；三要選擇正確的責(zé)任形式，做到罰當(dāng)其責(zé)。二是法治政府還是有限政府。政府只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獲得權(quán)力和行為的合法性，因此政府的權(quán)力是有限的。政府職能也是有限的，凡是市場能解決的問題就靠市場來解決，凡是社會組織、中介組織能解決的問題就由他們自己來解決，只有在市場和社會都不能解決時，政府才介入解決。三是透明政府。政府的決策不僅要公開，政府決策的執(zhí)行也要公開，政府的信息公開化，政府明確職責(zé)等。四是民意政府。各級政府必須按照廣大人民的意志來行政，政府的行為必須接受人民的評價和監(jiān)督[2]。

二、城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀透視

(一)職責(zé)范圍不清，執(zhí)法程序不規(guī)范

城市管理綜合執(zhí)法的法律依據(jù)主要是《行政處罰法》第十六條，但在第十六條中并沒有對城市管理綜合執(zhí)法的職能范圍進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。國務(wù)院在2002年頒布的[2002]23號文《國務(wù)守關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的決定》中，僅模湖地規(guī)定了城管執(zhí)法機構(gòu)所享有的市容環(huán)境衛(wèi)生管理、強制拆除、城市管理規(guī)劃、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通管理八個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。由于沒有合理地、科學(xué)地界定城管執(zhí)法的范圍和界限，導(dǎo)致城管執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)與原職能部門的職權(quán)劃分不清晰，最終導(dǎo)致交叉執(zhí)法和多頭執(zhí)法，同時也出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。部分城管人員在執(zhí)法時不向當(dāng)事人出示相關(guān)證件；下達(dá)行政處罰決定書之前不經(jīng)法定程序取證，不告知當(dāng)事人違法的依據(jù)；不告知當(dāng)事人享有申辯權(quán)和訴訟權(quán)；不制作決定書；罰款不出收據(jù)、罰單；對沒收的物品不進(jìn)行統(tǒng)計和登記等。

(二)執(zhí)法機構(gòu)存在缺陷，監(jiān)督形同虛設(shè)

根據(jù)《行政處罰法》第十六條，城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)是行政機關(guān)。其執(zhí)法的權(quán)力來自于行政權(quán)力的二次分配，而非其他機關(guān)的委托，因此城市管理綜合執(zhí)法的機構(gòu)應(yīng)該享受行政主體的資格，擁有確定的機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、人員編制和經(jīng)費來源。然而在現(xiàn)實工作中，由于相對集中的行政處罰權(quán)相配套立法工作滯后，導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法的行政主體資格一直沒有得到明確，無法明確規(guī)定城市管理綜合執(zhí)法人員的編制和經(jīng)費預(yù)算。由于城市管理綜合執(zhí)法主體的法律地位不明確，因此難以有效地被法制監(jiān)督。各地城管執(zhí)法機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制不統(tǒng)一，很難發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督機制的作用，也很難實行行政復(fù)議。攤販很難對沒有明確法律地位的城管執(zhí)法機構(gòu)提起行政訴訟，同時司法救濟(jì)的渠道也不通暢，目前對城管執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督的主要方式是新聞輿論和社會公眾。這就有在城管執(zhí)法過程中發(fā)生流血沖突事件時，往往是“臨時工”所致的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

(三)執(zhí)法主體暴力執(zhí)法，執(zhí)法客體暴力抗法

城管為維護(hù)市容、社會秩序，對執(zhí)法客體采取簡單的管理方式，以沒收處罰為主，即所謂暴力執(zhí)法。攤販?zhǔn)翘幵谏鐣畹讓拥娜鮿萑后w，擺流動攤維持生計，占道經(jīng)營，當(dāng)沒收處罰危及攤販賴以生存的空間，他們便會產(chǎn)生很大的反抗情緒進(jìn)而暴力抗法。暴力執(zhí)法與暴力抗法反映的正是城管的管理權(quán)與弱勢群體生存權(quán)之間的矛盾。不管是安順城管打死攤販引發(fā)的群體事件，還是天門事件，越來越多的事件表明：城市管理綜合執(zhí)法主體和客體之間存在著越來越尖銳的沖突問題。如果不能很好破解城市管理綜合執(zhí)法主體的暴力執(zhí)法和客體的暴力抗法這種困境，將激化城管執(zhí)法者與社會底層民眾的矛盾，容易造成政府與民眾對立的局面，進(jìn)而對整個社會的和諧與穩(wěn)定造成影響[3]。

