領(lǐng)導(dǎo)干部違背科學(xué)發(fā)展觀的問責(zé)機(jī)制研究

周 維

（重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044）

所謂領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制就是指為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部行使公共權(quán)力行為的控制和監(jiān)督，構(gòu)建負(fù)責(zé)任的政府和政治體制，使領(lǐng)導(dǎo)干部依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，對自己的行為及其后果，向任命他們的上級(jí)和社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任追究制度。2009年6月30日，“關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定”頒布實(shí)施，這是加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的重要舉措，對于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，具有重要意義。

1 領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的完善對科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略的實(shí)施意義重大

黨的十八大把科學(xué)發(fā)展觀確立為黨的指導(dǎo)思想，主要有三方面根據(jù)與意義：①科學(xué)發(fā)展觀回答了當(dāng)代中國實(shí)踐提出的重大問題，為全黨提供了行動(dòng)指南；②科學(xué)發(fā)展觀極大推進(jìn)了馬克思主義中國化、時(shí)代化、大眾化，形成了中國特色社會(huì)主義理論的新體系；③科學(xué)發(fā)展觀經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)和證明，引導(dǎo)中國特色社會(huì)主義事業(yè)取得了歷史性成就。因此，把科學(xué)發(fā)展觀確立為黨的指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)了黨的指導(dǎo)思想與時(shí)俱進(jìn)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。而完善的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制則對科學(xué)發(fā)展觀意義重大。

1.1 有助于加強(qiáng)科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的服務(wù)理念，促進(jìn)服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)

黨的十八大以來，科學(xué)發(fā)展觀被賦予了新的意義，其統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。在政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域充分體現(xiàn)了“以人為本”的理念。在政治領(lǐng)域上，提出要堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，以保證人民當(dāng)家做主為根本，以增強(qiáng)黨和國家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明；在文化領(lǐng)域，提出要堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，以科學(xué)發(fā)展為主題，以建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系為根本任務(wù)，以滿足人民精神文化需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的、民族的、科學(xué)的、大眾的社會(huì)主義文化；而在社會(huì)領(lǐng)域，提出要以保障和改善民生為重點(diǎn)，著力解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。這都無不從人的角度出來，堅(jiān)持“以人為本”的理念。而領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的公仆，對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)就是要督促他們做好“以人為本”，以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。所以，完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，有助于促進(jìn)服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)。

1.2 有助于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)，提高其執(zhí)政水平和執(zhí)政能力

科學(xué)發(fā)展觀在黨的建設(shè)領(lǐng)域中對領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)建設(shè)進(jìn)行了闡述，認(rèn)為要加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，牢固樹立馬克思主義群眾觀點(diǎn)，自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。要加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，始終保持馬克思主義政黨的先進(jìn)性和純潔性。而對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)就是要對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督，防止“公共權(quán)力的部門化，部門利益法制化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，通過問責(zé)制促使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成廉政意識(shí)，做到為民服務(wù)，不斷提高執(zhí)政水平與執(zhí)政能力，踐行科學(xué)發(fā)展觀的宗旨。

1.3 有助于完善黨的制度建設(shè)

科學(xué)發(fā)展觀在黨的制度建設(shè)上指出，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度一直以來存在著一個(gè)大難題，那就是領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下，能進(jìn)不能出的問題，在現(xiàn)有的人事制度下，那些不作為、不進(jìn)取的領(lǐng)導(dǎo)干部，只要不違法亂紀(jì)，就可以終身保留職級(jí)，這不利于人事的管理，不符合現(xiàn)今人事的流動(dòng)機(jī)制。為此，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的不斷完善有助于這一問題地解決，有助于資源的優(yōu)化配置，有助于行政效能的提高，進(jìn)而有助于推動(dòng)黨的制度建設(shè)。

2 當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制存在的問題

自2002年中國香港率先推出“高官問責(zé)制”后，我國的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制便在不斷地探索中前進(jìn)著，直到2009年，“關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定”的出臺(tái)并實(shí)施，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制邁向了法制化和制度化。其實(shí)施力度在不斷加大，從追求領(lǐng)導(dǎo)干部的不當(dāng)作為、亂作為向不作為深化，問責(zé)的方式也在從“權(quán)力”問責(zé)向“制度”問責(zé)和“民主”問責(zé)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)也在不斷加強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的出臺(tái)備受關(guān)注。但是，在領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制實(shí)施的過程中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，具體如下：

