戶籍地、住所地還是事發(fā)地
——信訪工作屬地管理原則淺析

胡林貴

（蚌埠市信訪局督辦科，安徽蚌埠233000）

戶籍地、住所地還是事發(fā)地
——信訪工作屬地管理原則淺析

胡林貴

（蚌埠市信訪局督辦科，安徽蚌埠233000）

屬地管理原則是信訪工作的首要原則與核心原則，但在適用中出現(xiàn)了偏差和變異，戶籍地被過分強(qiáng)調(diào)和嚴(yán)重濫用，導(dǎo)致住所地和事發(fā)地的責(zé)任有所消解，給信訪工作帶來了一定被動。經(jīng)語義、法理和實務(wù)分析發(fā)現(xiàn)，把戶籍地作為屬地實際上蛻變成“屬人”原則，是對屬地原則的曲解和誤讀，只會增加化解問題的成本和環(huán)節(jié)，造成不必要的延誤。應(yīng)堅持首先從有利于信訪問題及時有效解決的角度來確定屬地管理中的屬地，而不應(yīng)首先從有利于快速高效打擊處理信訪人的角度來考慮問題。

信訪工作；屬地管理；戶籍地；事發(fā)地；住所地；屬人原則；管轄權(quán)；信訪人

信訪工作屬地管理原則本來是2005年修訂的國務(wù)院《信訪條例》閃光點(diǎn)之一，意在明確責(zé)任，防止推諉扯皮，但由于理解不同、缺乏權(quán)威解釋和實施細(xì)則等原因，戶籍地被過分強(qiáng)調(diào)和嚴(yán)重濫用，導(dǎo)致住所地和事發(fā)地的責(zé)任有所消解，使這一原則的適用效果大打折扣，給信訪工作也造成了一些混亂，帶來了一定被動。為闡明立法原意，節(jié)約行政資源，提高工作效率，進(jìn)一步暢通信訪渠道，減少上訪人往返奔波，促進(jìn)信訪問題的解決，現(xiàn)對信訪工作屬地原則進(jìn)行語義、法理和實務(wù)分析，以期使屬地管理原則在信訪實踐中充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用和價值。

一、語義分析

為深刻理解信訪工作屬地管理原則，應(yīng)當(dāng)先對信訪工作原則進(jìn)行整體上的全面考察和宏觀把握。國務(wù)院《信訪條例》第四條明確規(guī)定了我國的信訪工作原則：“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”。通過此條的文字表述和標(biāo)點(diǎn)符號來看，可總結(jié)出我國的信訪工作原則具體有三條：一是屬地管理、分級負(fù)責(zé)，二是誰主管、誰負(fù)責(zé)，三是依法、及時、就地解決問題和疏導(dǎo)教育相結(jié)合。三者之間用逗號隔開而不是分號分開，表明三者之間并不是單純的并列關(guān)系，暗含著遞進(jìn)、補(bǔ)充和限定的關(guān)系。“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”原則是信訪工作的首要原則與核心原則，是對“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”原則的重大修正和改進(jìn)，體現(xiàn)了將問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求?！罢l主管、誰負(fù)責(zé)”是對屬地管理原則的補(bǔ)充、說明和強(qiáng)調(diào)，有利于進(jìn)一步明確和壓實主管者的管理和化解責(zé)任，防止推諉扯皮。依法、及時、就地解決問題和疏導(dǎo)教育相結(jié)合原則是對屬地管理原則的進(jìn)一步限定?！耙婪ā睆?qiáng)調(diào)了運(yùn)用法治思維和法治方式是解決信訪問題的基本遵循；“及時”是一種時限要求，只要做到及時，問題就不會積累；“就地”是對屬地原則的重申，就地化解矛盾，矛盾就不會上行；疏導(dǎo)教育則貫穿始終，是化解矛盾的重要手段。三條信訪工作原則是不可分割、環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體?！胺刹灰⑿W，它是為具有一般理解力的人們制定的?！盵1]此條規(guī)定在語義上是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模淮嬖谶壿嬌系幕靵y，只存在個人理解上的分歧。由此可得出，此處的“屬地”應(yīng)當(dāng)是有管轄權(quán)的屬地，可能是事發(fā)地，也可能是住所地或戶籍地，而不應(yīng)單純地片面地理解成戶籍地。否則，就可能犯了語義上一葉障目、不見森林的錯誤。