(四)執(zhí)法主體運動式執(zhí)法，執(zhí)法客體游擊戰(zhàn)術(shù)

城管執(zhí)法往往熱衷于“突擊式”的整治清理，在限定的時間內(nèi)集中大量的人力、物力對一些違法經(jīng)營現(xiàn)象展開集中整治。這種治標(biāo)不治本的執(zhí)法方式，不僅浪費執(zhí)法資源，而且還助長違法攤販的投機心理，這就上演了貓鼠游戲，展開了游擊戰(zhàn)術(shù)。

(五)柔性抗?fàn)幉呗?，肢體沖突頻現(xiàn)

在新聞報道及現(xiàn)實生活中，城市的各個大街小巷上演著城管與攤販沖突的“貓捉老鼠”的游戲；還時常城管與攤販沖突時發(fā)生在肢體上接觸，輕者受傷，重者出現(xiàn)死亡。

(六)考核與創(chuàng)收掛鉤，利益無保障

城管人員的構(gòu)成復(fù)雜，有公務(wù)員、事業(yè)編制人員、合同工，還有臨時工。合同工和臨時工的工資來源沒有保證，有的城管人員的工資與沒收財物多少有關(guān)，對沒收的財物進(jìn)行提成。攤販時常因為創(chuàng)衛(wèi)生城市、文明城市而被禁止擺攤，最基本的生存來源沒有保證。執(zhí)行主體與客體為了最基本的生存，而不得不鋌而走險，在雙方不能達(dá)成一致時容易引發(fā)沖突，甚至流血事件。

三、城市管理綜合執(zhí)法困境的原因剖析

第一，綜合執(zhí)法的管理體制不健全。一是缺乏中央和省級政府的垂直監(jiān)管。城市管理綜合執(zhí)法部門游離于政府的管理體制之外，造成中央政府與省級政府無力對地方政府的城市管理綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。二是綜合執(zhí)法客體的自治組織缺失。

第二，綜合執(zhí)法的法制體系不完善。我國目前還沒有針對城市管理綜合執(zhí)法的法律規(guī)范，城市管理綜合執(zhí)法僅根據(jù)《行政處罰法》《行政法》、省級政府決定、地方政府規(guī)章及地方政府文件。城市管理綜合執(zhí)法部門成立后，集中了行政處罰權(quán)，但立法機關(guān)并未跟進(jìn)，沒有及時為城市管理綜合執(zhí)法制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。這就造成：一是城市管理綜合執(zhí)法的法律依據(jù)缺失，二是城市管理綜合執(zhí)法主體的法律地位不明確，三是城市管理綜合執(zhí)法的內(nèi)容和范圍模糊，四是城市管理綜合執(zhí)法的手段偏執(zhí)，五是城市管理綜合執(zhí)法程序不規(guī)范，六是城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督和問責(zé)機制缺失等弊端。這些弊端的存在，為城市管理綜合執(zhí)法主體與客體的流血與沖突事件的發(fā)生提供了土壤。

第三，綜合執(zhí)法的主體與客體的法治精神缺失。一是城市管理綜合執(zhí)法主體的官本位思想?！肮俦疚弧笔且浴肮佟钡囊庵緸檗D(zhuǎn)移的利益特權(quán)，權(quán)大于法，嚴(yán)重違背十八屆四中全會的“依法治國”的精神；二是城市管理綜合執(zhí)法的主體與客體的法律意識淡薄，不懂法、不守法。

第四，綜合執(zhí)法的主體與客體的利益沖突。利益是導(dǎo)致兩者沖突與矛盾的根源之一。一是城管所代表的公共利益與小販的個人利益之間的沖突，二是城管的部門利益與攤販的個人利益之間的沖突，三是城管的個人利益與攤販的個人利益之間的沖突。毫無疑問，這些沖突是綜合執(zhí)法的主體與客體之間沖突的著眼點和落腳點。