2.1 問責(zé)主體不明確，同體問責(zé)乏力，異體問責(zé)缺失

按照問責(zé)的主體劃分，問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。同體問責(zé)是執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)對其黨員干部或者行政官員的問責(zé)；異體問責(zé)是人大、民主黨派、新聞媒體、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)。《中華人民共和國憲法》中有明確條例規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對任何國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。同時(shí)，各級(jí)人大常委是同級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要對人大負(fù)責(zé)。但是當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的事件大多是同體問責(zé)，而由于同體問責(zé)的上下級(jí)之間往往存在著特定的共同利益，使得最后的問責(zé)結(jié)果有失公正，最后問責(zé)的結(jié)果往往是大事化小，小事化了。而異體問責(zé)往往是缺位的，人大的問責(zé)往往是事后行為，意義不大，而對于公民的問責(zé)途徑，由于信息的不對稱而未能建立起有效的機(jī)制，至于司法和社會(huì)團(tuán)體的問責(zé)更是少之又少，媒體的問責(zé)常常因?yàn)樾畔⒌牟粶?zhǔn)確而未能作為有效的參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 問責(zé)的客體不明確

問責(zé)的客體就是指被問責(zé)需要承擔(dān)責(zé)任的對象?，F(xiàn)實(shí)中，領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)劃分并不是很明確，職責(zé)不明確，在被問責(zé)時(shí)就找不清被問責(zé)的對象，即使找到了，也并不能說明問題就解決了。我國的地方行政機(jī)關(guān)長期以來實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制，市長是行政首長，同時(shí)也擔(dān)任黨委副職，而真正的核心權(quán)力往往在黨委正職手中。地方的一切重大決策往往是黨委正職決定的，但是在出現(xiàn)了重大問題需要追究責(zé)任時(shí)，往往是由行政首長承擔(dān)。黨委和政府之間的這種權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象嚴(yán)重地影響了問責(zé)客體的追查。同時(shí)，問責(zé)時(shí)往往是針對重要的領(lǐng)導(dǎo)干部，而對于執(zhí)行的其他干部由于任務(wù)不明確而無從追查，使得問責(zé)的效果大打折扣，種種事件草草了事的結(jié)果只能讓民眾對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.3 問責(zé)的范圍略顯狹窄

“關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定”中有關(guān)問責(zé)的范圍的闡述是這么限定的，其基本上限定在公共安全領(lǐng)域、突發(fā)事件處理以及關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的領(lǐng)域。從近幾年近百起問責(zé)事件來看，事故災(zāi)難問責(zé)和公共衛(wèi)生事件問責(zé)比較多，對于那種無作為的行為卻沒有問責(zé)追究，可見問責(zé)的范圍比較狹窄。出現(xiàn)重大的事故或者事件，對官員進(jìn)行問責(zé)是必然，但是對于那種不發(fā)生事故、不出現(xiàn)具體過錯(cuò)的無作為行為就不問責(zé)，這著實(shí)存在著些許的不合理。

2.4 領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出機(jī)制欠缺

“關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定”中對領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出要求的表述為“對引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可以根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況，由黨委（黨組）、政府根據(jù)干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)?！?/p>

自“非典”事件以來，很多領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)橹匾笫录蜷_除、或引咎辭職，但是也有些官員不清不楚地又出現(xiàn)在政壇。如貴州“甕安事件”中原甕安縣委書記王勤悄然復(fù)出，任職黔南州財(cái)政局副局長；因“黑磚窯事件”被撤職的山西臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，在被撤職不久就擔(dān)任了縣長助理。種種領(lǐng)導(dǎo)干部“高調(diào)辭職，低調(diào)復(fù)出”的事件時(shí)有發(fā)生?！皶盒幸?guī)定”中對于領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出的條件要求著實(shí)偏低，對于公眾而言，缺乏足夠的公開透明性，也破壞了政府的公信度，從而弱化了問責(zé)的效果，這也勢必影響到黨政機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象和地位，違背了科學(xué)發(fā)展觀的宗旨。

3 完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機(jī)制的對策建議

領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的完善與否，關(guān)乎科學(xué)發(fā)展觀的貫徹實(shí)施，為此有必要對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制進(jìn)行對策研究。

3.1 提高同體問責(zé)監(jiān)督力度，強(qiáng)化異體問責(zé)

領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制需要明確問責(zé)的主體?！吨腥A人民共和國憲法》有明確規(guī)定“國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)來行使權(quán)力”?？茖W(xué)發(fā)展觀中“以人為本”的宗旨也體現(xiàn)出人民是國家的主人，因此必須要充分發(fā)揮民眾在問責(zé)制中的作用。首先，作為民眾代表的人大要做好監(jiān)督工作，如質(zhì)詢、辭職和罷免等；其次，在人大的監(jiān)督下，作為司法系統(tǒng)，也要做好司法監(jiān)督工作，對于國家工作人員的瀆職犯罪以及濫用職權(quán)犯罪案件進(jìn)行偵查、起訴；最后，在發(fā)揮人大及司法系統(tǒng)的監(jiān)督工作的同時(shí)，還要引導(dǎo)新聞媒體發(fā)揮客觀公正的輿論監(jiān)督作用，新聞媒體歷來被稱為是繼立法、行政、司法3種權(quán)力之后的“第四種權(quán)力”，所以作為新聞媒體，要以自身客觀公正的態(tài)度來針對官員的不軌行為和違法亂紀(jì)行為，保證事實(shí)的真實(shí)可靠性，真正作為公眾的眼睛，為民辦事。

