我國民主政治發(fā)展：實質(zhì)與程序的統(tǒng)一

龔元園，郜清攀，曾慶亮

（西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637002）

實質(zhì)民主和程序民主是民主政治發(fā)展的兩個重要維度。程序民主在政治建設(shè)中強調(diào)民主政治的制度、規(guī)則和方法；實質(zhì)民主強調(diào)人民的統(tǒng)治、權(quán)利和利益。實質(zhì)民主需要程序民主保駕護航，程序民主以實質(zhì)民主為最終的目標，二者相互促進，共同推動民主政治的發(fā)展。民主政治建設(shè)是我國社會主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，隨著經(jīng)濟社會的巨大變革，我國民主政治建設(shè)也獲得了新的突破。城鎮(zhèn)和農(nóng)村因受不同因素的影響，民主政治發(fā)展分別呈現(xiàn)出以實質(zhì)民主發(fā)展為主和以程序民主發(fā)展為主的兩種不同形態(tài)。

截至2013年底，基層群眾自治組織共計68．3萬個，其中：村委會58．9萬個，村民小組466．4萬個，村委會成員232．3萬人；居委會94620個，居民小組135．7萬個，居委會成員48．4萬人。全年共有15．0萬個村（居）委會完成選舉，參與選舉的村（居）民登記數(shù)為2．2億人，參與投票人數(shù)為1．7億人。［1］以通過投票、選舉等程序民主方式參與政治的農(nóng)村人口參與比例遠大于城鎮(zhèn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》我國城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3．73%。［2］由此可見，在總?cè)丝谏铣擎?zhèn)人口占據(jù)優(yōu)勢，但農(nóng)村人口參與程序民主發(fā)展的活躍程度超過城鎮(zhèn)人口，程序民主在農(nóng)村民主政治建設(shè)上占據(jù)了主導地位。而近年，城鎮(zhèn)人民的權(quán)益意識日益提高，維權(quán)事件增多，關(guān)于公民權(quán)益保護的法律法規(guī)在不斷完善。換言之，程序民主在我國農(nóng)村政治發(fā)展中占據(jù)主要地位，而實質(zhì)民主則是城鎮(zhèn)政治發(fā)展的主要形態(tài)。在城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟社會的發(fā)展帶動了政治文明進步，農(nóng)村和城鎮(zhèn)分別以程序民主和實質(zhì)民主兩種主要方式推動著我國政治轉(zhuǎn)型。

一、實質(zhì)民主——我國城鎮(zhèn)政治發(fā)展的主要形態(tài)

實質(zhì)民主又稱實體民主，在民主概念中強調(diào)民主的目標、內(nèi)容、主體與價值，旨在確立人民當家作主的地位。［3］實質(zhì)民主將民主視為一種政治狀態(tài)，關(guān)注民主政治的最終結(jié)果并以結(jié)果的正義與否判斷民主的實現(xiàn)程度，突出人民的統(tǒng)治、權(quán)利及利益的實現(xiàn)。在制度層面，實質(zhì)民主從國體角度確定民主政治的實現(xiàn)形式，即憲法和法律以及規(guī)章制度等對人民所享有的自由平等主要政治權(quán)利的尊重和保護。實質(zhì)民主的發(fā)展有利于加強政府行政的制度建設(shè)，實現(xiàn)公民權(quán)益，同時確立民主在人民心中的地位，促進人民權(quán)利意識的形成并賦予人民自覺維權(quán)的勇氣。

我國城鎮(zhèn)民主政治發(fā)展中市民占據(jù)主體地位，市民通過維權(quán)和監(jiān)督來實現(xiàn)憲法和法律中規(guī)定的協(xié)商民主、政務(wù)公開、社會保障等民主政治權(quán)利，在爭取權(quán)益實現(xiàn)的過程中不斷參與公共事務(wù)的管理做到人民當家做主最終實現(xiàn)自身權(quán)益。實質(zhì)民主成為我國城鎮(zhèn)政治發(fā)展中的主要形態(tài)主要受到以下幾點因素的影響：

