清代河道總督建置考

曹金娜,陳厲辭

(東北大學(xué)秦皇島分校 社會科學(xué)研究院，河北 秦皇島 066004)

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清代河道總督建置考

曹金娜,陳厲辭

(東北大學(xué)秦皇島分校 社會科學(xué)研究院，河北 秦皇島 066004)

摘要：河道總督是清代河政實施的中心樞紐，也是清代治理河務(wù)的重要政府環(huán)節(jié)。清政府承繼明代河務(wù)系統(tǒng)并加以完善。河道總督是治河行政體系的重要組成部分，總理黃運兩河事務(wù)，尤其是保障運河河道安危、維持漕運暢通。清代河道總督建置的完善，大大提高了治河效率。清中后期，河政日益混亂，加之黃河銅瓦廂改道，至光緒年間，河道總督最終被裁撤。

關(guān)鍵詞：清代；河道總督；河政

一、清之前河道總督沿革概說

我國歷代奉行“以農(nóng)為本”的國策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞，直接關(guān)系到國計民生與社會的穩(wěn)定；而農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，與治河成效有密切關(guān)系，所以歷代當(dāng)政者大多比較重視治河。元朝末年，“賈魯以工部尚書為總治河防使”專責(zé)治河[1]342，這是歷史上專設(shè)河道總督的雛形。雖未形成定制，但它為明清河督的建置提供了基礎(chǔ)。

明朝承繼元朝制度并有所發(fā)展。明初或以工部尚書、侍郎、侯伯、都督總理運河。以濟寧為界將運河分為南北兩段，或差左右通政少卿，或派都水分司屬分理，又派遣監(jiān)察御史、錦衣衛(wèi)、千戶等官進行巡視。至于沿運河的閘泉也遣官管理，只管理運河而不涉及黃河事務(wù)。因黃河之利害與運河相關(guān)聯(lián)，明代也遣官治理黃河。永樂年間，漕運都督兼理河道，偶遇黃河潰決，則專敕總河大臣治理，河工治理完峻后回京，不常設(shè)。以后遇到水患，則成定制。成化七年，明政府命王恕為工部侍郎，奉敕總理河道，始稱“總督河道”[1]343。這是中國歷史上第一次設(shè)置“總理河道”一職。嘉靖四十四年，朝廷命朱衡為工部尚書，兼理河漕，同時以潘季馴為僉都御史，總理河道。明萬歷五年，吳桂芳被任命為工部尚書，兼理河漕，而裁總河都御史官，于是河漕合一。但吳桂芳甫受命而卒，萬歷六年潘季馴繼任。此后，明政府罷黜總河一職，嗣后以督漕兼理河道。萬歷十五年，工部都給事中常居敬與御史喬璧星請復(fù)設(shè)總理大臣，于是復(fù)命潘季馴為右都御史，總理河道。從此設(shè)立專職官員總理河務(wù)，河漕之事有所區(qū)分。萬歷三十年，再分設(shè)官員治理河漕事務(wù)。至明末，河漕二職又分設(shè)。明代督河、督漕之任，分合不常，所以在建制上尚未完全規(guī)范化。

二、清河道總督建置沿革

清朝，河道總督之職成為定制。明末，李自成掘黃河灌開封，之后屢決屢塞。伏秋汛期，河堤潰壞。河南省自蘭陽(今蘭考，下同)入黃河，淹沒良田無數(shù)。順治入關(guān)后，即命內(nèi)秘書院學(xué)士楊方興為總理河道，此為清朝設(shè)置河道總督之始。清建都于北京，其財源仍依賴江南。每年政府通過漕運輸送四百萬石漕糧供應(yīng)北京。由此可知，清河道總督設(shè)置之首要戰(zhàn)略目的是保運，如楊方興所說：“黃河古今同患，而治河古今異宜。宋以前治河，但令入海有路，可南亦可北。元明迄我朝，東南漕運，由清口至董口二百余里，必藉黃為轉(zhuǎn)輸，是治河即所以治漕，可以南而不可以北?！盵2]15河道總督時稱“總河”，駐扎于濟寧州。此后河道總督設(shè)置多有變化，下面分階段進行敘述。