第五，綜合執(zhí)法的管理理念錯位。城市管理綜合執(zhí)法的三種錯誤的管理理念：一是完美城市管理理念，二是為了城市管理人民的管理理念，三是城市管理“管制”思維的管理理念。在這三種錯誤的管理理念的指引下，造成執(zhí)法行為的不文明、執(zhí)法方式單一、執(zhí)法手段粗暴，導(dǎo)致沖突事件頻發(fā)，與以人為本、文明執(zhí)法、依法行政、服務(wù)型政府等管理理念產(chǎn)生了偏差。

第六，綜合執(zhí)法的主體與客體的綜合素質(zhì)偏低。一是城管的素質(zhì)參差不齊。城管隊伍良莠不齊，構(gòu)成復(fù)雜，有退伍的軍人，也有托關(guān)系的后門兵，法律專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生極少。二是攤販的文化素質(zhì)較低。攤販數(shù)量眾多，大多沒有接受過高層的教育，組成人員復(fù)雜，總體素質(zhì)不高，容易滋生問題，一旦管理不善，容易造成沖突。

四、國外城市攤販管理制度研究

在美國，攤販需要持照經(jīng)營，無照擺攤將受到很嚴(yán)厲的處罰，街頭攤販的管理完全屬于地方事務(wù)，由各市鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。無照擺攤?cè)粘９芾碇饕獙儆诰觳块T的職權(quán)范圍，但也涉及衛(wèi)生部門、消費事務(wù)部門、交通部門(占道經(jīng)營檢查)。其實施效果并不理想，仍無法解決無照攤販大量存在的問題。在意大利，攤販營業(yè)須持有執(zhí)照，執(zhí)照分為兩種：一種是流動攤位執(zhí)照，另一種是固定攤位執(zhí)照，對攤販的管理多為說服教育。意大利攤販的行為，主要由市政警察負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督和管理，而負(fù)責(zé)治安的普通警察及憲兵等也享有對違規(guī)攤販進(jìn)行查處的權(quán)限。

馬來西亞和新加坡政府采取服務(wù)于攤販的政策，允許攤販存在。在城市中建設(shè)大量的攤販中心，或通過區(qū)域規(guī)劃和頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的方式來管理攤販，將擺攤?cè)谌氤鞘幸?guī)劃管理。新加坡的攤販中心由新加坡攤販局負(fù)責(zé)管理，是世界上唯一一個持牌設(shè)攤的國家，也就是所有的街頭攤販都必須有牌照才能經(jīng)營。馬來西亞需要持照經(jīng)營，也有部分無照經(jīng)營，但政府并沒有對無照攤販采取太多打擊措施。印度對攤販的管理實行登記制度，承認(rèn)攤販的合法性，攤販有“印度全國小販聯(lián)合會”自治組織，實行分區(qū)管理。

五、健全城市管理綜合執(zhí)法機制的構(gòu)想

在沖突理論和歸因理論的支撐下，并結(jié)合國內(nèi)外城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗，健全法治政府視角下城市管理綜合執(zhí)法機制的構(gòu)想如下：

(一)健全城管管理體制，實現(xiàn)管理主體多元化

一是對城市管理綜合執(zhí)法體制進(jìn)行改革與優(yōu)化。在省級層面，按照業(yè)務(wù)相容與就近原則，把市、縣兩級城市管理綜合執(zhí)法部門納入省級政府某一個相關(guān)部門的管轄范圍內(nèi)，以加強省級政府對城市管理綜合執(zhí)法部門權(quán)屬上的垂直監(jiān)督與管理。二是劃清城市管理綜合執(zhí)法的權(quán)力界限，賦予城市管理綜合執(zhí)法部門相對獨立的法律地位，防止地方政府把城市管理綜合執(zhí)法視為自身權(quán)力的附屬機構(gòu)，將自身不能完成的任務(wù)隨意交給城市管理綜合執(zhí)法部門。三是健全城市管理綜合執(zhí)法部門人員招錄制度，完善城市管理綜合執(zhí)法部門人員的培訓(xùn)制度，提高城管人員的綜合素質(zhì)，用制度來保證城管人員文明執(zhí)法，對違反相關(guān)法律法規(guī)的人員依法處理。四是鼓勵綜合執(zhí)法客體建立自治組織，實現(xiàn)管理主體的多元化。城管部門加強宣傳、引導(dǎo)、牽頭，在攤販群體中建立自治組織，選拔具有管理能力與人格魅力的攤販擔(dān)任組織的領(lǐng)導(dǎo)人，以加強對攤販日常經(jīng)營行為的規(guī)范和引導(dǎo)，實現(xiàn)自我管理。五是建立合理的考核機制，防止個人的收入與謀收執(zhí)法客體的物品相聯(lián)系。