（一）社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展在城鎮(zhèn)政治發(fā)展上的作用之一在于促成了契約精神的形成，為民主思想的培育提供了精神土壤。改革開放以來，我國不斷對經(jīng)濟體制進行調(diào)整，最終確立以社會主義市場經(jīng)濟來推動我國生產(chǎn)力的發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟是市場經(jīng)濟與我國社會主義公有制相結(jié)合的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟在我國本土化的結(jié)果。市場經(jīng)濟通過人們的市場交往和商品交換摧毀了古代社會的特權(quán)與強制，以契約為紐帶確立了市場主體之間的平等與自由。［4］市場經(jīng)濟中所孕育的平等、自由等契約精神是平等和自由的一個發(fā)展過程，也是實質(zhì)民主所蘊含的價值取向。這些自由平等的理念在社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中不斷實踐成為人們共有的價值理念，為實質(zhì)民主的發(fā)展提供了思想條件。作用之二在于加速了人口流動促進了民主思想的廣泛傳播。對外開放和經(jīng)濟全球化帶來了全球范圍內(nèi)的人口流動，社會主義經(jīng)濟發(fā)展帶來了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化進程加快，導致國內(nèi)人口流動速度加快。流動的人口能在更大范圍內(nèi)接受信息、傳播信息，民主思想在這樣的時代背景之下更容易傳播。在經(jīng)濟發(fā)展較快、人口較多的城鎮(zhèn)，有更多的機會接觸新的信息，接受民主思想，促使城鎮(zhèn)市民有了對實質(zhì)民主的價值訴求，奠定了實質(zhì)民主在城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）信息渠道的拓寬

實質(zhì)民主的發(fā)展與信息渠道拓寬的影響密不可分，信息渠道的拓寬從三個方面加速了城市實質(zhì)民主的發(fā)展。第一，大眾傳播媒介增加了社會透明度，加速了傳統(tǒng)文化交流障礙的瓦解。［5］人民更容易獲取和自己切身利益相關(guān)的信息，自由民主思想的傳播對傳統(tǒng)的政治文化加以否定，人民當家做主的理念在整個社會逐步樹立起來。第二，現(xiàn)代化的通訊工具的使用，使人民獲取信息更為便利。第三，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展加速了網(wǎng)絡(luò)政治的發(fā)展。截至2013年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達6．18 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為45．8%，在運用上關(guān)注網(wǎng)絡(luò)新聞的網(wǎng)民使用率達79．6%，我國網(wǎng)民中城鎮(zhèn)人口占71．4%。［6］在城鎮(zhèn)，市民獲取信息的渠道更為通暢，在信息傳播迅速的時代，整個社會的透明度較以往大大增加。政府信息透明度的增大，無可厚非地加強了對人民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保護。由于獲取信息快捷便利，人民參與公共問題的解決將付出更低的社會成本，人民的政治參與熱情提高，并試圖通過這些信息渠道影響政府政策的制定，維護并實現(xiàn)自身權(quán)益，實質(zhì)民主在城鎮(zhèn)中蔓延開來。

（三）社會的驅(qū)動

社會大眾尤其是市民的推動是實質(zhì)民主在城鎮(zhèn)發(fā)展的主要動力，動因主要存在兩個方面。一方面，多發(fā)的政府政策失靈現(xiàn)象引發(fā)了社會大眾對實質(zhì)民主的強烈渴望。改革開放以來，我國的社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，在社會主義市場經(jīng)濟背景下，政府出臺的政策面臨更為多元化的利益群體和更為復雜化的公共問題，政府政策制定難度加大。在多元利益分配的過程中，政策的滯后性、政策失誤、制定過程尋租以及政策執(zhí)行的低效率使所面臨的公共問題難以解決，而復雜化的社會環(huán)境使新的公共問題不斷產(chǎn)生，政府在解決公共問題、保障公共權(quán)益上陷入被動局面，引發(fā)了公眾的不滿。此時，人們迫切要求實現(xiàn)法律規(guī)定的諸項民主政治權(quán)利。另一方面，權(quán)利意識的覺醒樹立了人民實現(xiàn)實質(zhì)民主的信念和勇氣。民主思想的傳播，使自由平等理念深入人心。信息傳播速度的加快促使民主思想在更大范圍上得到了普及。在這一過程中，傳統(tǒng)的臣民政治文化趨向瓦解，參與者文化逐步樹立，人民要求當家做主實現(xiàn)自身的民主權(quán)益，實質(zhì)民主也在人民的維權(quán)事件中凸顯出來。然而，這樣的變化并未在整個社會同步展開，人民權(quán)利意識的覺醒，以及維權(quán)的能力都和經(jīng)濟社會發(fā)展水平緊密聯(lián)系。在我國，大部分城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較快，民主思想傳播也更為活躍，實質(zhì)民主的發(fā)展就產(chǎn)生了以社會驅(qū)動為主、以國家驅(qū)動為輔的政治發(fā)展形態(tài)。