(一)清前期河道總督之形成及完善

順治初年設(shè)總河，駐扎濟寧州，總理黃運兩河事務(wù)?？滴跏暌院螅虾庸ぞo要，河道總督移駐清江浦?？滴跏?，江南河工潰壞，黃河下游淤積嚴(yán)重，于是對清江浦至?？谝欢芜M行大規(guī)模的清淤治理。此時大部分的人力、物力都投入到江南的河工治理中，總河無暇顧及河南段的治理?？滴跏吣?，復(fù)準(zhǔn)河南歲修工程暫交河南巡撫料理，江南大工告竣仍照舊例執(zhí)行。江南河工仍由總河親勘[3]140。黃河下游雖經(jīng)過三年的清淤治理，河水仍未復(fù)故道，最終導(dǎo)致河南境內(nèi)決口。河南境內(nèi)黃河復(fù)故道，康熙二十二年發(fā)布上諭為：“河工關(guān)系緊要，蘭家渡決口筑塞工方完，河南堤岸工程則專令河南巡撫暫行料理，如有應(yīng)會總河事務(wù)，仍移文商榷毋誤?！盵3]140嗣后，河南、山東河務(wù)逐漸交予地方官管理?？滴跞?，河南省河務(wù)工程不必讓河道總督親臨勘察，照河南巡撫所請進行修筑。因直隸及山東等處河道與總河駐地相距甚遠(yuǎn)，于康熙四十四年照河南例令各省巡撫就近料理。

“河南居江南上源，功要于下，非設(shè)官分治有鞭長莫及之勢。”[4]420雖有地方官兼理修守河道，但有些地方官對修守事務(wù)并不諳熟，以至在修防過程中出現(xiàn)疏忽，造成巨大損失。例如康熙六十一年，河南滎澤縣黃河兩岸堤工被漫，命河南巡撫楊宗義迅速修筑，堤工修筑完畢后交于楊宗義管理，但楊宗義并不能及時加緊修防，致使修筑之處再次被沖決。雍正元年上諭，將河南巡撫楊宗義革職，拏交刑部從重治罪[4]387。雍正二年，河南河患嚴(yán)重，鄭州、中牟、武涉等地連續(xù)決口。于是，設(shè)副總河，總理河南河務(wù)，首任副總河為嵇曾筠。此時，總河總理南北兩河事務(wù)，副總河則專理北河事務(wù)。

雍正四年，河南省運河工程穩(wěn)固，河道險工下移，因此“山東河務(wù)甚屬緊要，向系山東巡撫管理。但巡撫有地方責(zé)任，恐不能專理河務(wù)”[3]142。經(jīng)九卿會議后得出：“山東與河南接壤皆黃河所經(jīng)兩省堤工最稱險要，查河工事宜本系總河專責(zé)。今河南既設(shè)有副總河現(xiàn)駐武涉等處，與山東接壤理應(yīng)欽遵諭旨，將山東與河南接壤之曹縣，定陶，曹州，單縣，城武等處附近黃河地方凡一切修筑堤岸等工，應(yīng)交副總河嵇曾筠就近管轄?！盵5]773由此可知，副總河管理河工的轄區(qū)擴大。

雍正七年，河督齊蘇勒病故，二月份發(fā)布上諭：“齊蘇勒練達老成，深悉河工事務(wù)，是以將稽曾筠為副總河專管北河，而令齊蘇勒兼理南北之事。今尹繼善新管河務(wù)，朕意欲尹繼善稽曾筠分任南北兩河，又思治河之道，必合全河形勢通行籌劃，方可疏導(dǎo)安瀾。若分令兩員管理，恐有推諉掣肘之處。著怡親王、大學(xué)士等會同署蘇撫王璣及九卿內(nèi)本籍江南、河南、山東之人通曉河務(wù)者，詳悉速議具奏?！盵6]220