二、法理分析

要厘清信訪工作原則之間的法理關(guān)系，首先應(yīng)明確屬地原則、屬事原則和屬人原則之間的區(qū)別。屬地原則以地域為標(biāo)準(zhǔn)，在信訪工作中可理解為：凡是發(fā)生在本地域內(nèi)的信訪事項，只要行為或結(jié)果有一項發(fā)生在本地域內(nèi)，換句話說，只要事發(fā)地在本地域內(nèi)，便適用屬地管理。屬事原則也就是信訪工作原則第二條“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的表述，說白了就是哪個行政機(jī)關(guān)主管的事情就由其負(fù)責(zé)處理，不得推托，基本上沒有什么歧義，此處不贅。屬人原則以信訪人的戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，也就是持有本轄區(qū)戶籍的人，無論事發(fā)地在何處，均由本轄區(qū)受理調(diào)處。屬地管轄原則具有很多優(yōu)越性，在各法域和各部門法均普遍適用。但機(jī)械地將屬地管理理解或規(guī)定成按戶籍地管理，顯然沒有理解立法原意，是對屬地管理的誤解或曲解。這種屬地原則實質(zhì)變成了一種屬人原則，意味著只要是持有本轄區(qū)居民身份證的上訪人，不論事情發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)還是轄區(qū)外，本轄區(qū)都有權(quán)力進(jìn)行管理。這是典型的空想和一廂情愿，是不切實際的，也違背了權(quán)利和義務(wù)對等的法治原則。由于屬人原則是建立在強(qiáng)權(quán)邏輯基礎(chǔ)上的，存在著天然的局限性，已被法學(xué)界在一定范圍內(nèi)揚(yáng)棄，失去了其存在的普遍性。信訪工作原則立法原意上也是排斥屬人原則的，屬地管理原則才是信訪工作的第一原則。特別是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動性空前增大，取消戶籍已成不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，還把戶籍地當(dāng)成屬地管理的“屬地”，只能算是不合時宜的生搬硬套。

其次，要確定屬地管理中“屬地”的準(zhǔn)確含義，還需搞清戶籍地、常住地、住所地和事發(fā)地之間的區(qū)別。戶籍地也就是戶口所在地，法學(xué)理論上，公民一般以他的戶口所在地的居住地為住所地，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地被視為住所地。經(jīng)常居住地簡稱常住地，是自然人離開最后住所地連續(xù)居住一年以上的地方，但住院治療的除外。住所地理所當(dāng)然的包括常住地和戶籍地。事發(fā)地就是信訪事項發(fā)生地，包括信訪事項的行為地和結(jié)果地，是確立信訪事項屬地管理原則的根本依據(jù)，應(yīng)該是無爭議的法理上的標(biāo)準(zhǔn)。如果事發(fā)地、住所地和戶籍地三者重合疊加，則不存在理解上的歧義，“屬地”很容易確定。如果三者分離，由于不同的人有不同的理解，事發(fā)地、住所地和戶籍地均有可能被理解為屬地。在信訪實踐中，有些單位把住所地理解為戶籍地，把常住居民視為“暫住居民”，在確定屬地管理時往往是戶籍地優(yōu)先于常住地，常住地優(yōu)先于事發(fā)地，這是不全面的，缺乏法律依據(jù)，也違背了法律適用的基本原則。