二、程序民主——我國農(nóng)村政治發(fā)展的主要形式

程序民主也稱形式民主，指的是在實現(xiàn)民主過程中的先后順序、步驟、方式及其有關(guān)制度性規(guī)定。［7］程序民主強調(diào)政治參與過程，通過具有可操作性的步驟、順序、時限、方式等實現(xiàn)實體民主所追求的目標和價值，提高制度的執(zhí)行力，最終起到實現(xiàn)人民權(quán)益的作用。程序民主具有規(guī)范制約作用，它通過建立控制機制來約束政治參與者的政治行為。同時又具有教育作用，程序民主使人民在政治參與中獲得民主知識與技能并借此得到政治訓練，從中提高自身的參與素質(zhì)和自覺性。

我國城鎮(zhèn)民主政治發(fā)展中村民占據(jù)主體地位，村民通過投票、選舉等機制參與政治，并通過約束權(quán)力、建立責任型村委來實現(xiàn)村民的民主政治權(quán)利。在村民權(quán)益的實現(xiàn)上，可操作的規(guī)則、步驟、方式等發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。程序民主成為我國農(nóng)村政治發(fā)展中的主要形式是多種因素共同作用的結(jié)果，而其主要原因有以下幾點：

（一）臣民文化的影響

阿爾蒙得提出一個社會存在著村民文化、臣民文化、參與者文化這三種政治文化。他指出，臣民意識到政府的存在，但僅限于情感和規(guī)范的，而非認知層面，在政治層面沒有積極的自我參與。這種文化通常產(chǎn)生在中央集權(quán)國家。［8］我國有著長久的中央集權(quán)統(tǒng)治歷史，官本位思想、等級制抑制著人的主體性，人民傾向于對權(quán)力的服從，由此形成的社會倫理體系帶著濃厚的臣民文化色彩。即使我國早已擺脫中央集權(quán)的封建體制，人民的思想也在改革開放的過程中得到了進一步解放，但臣民文化的影響?yīng)q存至今。在廣大農(nóng)村地區(qū)，信息渠道不通暢，落后的經(jīng)濟水平制約著新思想的滲入以及新政治文化的生成。在這種情況下，受臣民文化影響缺少對民主政治權(quán)利的渴望，權(quán)利意識難以在農(nóng)村自發(fā)形成，民主政治的發(fā)展就需要借助制度、規(guī)則、程序等加以推動，在政治參與過程中通過這些規(guī)則、程序獲得政治訓練促使權(quán)利意識形成，自覺維護自身合法權(quán)益。因而，程序民主就成為農(nóng)村政治發(fā)展的主要形式。