清政府決定分設(shè)總河和副總河兩職。南河與東河分治遂成定例。

雍正八年，負(fù)責(zé)治理直隸水利之怡親王去世，清政府在直隸設(shè)置專職河官：“只因今歲工程緊要,一時無人可委,姑且用之(何國宗、莽鵠立)，非謂此二人可以長膺此任也。且朱軾、莽鵠立、何國宗等居住京師,安能遙辦河工之事?似應(yīng)特設(shè)管理之大臣以專職任，將其中事務(wù)可以分派于地方官者,則分派辦理,以減其繁劇而受其群策之效,如此或為有益?！盵7]15-16于是，直隸地區(qū)添設(shè)河道水利總督統(tǒng)理直隸水利。

北河河道總督的設(shè)置與永定河有密切關(guān)系。永定河又稱渾河，有“小黃河”之稱。永定河發(fā)源于山西馬邑，流至石景山以下“地平土疏，漫衍無定”[8]1，危害極大。永定河鄰近京師，因此治理十分必要。從此，河道總督一分為三，三河督分河段管理河工的局面正式形成。

三河分治標(biāo)志著河督制度的最終完善。黃河綿延數(shù)千里，流域面積廣。每年汛期，河水陡漲危機瞬息萬變，僅總河來籌劃應(yīng)急對策，就當(dāng)時的通訊技術(shù)和交通狀況難以完成。三河分治后，河道總督可以根據(jù)該流域內(nèi)實際情況制定相應(yīng)治河方案，尤其每年汛期時，河督可因地制宜制定防汛方案，改變了以前一位河道總督親臨治理一處險工，而無法兼顧其他險工的弊端，大大提高了河務(wù)治理效率。總之，三河分治提高了黃運流域治理效率，尤其大大提高了防汛效率。

路面的修復(fù)主要是裂縫的修補和不可用路面的重建，其評判需要用典型病害指數(shù)來進行確定，簡單來說，就是看裂縫的多少和路面的破壞程度，以此來形成一個函數(shù)，可以更直觀的表達其修補程度，來確定其需要進行怎樣的修補。舉個例子來說，某瀝青路面的典型病害指數(shù)為60，處理措施為重新鋪路，根據(jù)以上兩個例子，確定了典型病害指數(shù)的具體公式，典型病害指數(shù)=100/（1+0.019CD0.949+0.193PR0.637），（R2=0.998）。

三河分治之后，將黃運兩河流域人為地分為三大區(qū)域。自康熙以來，政府重點治理河南境內(nèi)滎澤以下地區(qū)。如康乾兩代六次南巡，也僅閱視江南之河工；雍正年間，將黃河上下游河務(wù)分歸南河總督、東河總督分管。南河每歲筑堤，而東河官員習(xí)慣坐享太平，以致疏于防備，屢次出現(xiàn)險情。

(二)清中后期河道總督之裁撤

清中后期，“三河四省”式的河督體制逐步解體。以下分別敘述河道總督的裁撤情況。

1.北河總督的裁撤

直隸河渠水利關(guān)系國計民生，倍受皇帝重視，雍正年間設(shè)置北河總督。乾隆元年，裁撤直隸副河道總督缺，啟用直隸總督兼管河務(wù)。乾隆三年，由于直隸總督事務(wù)繁忙，很難兼管河工事務(wù)，其一切河工事務(wù)全交給北河總督管理。乾隆五年，永定河歸故道，北河總督是否裁撤尚未確定。此時，關(guān)于永定河善后事宜，直隸總督與北河總督意見相左，不利于直隸河務(wù)進行。

乾隆八年，上諭：“直隸河道必須總督一人兼理，事權(quán)歸一，始于河務(wù)民生，均有裨益。高斌系熟悉河務(wù)之人，今補授直隸總督，河工一切機宜，俱著伊相度辦理?！盵13]1140由此可知，乾隆帝認(rèn)為北河總督與直隸總督應(yīng)合為一人，在官員選任時注重河務(wù)治理能力。永定河歸故道后，直隸河工事務(wù)由直隸總督兼理。