以屬地主義為基礎(chǔ)，以屬人主義和保護(hù)主義為補(bǔ)充已成為世界通行的法律適用的基本原則。由于對信訪工作屬地管理原則的錯誤理解，信訪工作中以戶籍地而不是以事發(fā)地為屬地，實質(zhì)上已蛻變成屬人原則為主，已經(jīng)不再是真正意義上的屬地原則，事實上把真正的屬地——事發(fā)地的化解問題的責(zé)任推給了表面上的屬地——戶籍地，換句話說，信訪事發(fā)地的屬地管理原則實際上異化成了戶籍地的屬地“穩(wěn)控”原則。這種破壞法律適用基本規(guī)則的實用主義信訪工作原則極易成為扯皮、推托、不作為的借口，可以說是信訪混亂局面的根本性、根源性和制度性推手之一?！啊缎旁L條例》作為一部行政法規(guī)，其立法的著眼點(diǎn)在于規(guī)范行政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的活動，而非從信訪人的角度提供一種法律救濟(jì)手段?！盵2]屬地管理原則的異化為這種詬病提供活生生的現(xiàn)實依據(jù)。為適應(yīng)這種信訪“屬地”管理原則，現(xiàn)行壓力型信訪體制下必然會衍生出攔訪、截訪、花錢銷數(shù)字、黑保安猖獗等信訪異象。為了彌補(bǔ)以戶籍地為屬地的實踐缺陷，于是有關(guān)部門又生造出“三跨”（跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)）“三分離”（人事分離、人戶分離、人事戶分離）這樣多余的似是而非的概念和一些畫蛇添足的處置原則，其實只要理清屬地管理的原意，明晰事發(fā)地、住所地、戶籍地之間內(nèi)在邏輯和適用順序，這些問題即可迎刃而解，完全沒有必要多此一舉。把事發(fā)地作為屬地管理中的屬地本質(zhì)上是一種以“疏”為主的理念，有利于落實責(zé)任，促進(jìn)信訪問題依法就地及時解決，與“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則前后呼應(yīng)、彼此印證。把戶籍地作為屬地實際上蛻變成“屬人”原則，是對屬地原則的曲解和誤讀，只會增加化解問題的成本和環(huán)節(jié)，造成不必要的延誤。這種“屬人”原則可能有利于穩(wěn)控和勸返，卻“把板子打在了不該打的屁股上”，形成管理上的錯位和缺位，還有舍近求遠(yuǎn)、舍本逐末之嫌，不利于信訪問題的根本解決，本質(zhì)上是一種以“堵”為主的思維?？梢?，事發(fā)地、住所地和戶籍地之間并沒有艱深復(fù)雜的邏輯和法理關(guān)系，先后適用順序是清晰的，但是道理很簡單，一看都明白，就怕裝糊涂。對于這種以戶籍地為屬地的“屬地”原則管理大行其道，長期普遍適用，不理解其間的法律關(guān)系顯然并不是最主要因素，除了事發(fā)地怕麻煩故意“踢皮球”的因素外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部怕自身任意確定信訪責(zé)任主體的權(quán)力受限制而故意拖延和阻撓恐怕也是不可忽視的一大主觀因素。信訪實務(wù)中圍繞“屬地管理”發(fā)生的一些怪現(xiàn)象，不能不讓大家產(chǎn)生有人裝糊涂、“亂點(diǎn)鴛鴦譜”的懷疑。