（二）受教育程度的制約

受到國家政策的扶持，我國農(nóng)村地區(qū)人民受教育水平在不斷提高。但由于經(jīng)濟水平偏低、教育教學質(zhì)量相對城市較差等多方面因素的影響，農(nóng)村地區(qū)受中等教育的人口比例大于高等教育。托夫勒認為暴力、財富、知識是力量的三個最重要的源泉，在信息時代，知識成為力量最主要的源泉。［9］達爾也認為通過教育制度的改革提高公民的受教育程度將提高公民所需的能力。［10］然而受教育程度的制約，占據(jù)財富偏低的村民難以通過擁有強大的內(nèi)在力量來保障自己的權(quán)益不受侵害。所以只能通過程序民主這一外在力量借制度、規(guī)則、程序以維護自身合法權(quán)益，程序民主成為村民實現(xiàn)自身政治權(quán)利的不二選擇。有研究表明，受教育程度和程序民主存在著相關(guān)性，以民主選舉而言，受中等教育的人選舉態(tài)度更為積極，受高等教育的人更為消極。［11］農(nóng)村人口中受中等教育的人數(shù)占絕大多數(shù)，這種相關(guān)性是受教育水平與村民維權(quán)意愿共同作用的結(jié)果，促使程序民主成為農(nóng)村維權(quán)的主要手段。

（三）國家的驅(qū)動

亨廷頓指出，在社會急劇變革而政治體制發(fā)展緩慢的情況下，新的社會集團容易卷入政治引發(fā)暴亂與動蕩。［12］改革開放以來，我國在政治、經(jīng)濟、文化各方面都發(fā)生了巨大變革，進入社會轉(zhuǎn)型的加速期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷。此時，制度化的速度若趕不上社會變遷的速度就容易引起動亂，國家從維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)亟需改革相關(guān)的政治制度、建立規(guī)則和程序來適應(yīng)社會變遷、維護政治秩序。在這一時期，建立在政績基礎(chǔ)上的政治共識也受到了質(zhì)疑，政府公信力下降。而民主政權(quán)的合法性不僅依賴于政績表現(xiàn)，還依賴于過程與程序。［13］在這樣的背景下，國家就必須有所行動，以程序民主驅(qū)動政治變革，樹立政府權(quán)威和政策的合法性。在農(nóng)村，村民沒有形成強烈的權(quán)益意識，而整個社會的變革又使農(nóng)村與城鎮(zhèn)形成了一道巨大的民主政治發(fā)展鴻溝。為縮小城鄉(xiāng)民主政治差距，促進整個社會制度跟進變革的需要，國家就通過在農(nóng)村建立程序民主來達到治國理政的作用。目前，在國家的推動下，農(nóng)村通過投票、選舉、村民參與等機制建立民主政治，通過民主政治訓練來提高村民的民主意識，通過程序設(shè)計切實保護村民權(quán)益。在國家的帶動下，村民積極參與其中，以此便形成了國家驅(qū)動為主，社會驅(qū)動為輔的程序民主發(fā)展模式。

三、實質(zhì)民主和程序民主——現(xiàn)代民主政治發(fā)展的兩條支柱

（一）實質(zhì)民主的深化必然要求程序民主

社會結(jié)構(gòu)變遷下人民對權(quán)益的訴求即便獲得了國家制度性的認可，但是這些制度僅僅規(guī)定了人民權(quán)益的內(nèi)容，并沒有規(guī)定其實現(xiàn)的方式。如果沒有相應(yīng)規(guī)則、程序在實現(xiàn)權(quán)益的過程中實際操作，人民自發(fā)的維權(quán)行為很容易造成無序混亂的局面。同樣，行政權(quán)力在運作過程中自發(fā)產(chǎn)生擴大權(quán)力的本能沖動，使行政權(quán)具有一種無限延伸的動力，而行政權(quán)力的擴張無疑使行政機關(guān)違法侵權(quán)的機會大大增加。［14］如果沒有程序民主在政府行政的方式方法上作出規(guī)定，人民的權(quán)益將在行政機關(guān)隨意行使行政權(quán)力的時候受到侵害。實質(zhì)民主必須要有程序民主才能保證民主權(quán)利的實現(xiàn)，才能保證整個社會的有序運行。利益多元化的背景下，社會問題日益復雜化，以及公共事務(wù)協(xié)調(diào)難度的加大，政府更愿意將一些公共事務(wù)斥諸民主化的手段。在解決社會問題、保障民主權(quán)利的過程中，政府和人民都需要遵守既定的規(guī)則和程序來保障社會問題的有序解決以及民主權(quán)利的具體實現(xiàn)。有了對實質(zhì)民主的需求，就要有程序民主加以保障，否則實質(zhì)民主只是制度上規(guī)定的民主，而不是人民真正享有的民主。在城鎮(zhèn)民主政治發(fā)展過程中，市民維權(quán)事件增多，按照既定程序?qū)崿F(xiàn)自身權(quán)益是實現(xiàn)權(quán)益的有效途徑也是社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。在農(nóng)村民主政治發(fā)展過程中，村民逐步有了權(quán)利意識，法律也規(guī)定了各項權(quán)利，只有通過相應(yīng)的規(guī)則、步驟才能保障權(quán)利的有效實現(xiàn)。