3.2 理清客體，正確劃分黨政之間和不同層級(jí)之間的權(quán)責(zé)

不同的部門，不同的層級(jí)之間在權(quán)責(zé)上要有明確的劃分，只有這樣在涉及問責(zé)時(shí)才能明確區(qū)分。具體而言，就要求政府內(nèi)部要理順橫向與縱向的關(guān)系，明確設(shè)定橫向與縱向之間的職責(zé)權(quán)限，既要有定性分析，又要有定量分析，在涉及問題時(shí)，能及時(shí)查處問題來源和歸結(jié)，避免互相扯皮、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。對于黨政之間的關(guān)系要尤為重視，分清黨政職責(zé)權(quán)限，不管是實(shí)行首長負(fù)責(zé)制還是黨委負(fù)責(zé)制，首要的就是要理清二者的正副職責(zé)，這樣避免出現(xiàn)問題時(shí)問責(zé)錯(cuò)客體的現(xiàn)象。

3.3 合理擴(kuò)寬問責(zé)范圍

我國現(xiàn)有的問責(zé)制往往是屬于過錯(cuò)性的責(zé)任追究方式。問責(zé)的范圍基本上集中在重大突發(fā)事件或者公共安全責(zé)任事故上，顯然這是不夠的。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)不應(yīng)只局限在行政問責(zé)上，還要涉及行政決策和用人等方面；不僅涉及濫用職權(quán)的行政作為，還要涉及那些故意拖延、互相扯皮的不作為行為；不僅要追究那些重大突發(fā)事件或者安全責(zé)任事故，還要追究領(lǐng)導(dǎo)干部的政績問題，改變過去總是追究有過錯(cuò)的領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)狀，將對無過錯(cuò)但是無為的領(lǐng)導(dǎo)干部的追究納入進(jìn)來；不僅是經(jīng)濟(jì)上的問責(zé)，還要包括政治上的問責(zé)，只要不斷完善問責(zé)的范圍，才能更好地監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，才能不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化“以人為本”的理念，才能順應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義的發(fā)展。

3.4 建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出機(jī)制

雖然“暫行規(guī)定”中表述了領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出的條件，但是未能受到人們的理解。這其中主要是由于領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏健全的復(fù)出機(jī)制，“暫行規(guī)定”中復(fù)出條件的規(guī)定有些簡單，缺乏公開透明性，其具體的操作性也有著極大的自由性，未能受到民眾的認(rèn)可。其實(shí)，對于“下馬”的官員也不能一棒子打死，畢竟這些官員都是經(jīng)過國家長期培養(yǎng)出來的，同時(shí)其過錯(cuò)的性質(zhì)也不盡相同，這就需要建立健全一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出機(jī)制，保證民眾對復(fù)出官員的知情權(quán)，要將問責(zé)官員被問責(zé)的原因、復(fù)出的原因、復(fù)出的考察期限和復(fù)出后擔(dān)任的職務(wù)等公開告知公眾，接受群眾的監(jiān)督，通過一定期限的考核，對將復(fù)出官員進(jìn)行評價(jià)，只有接受群眾檢驗(yàn)合格的官員在經(jīng)過黨委或黨組考核后，才可以復(fù)出。可見，合理合法化的復(fù)出程序不可或缺。

國家一切權(quán)力機(jī)關(guān)的宗旨就是為民服務(wù)，造福百姓，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)，作為人民公仆，領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高責(zé)任意識(shí)，做好自己的本職工作。同時(shí)，我們也要致力于建立一種公平合理的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，無論在法律上還是在道義上都適用于領(lǐng)導(dǎo)干部，這也是對中國特色社會(huì)主義問責(zé)制的期盼。

[1]李成艾.基于科學(xué)發(fā)展觀的政府審計(jì)問責(zé)機(jī)制研究[J].財(cái)會(huì)通訊,2010(9).

[2]宋濤.中國地方政府行政首長問責(zé)制度分析[J].當(dāng)代中國政治研究報(bào)告,2007.

[3]徐中.健全領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的保障機(jī)制[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2009(2).

[4]談家水.科學(xué)發(fā)展觀視野下高校領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)研究[J].學(xué)校黨建與思想教育,2010(4).

[5]胡雷冰.談?lì)I(lǐng)導(dǎo)干部從業(yè)教育、監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制的建立與完善[J].企業(yè)科技與發(fā)展,2010(16).

[6]符強(qiáng).全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭——在中共新疆維吾爾自治區(qū)第七屆紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議上的工作報(bào)告[J].今日新疆,2009(5).