乾隆十四年，“直隸河道事務(wù)近以總督兼理，不過于伏秋至之時，往來率屬防護，工程已穩(wěn)，所有直隸河道總督不必設(shè)為專缺，即于總督關(guān)防敕書內(nèi)添入兼理河道字樣”[9]8913。由此可知，直隸地區(qū)河工事務(wù)由直隸總督監(jiān)管，裁撤北河總督缺。

2.南河總督的裁撤

3.河?xùn)|河道總督被裁撤

黃河改道之后，運河日益廢棄。清河務(wù)機構(gòu)精簡后，河?xùn)|河道總督孤存，此后河務(wù)治理之任務(wù)逐漸由地方官兼理。

同治二年，陳其年奏請裁河?xùn)|河道總督一缺。張之萬奏稱：“南岸所屬四廳，北岸所屬三廳河道均已干涸，各廳員一無所事，均可裁撤。”[10]20經(jīng)查勘，“所有山東所屬之曹河曹單二廳，著山東巡撫酌量辦理。其河南所屬之蘭儀、儀睢、睢寧、商虞、曹考五廳著照該撫所請，即行裁撤，并著該部援照南河裁缺成案”[10]20。河?xùn)|河道總督雖免于裁撤，但所屬河務(wù)機構(gòu)大大縮減。

光緒朝，河政更加敗壞，河?xùn)|河道總督的存廢問題成為河政之焦點。光緒二十二年，御史熙麟奏稱“河督必轄全河，河南山東不宜歧視”[11]10。御史胡景桂稱“請將山東河南河工變通辦理”[11]10。經(jīng)調(diào)查，河?xùn)|河道總督任道镕奏“河督移扎濟寧，窒礙難行。山東河工，應(yīng)歸巡撫兼管”[11]57。光緒二十四年七月奉諭“裁河?xùn)|河道總督所有舊管之山東運河，著即歸山東巡撫就近兼管，以專責(zé)成”[11]572。此后河?xùn)|總河與山東巡撫共同治理此河段。

光緒二十四年七月，將“所有舊管之山東運河，著歸山東巡撫就近兼管，以專責(zé)成”[11]572。同年九月又諭：“河?xùn)|河道總督一缺，專司防汛修守事宜，亦非河南巡撫所能兼顧，并著照舊設(shè)立。”[11]641此時河道總督的通管轄區(qū)出現(xiàn)變化，僅治理河南境內(nèi)運河。

光緒二十八年，經(jīng)政務(wù)處會同兵部、吏部等部商議，奏稱“黃河改道以來，直隸山東兩省修守工程久歸督撫管理。山東工段之長，險工之多，視豫河尤為每滟系重。東省既可由撫臣兼管，豫河似不必專設(shè)”[12]卷三政務(wù)處吏部兵部會奏遵議變通河工事宜折。于是決定“所有河?xùn)|河道總督一缺，著即裁撤，一切事宜改歸河南巡撫兼辦”[11]524。此時運河已基本廢棄，河務(wù)歸地方兼理，清代的河督制度就此結(jié)束。

清政府還設(shè)副總河?！案笨偤釉穷~設(shè)之員”[13]264，設(shè)置無常，多因需而設(shè)，事后即罷。

三、河道總督之職掌

河運通道的安危直接影響到漕運的暢通。河道總督主要職責(zé)是總理兩河事務(wù)，維護漕運的通暢。每年冬季勘察河干，在春天進行修筑。伏秋大汛時，主持河防事務(wù)。同時，每年還主持疏浚河道、泉源等事務(wù)。河道總督在對水運治理方面起到重要作用。

河道總督每年冬天勘察河干，春天修筑，稱為歲修。每年伏秋大汛是河防的緊急之時，汛期能否順利度過與每年歲修有很大的關(guān)系。歲修工程主要是挑浚河道與修防工程。順治二年議準(zhǔn)：“凡浚河，面宜闊，底宜深。如鍋底樣，庶中流常深，岸不坍塌。如無堤之處，須將土運于百余丈外，以免淋入河內(nèi)。遇河流淤淺，即令疏浚。如水溜在中，兩岸筑丁頭壩以束之。水勢在旁，順筑束水長壩以逼之，或排板插下泥內(nèi)，逼水涌刷?；蚺判〈蛴蒙?，或用混江龍，或用刮板，皆因地制宜，不拘器具。”[14] 520此為《大清會典事例》中規(guī)定的挑浚河道的規(guī)定。每年歲修之后，河道總督就按照會典規(guī)定視察河道挑浚情況。