（二）程序民主的深化必然導致實質(zhì)民主

在農(nóng)村，在村民尚未形成系統(tǒng)的權(quán)利意識的情況下，通過制度、規(guī)則的建立來保障村民權(quán)利，促使在農(nóng)村政治轉(zhuǎn)型的過程中村民的合法權(quán)益不受侵害。通過程序、規(guī)則的建立，村民在參與民主政治的實踐過程當中將意識到自己所擁有的權(quán)利，從而產(chǎn)生權(quán)利意識。當這些合法權(quán)益受到侵害時，村民通過法定的程序來維護自身權(quán)益不受侵犯，保障自身權(quán)利。以農(nóng)村基層民主自治制度為例，該制度規(guī)定通過民主選舉產(chǎn)生自治委員會，在農(nóng)村基層組織實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督及村務(wù)和政務(wù)公開。村民通過選舉、投票等方式參與鄉(xiāng)村治理，做到自己管理自己，真正做到人民當家做主。而這些方式所要保護和實現(xiàn)的正是村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)以及知情權(quán)，這些權(quán)利都是實質(zhì)民主的具體體現(xiàn)。程序民主的深化一方面促進了村民權(quán)利意識的覺醒，另一方面則使權(quán)利的運行得到了保障，最終實現(xiàn)實質(zhì)性的民主。

（三）程序民主與實質(zhì)民主相輔相成，共同促進我國的政治現(xiàn)代化進程

程序民主與實質(zhì)民主是民主政治建設(shè)的兩個維度，程序民主以實現(xiàn)實質(zhì)民主為最終目標，而實質(zhì)民主只有通過程序民主的保障才能變成現(xiàn)實。我國政治現(xiàn)代化進程中，與現(xiàn)代經(jīng)濟和先進文化接觸更為緊密的城鎮(zhèn)市民率先有了民主的價值訴求，而人民當家做主的社會主義國家也對人民享有的權(quán)利作出了具體的規(guī)定，在民主實現(xiàn)的路徑上，要借助程序民主來探索實現(xiàn)實質(zhì)民主的條件、規(guī)則和過程，民主才有可能從制度變?yōu)楝F(xiàn)實。程序民主是實現(xiàn)民主的工具，也是一個具體的過程。程序民主的最終目的不在于建立投票或是選舉等機制，而是通過這些機制來實現(xiàn)真正的民主權(quán)利。在程序民主的保駕護航之下，實質(zhì)民主才能成為為人民所享有的民主。無論是市民還是村民，只有在具有實質(zhì)民主這種“人民當家做主”的理念驅(qū)動之下，才會試圖探索實現(xiàn)實質(zhì)民主的具體方法和程序，程序民主也因這種工具性需求而得以產(chǎn)生。在城鎮(zhèn)，市民因?qū)嵸|(zhì)民主產(chǎn)生對程序民主的需求，在規(guī)則程序的運行中又增強市民的權(quán)利意識，而復雜的經(jīng)濟社會環(huán)境，又在程序民主中探索新的實質(zhì)民主權(quán)利。在農(nóng)村，程序民主讓村民意識到自身擁有的民主權(quán)利，也將產(chǎn)生新的權(quán)益需求，新的程序和規(guī)則的建立仍將繼續(xù)探索。當前城鎮(zhèn)化速度加快，村民和市民產(chǎn)生更多的互動關(guān)系，程序民主與實質(zhì)民主相輔相成，在政治現(xiàn)代化進程中共同推動我國民主政治的發(fā)展。

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