三、實務(wù)分析

在信訪實務(wù)中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部和信訪部門將“屬地”機(jī)械地解釋為戶籍地，即戶口所在地，習(xí)慣于把戶籍地作為劃分責(zé)任主體的首要依據(jù)，奉行“誰的孩子誰抱走”的原則，硬性規(guī)定凡發(fā)生越級上訪或進(jìn)京上訪的，由信訪人戶口所在地政府勸返接回，并做好穩(wěn)控和打擊處理工作。這種簡單草率的規(guī)定，看起來似乎操作性很強(qiáng)，可快速確定責(zé)任主體。但這種規(guī)定在理論上是錯誤的，在實踐上是有害的，既背離了立法原意，也極大地浪費(fèi)了有限的行政資源，造成了巨大的人力、物力、財力的浪費(fèi)，更嚴(yán)重挫傷了基層部門和基層干部的工作積極性。實際上形成了事發(fā)地的“孩子”由戶籍地“抱走”的怪現(xiàn)象。戶口所在地政府接回去既無法解決也無權(quán)處理，只能瞞著哄著拖著壓著，實際上轉(zhuǎn)化成了一種理由充分的變相推拖。對上訪人來說，更會有被推來推去、踢來踢去的感覺，客觀上造成了上訪人對政府的不信任。更可怕的是，有的戶口所在地政府接回去后，迫于穩(wěn)控壓力，為防止其反復(fù)進(jìn)京上訪，對一些訴求合理的信訪人也采取了死看硬守、集中學(xué)習(xí)、教育訓(xùn)誡、非法關(guān)押、治安拘留、勞動教養(yǎng)等合法或不合法的手段限制其人身自由，造成了相當(dāng)惡劣的影響。而有些負(fù)責(zé)任的地方政府接回去后，由于沒有該信訪事項處理權(quán)限，不得不采取“花錢買平安”的方式進(jìn)行無原則的安撫，或者浪費(fèi)大量行政資源反復(fù)到事發(fā)地政府花錢送禮、討價還價，乞求事發(fā)地政府依法按政策予以處理。由此可見，把戶籍地作為確定屬地管理的首要依據(jù)違反了節(jié)約行政成本原則，也帶有較強(qiáng)的主觀隨意性，實在是弊大于利。

從將“屬地”解釋為戶籍地有利于穩(wěn)控和打擊處理信訪人的角度看，雖然《治安管理處罰法》對治安案件的地域管轄問題沒有做具體規(guī)定，只是在第七條做了原則性規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定。此條只是鑒于公安部門是雙重管理部門，國務(wù)院公安部門有權(quán)協(xié)調(diào)和界定全國各地公安部門地域管轄爭議，而授予國務(wù)院公安部門更大的裁量權(quán)，而不是說要拋棄地域管轄的基本原則。一般而言，縣級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作，當(dāng)然也包括治安處罰。因此，縣級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)對于本行政區(qū)域內(nèi)的治安案件享有優(yōu)先管轄權(quán)，除非上級公安機(jī)關(guān)認(rèn)為地域管轄權(quán)確有必要變更。據(jù)此，如果戶籍在A地的信訪人，對因在B地發(fā)生的信訪事項處理不滿，而到C地上訪并違反《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定應(yīng)被處罰，一律讓戶籍地政府帶回交由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)處理，顯然是違背地域管轄的基本精神的。如果信訪人以戶籍地A地公安機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)提起訴訟，而上級公安機(jī)關(guān)又事先沒有界定的結(jié)論或意見，其判決結(jié)果也可想而知。所以根據(jù)一事不再罰原則，把穩(wěn)控或打擊處理信訪人的責(zé)任強(qiáng)壓給戶籍地，不僅消解了信訪事項發(fā)生地B地的管理和處理權(quán)限，也剝奪或轉(zhuǎn)嫁了C地的治安處罰權(quán)，除混淆和弱化了管理和化解責(zé)任，同時也涉嫌以言代法、以權(quán)壓法，濫用公權(quán)力。

由上可知，確定信訪工作屬地管理權(quán)時，在法理上和立法原意上應(yīng)以事發(fā)地優(yōu)先，住所地居次。在以住所地確定屬地管理權(quán)時應(yīng)常住地優(yōu)先，戶籍地居次?？稍谛旁L實踐中情況發(fā)生了顛倒和錯亂，住所地特別是戶籍地卻成了確定屬地管理的首要依據(jù)，給信訪工作帶來了被動、造成了混亂。誠然“現(xiàn)行的信訪制度仍有待在進(jìn)一步突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上細(xì)化一些可操作性的規(guī)定?！盵3]其實，只有當(dāng)且僅當(dāng)信訪事項已處理到位并程序終結(jié)，信訪人被確認(rèn)為纏訪鬧訪時，才可優(yōu)先把戶籍地作為屬地管理中的屬地，以便于依法進(jìn)行教育穩(wěn)控和打擊處理，至此事發(fā)地的管理責(zé)任才告終結(jié)，方可讓渡。因此，確定屬地管理中的屬地到底是事發(fā)地還是戶籍地或者住所地，應(yīng)首先從有利于信訪問題及時有效解決的角度來確定，而不應(yīng)首先從有利于快速高效打擊處理信訪人的角度來考慮，否則就違背了尊重和保障人權(quán)原則，對信訪人合法權(quán)益關(guān)注顯然也是不夠的。