運河是漕運的主運道。河道總督每年在規(guī)定時間內(nèi)進行疏浚，以保證漕運暢通。如順治十一年題準(zhǔn)，南旺、臨清等地每年于十一月十五日煞壩浚淺，每年一小浚，間年一大浚。正月內(nèi)疏浚工程須完成。疏浚之地還有黃河減下支河與泉源。如乾隆四年，防黃水減下支河，每歲秋冬河官勘察，少為阻礙，即令疏浚[14] 521-522。

泉源為山東段運河主要水源。河道總督每年要對泉源進行疏浚，以保證山東段運河水源充足。雍正二年，規(guī)定每年十月水落后，遇有淤淺，雇夫疏浚。廳汛員率額設(shè)淺夫或募夫疏浚河段或泉源。乾隆元年，直隸河工改設(shè)河兵，隨時疏浚。每遇水災(zāi)，若于冬夏之交，則招募災(zāi)民挑浚河工，寓賑于工。疏浚工程均有標(biāo)準(zhǔn)。如閘河之水以四尺為度。凡浚山泉之河深五尺者，上口闊三尺，底闊一尺。以為定式[14] 521。

四、結(jié)語

清入關(guān)將政治中心設(shè)在北京，而經(jīng)濟中心則在江南，為保證官俸軍食源源不斷地運往北方，清朝十分重視漕運。為了漕運暢通，政府設(shè)置河道總督一職，專門治理黃運兩河?？v觀清代河道總督設(shè)置情況，呈現(xiàn)出“兩頭小中間大”的基本格局。

河務(wù)上關(guān)國計、下關(guān)民生，清代的河督設(shè)置變化頻繁，主要原因在于河督工作重心的變化及當(dāng)時情況的需要。清初黃運河道嚴(yán)重潰壞，河務(wù)官員主要職責(zé)為疏通河道，維護黃運通道。清中期，政府治河工作重心轉(zhuǎn)移，重點治理江南的黃、淮、運。此時河務(wù)官主要職責(zé)在大修河務(wù)工程，包括清江浦到云梯關(guān)海口的疏浚，高家堰以西到清口的挑浚，修筑歸仁堤等。由于當(dāng)時工程艱巨，需增加河道總督對工程進行監(jiān)管。清后期，黃河改道，河務(wù)治理之任務(wù)逐漸由地方官兼理。

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[14] 昆岡.(光緒)大清會典事例[M].北京:中華書局，1991.

(責(zé)任編輯：楊華軻)

On the Establishment of River Governor in Qing Dynasty

CAO Jinna, CHEN Lici

(Academy of Social Sciences, Nottheastern University at Qinhuangdao, Qinhuangdao 066004, China)

Abstract:River Governor was the most important River-control station of the Qing Dynasty River-control system. River Governor was aslo the most important station of government department. Ming Dynasty had rehabilitated the Grand Canal,and the Manzhou emperors made it splendid. The intense political symbolism attached to imperial management of Canal communications and its longstanding association with the external and internal security of the empire. They had the main tasks that they protected embankment and flood-control with civilian officials.

Key words:Qing Dynasty； River Governor； Hezheng

中圖分類號：K249.2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—4444(2015)06—0005—04

作者簡介：曹金娜(1982—)，女，山東淄博人，東北大學(xué)秦皇島分校社會科學(xué)研究院講師，歷史學(xué)博士，研究方向為社會史、政治制度史。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費青年教師科研創(chuàng)新基金“清代漕運水手群體問題和社會治理研究”(N142303006)；河北省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目“清代直隸地區(qū)之河務(wù)官研究”(SZ141230)

收稿日期：2015-10-09