(二)完善城管執(zhí)法法律體系，消除城管執(zhí)法尷尬局面

一是中央層面制定全國性的《城市管理法》專門的城市管理綜合執(zhí)法部門法律，明確城市管理綜合執(zhí)法部門的法律地位和執(zhí)法依據(jù)。把城市管理綜合執(zhí)法部門的職能權(quán)限、手段，城市管理綜合執(zhí)法部門的性質(zhì)、編制予以明確規(guī)定，把城市管理綜合執(zhí)法人員的身份及城市管理綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定，把城市管理綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制及城市管理綜合執(zhí)法隊伍的建設(shè)、培訓(xùn)等也予以明確規(guī)定，從而加強中央政府對城市管理綜合執(zhí)法部門的法律約束。二是增強法律法規(guī)的可操作性。細(xì)化實施規(guī)范，地方結(jié)合各自的特點出臺與《城市管理法》相配套的地方法性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則。對部門間的配合做進(jìn)一步明確具體要求，在橫向部門之間建立資源共享、住處溝通、信息溝通、聯(lián)合執(zhí)法的工作機制。

(三)規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善執(zhí)法程序

一是依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的執(zhí)法力度。二是完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度。三是明確具體操作流程，重點規(guī)范行政處罰、行政沒收等執(zhí)法行為。四是嚴(yán)格執(zhí)行法審核制度。五是應(yīng)告知被處罰者陳訴和申訴的途徑及權(quán)利，以確保攤販能夠充分行使救濟(jì)權(quán)。

(四)強化城管權(quán)力制約，加強執(zhí)法監(jiān)督

一是加強人大、民主、黨內(nèi)、司法、審計、行政、社會、輿論等監(jiān)督制度建設(shè)，增強監(jiān)督合力和實效，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系；二是落實綜合執(zhí)法責(zé)任。嚴(yán)格界定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任及其責(zé)任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督。

(五)加強法制教育，提高執(zhí)法主體與客體的法治精神

廣泛進(jìn)行普法教育，使城管執(zhí)法主體和客體知法、守法，城管執(zhí)法主體依法執(zhí)法、公平執(zhí)法、文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，執(zhí)法客體依法經(jīng)營、公平經(jīng)營、文明經(jīng)營、合理經(jīng)營、分時經(jīng)營、分區(qū)經(jīng)營。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊平. 對“法治政府”的理解[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2015(2)：190.

[2] 沈榮華.現(xiàn)代法治政府論[M].北京：華夏出版社，2004.

[3] 蔡定劍.城管與小販的戰(zhàn)爭如何終結(jié)[J].社會科學(xué)報，2010(2)：3.

(責(zé)任編輯：袁宏山)

Research on Comprehensive Law Enforce of Urban Management

in the Perspective of Law Government

LI Junli

(School of Law and Public Adminstration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046,China)

Abstract:In order to implement the spirit of “governing the country by law” of the Fourth Plenary of the Eighteenth Session, promote the construction of the law government and improve the mechanism of the comprehensive law enforce of urban management. This paper explains the connotation and characteristics of law government, perspectives the current situation of the comprehensive law enforce of urban management, analyzes the causes of the troubles of the comprehensive law enforce of urban management, combines with domestic and foreign experience in urban governance street venders, puts forward the idea of sound mechanism of comprehensive law enforce of urban management in the perspective of law government.

Key words:government by law; urban management; comprehensive law enforcement

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—4444(2015)06—0068—04

作者簡介：李俊利(1970—)，女，河南內(nèi)黃人，華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師。

基金項目：2016年河南省軟科學(xué)項目“法治政府視角下城市管理綜合執(zhí)法研究”

收稿日期：2015-11-23