當(dāng)前，信訪改革的序幕已拉開，涉法涉訴信訪和非正常上訪已從正常信訪渠道退出，越級上訪也被叫停，這種形勢下，如果繼續(xù)抱殘守缺、因循守舊，食古不化、有錯不糾，堅持把戶籍地作為確定屬地管理的首要依據(jù)，排斥恢復(fù)事發(fā)地的優(yōu)先位次和應(yīng)有責(zé)任，繼續(xù)用“頭痛醫(yī)腳”的方式處理信訪問題，就會貽誤改革良機(jī)，不僅不利于劃分責(zé)任和解決問題，給推諉扯皮提供口實，還會動搖《信訪條例》的權(quán)威，進(jìn)而讓信訪人產(chǎn)生條例上說一套、實際上做一套的不良認(rèn)識，不利于法治信仰和法律權(quán)威的樹立。

中國的歷史表明，中國從來不缺“以法治國”的法制之法，但缺乏“依法治國”的法治之法。“法治的運(yùn)用和實現(xiàn)遠(yuǎn)比人們的想象要復(fù)雜、困難，但我們絕不應(yīng)該用‘法治的幼稚’作為理由來遮蓋自己的幼稚?！盵4]“信訪是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，在當(dāng)前形勢下我們也的確感受到了‘信訪洪峰’所造成的壓力，對此我們必須認(rèn)真冷靜的反思，在厘清信訪行為的法律屬性并作出明確的法律定位的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行合理、有效的制度建設(shè)?！盵5]所以，希望有關(guān)部門盡快對屬地管理原則進(jìn)行符合法的精神和立法原意的有權(quán)解釋和權(quán)威界定，以形成共識、明確責(zé)任、減少扯皮、提高效率、促進(jìn)工作。

［1］【法】孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯北京：商務(wù)印書館，1976：391.

［2］林莉紅.論信訪的制度定位——從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考［J］.學(xué)習(xí)與探索，2006，（1）.

［3］呂尚敏.我國信訪制度的功能定位與制度完善——兼評新信訪條列的若干缺陷［J］.行政與法，2005，（12）.

［4］張瑋.信訪法律問題與對策研究［M］.北京：中國華僑出版社，2009：14.

［5］涂永前.關(guān)于信訪法律屬性的再思考［J］.廣東社會科學(xué)，2013，（3）.

責(zé)任編輯、校對：李金霞

The Place of Domicile,Residence,or Incident Site

Hu Lingui
（Supervision Office,Bengbu Bureau for Letters and Calls,Bengbu 233000,China）

The principle of territorial management is the first principle with the core principles of letters and visits,but appeared deviation and variation in the application,the domicile is overemphasized and serious abuse,lead to the responsibility of the local and incident is somewhat dispelled,has brought a lot passivity for the petition work.The semantics,after the legal theory and practice analysis,can be found that the domicile as the earthly actually change into"belongs to the people" principle,is the distortion and misunderstanding for the principle of territoriality,will only increase the cost and link of resolving problems,causing unnecessary delays.Should first of all,from the perspective of reception problems timely and solve effectively to ensure the dependency of apanage management,for sure,and can't consider the problem from firstly the angle of fast and efficient punish and handle complainants.

letters and visits,apanage management,place of domicile,incident site,residence,personal principle,right of competency,complainant

D630.8

A

1673-1573（2015）01-0056-03

2014-06-17

胡林貴（1974-），男，安徽蚌埠人，蚌埠市信訪局督辦科干部，研究方向為信訪與法治。