現(xiàn)行土地制度下農(nóng)村公共品供給與村社組織

何麗花　楊倩

摘 要：稅費改革后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了供給不足、結(jié)構失衡、供給主體缺失和錯位等弊端，這與現(xiàn)行的土地制度密切相關?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度將削弱村社組織的地位和經(jīng)濟實力，對農(nóng)村公共供給產(chǎn)生影響。改革農(nóng)村土地制度，防止土地集體所有權虛化，發(fā)展村民民主，對接國家財政轉(zhuǎn)移支付以提高農(nóng)村公共品的供給數(shù)量和質(zhì)量。

關鍵詞：土地制度；農(nóng)村公共品；村社組織

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）02-0062-06

一、前言與文獻綜述

（一）引言

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展問題逐步成為人們關注的焦點之一，特別是在中央提出新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略后，日益迫切的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要與低效的農(nóng)村公共品供給之間的矛盾日益突出。然而，稅費改革后，農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)了供給總量不足、結(jié)構失衡、供給主體缺失和錯位等弊端，這與現(xiàn)行的土地制度密切相關，因此，在現(xiàn)行土地制度的背景下對農(nóng)村公共品供給主體進行研究具有十分重要意義。文章首先通過分析農(nóng)村公共品的主體變遷并對比不同供給主體得出村社組織在農(nóng)村公共品供給中的優(yōu)勢作用。其次，分析了現(xiàn)行土地制度的特征，并指出這些特征對村社組織在地位以及經(jīng)濟實力上的削弱作用，并結(jié)合土地制度的變遷過程分析了這種削弱作用對農(nóng)村公共品供給的影響，最后提出了相應的政策建議。

（二）文獻綜述

國外對于公共品供給主體的研究主要圍繞政府與市場兩個主題展開爭論，即政府論和市場論，前者認為政府應該成為公共品供給的主體，而后者則認為應由市場進行公共品供給，也有部分學者強調(diào)公共品供給中的非政府作用，如布坎南（1988）的俱樂部理論，強調(diào)公共品需求者之間通過合作與協(xié)商建立契約可有效解決公共品供給困境[1]。除此之外，囚徒困境理論、哈丁的公地悲劇理論以及奧爾森的集體行動理論皆為國外學者分析公共品供給的重要理論。

目前，國內(nèi)關于農(nóng)村公共品供給與村社組織的研究涉及諸多方面。張術松（2008）認為，在現(xiàn)行體制下，村民自治組織是能夠把農(nóng)民組織起來的唯一有效的基本形式，也是實現(xiàn)村級范圍公共品供給的最佳途徑[2]。陳宇峰、胡曉群（2007）認為，人格化的社會網(wǎng)絡使得人與人之間的信任、互惠、相互評價等能成為有效的社會治理手段，從而社群自主提供公共品能有效抑制搭便車行為[3]。

國家作為財政外援，村社組織連接了村民與國家，使其能更好表達偏好從而提高農(nóng)村公共品供給效率，是關于農(nóng)村公共品供給與村社組織的研究的另一個焦點。劉濤（2010）認為，分田到戶加劇了鄉(xiāng)村“去集體化”的程度，緊密的村莊聯(lián)系在逐步減弱。因此，國家財政經(jīng)費轉(zhuǎn)移的目標對象應是村集體而非個人，村集體更有利于民意和需求的表達，從而集體決策，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給[4]。陳峰（2011）通過楊村修路的案例展現(xiàn)了如何激發(fā)農(nóng)民集體合作的過程，并認為，實現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給主要在于將農(nóng)民的國家認同轉(zhuǎn)化為基層治理能力[5]。王金國（2012）認為，“后農(nóng)業(yè)稅時代”壓縮了村社組織的財政來源，其只能依賴于上級的財政撥款，村社組織的經(jīng)濟基礎被逐步削弱，這直接影響了其在農(nóng)村公共品供給方面優(yōu)勢的發(fā)揮，因此，應當有一個具有行政強力的鄉(xiāng)村組織介入鄉(xiāng)村治理中[6]。韓鵬云（2013）研究發(fā)現(xiàn)，稅費改革使得村社組織在農(nóng)村公共品供給中從“有權有責”變成“無權無責”，針對這種現(xiàn)狀，應再造公共品供給的集體責權，積極引進國家治理的力量，實現(xiàn)公共品供給制度的創(chuàng)新[7]。

研究農(nóng)村公共品供給的另一個視角就是結(jié)合農(nóng)地制度來探討其與公共品供給的關系。賀雪峰（2009）認為，當前解決我國農(nóng)村公共品供給不足問題的方法有二：一是充分發(fā)揚農(nóng)村的民主，完善村民自治，讓村民有表達自己利益的充分條件；二是強化村社集體的實力[8]。劉燕舞（2011）認為農(nóng)地產(chǎn)權過于模糊和清晰將造成兩種局面的出現(xiàn)，第一是“公地悲劇”，另一個是“反公地悲劇”，為了實現(xiàn)“公地喜劇”，應將村莊內(nèi)的血緣、姻緣、趣緣等資源以劃片承包的形式嵌于農(nóng)地制度的實踐中[9]。

無論何時，研究農(nóng)村公共品供給都無法回避鄉(xiāng)村和農(nóng)民這兩個關鍵對象，村社組織作為農(nóng)村自治的主體，在公共品供給方面有著固有的自身優(yōu)勢，但在現(xiàn)行的土地制度下特別是稅費改革后，村社組織的“集體功能”實際上是被虛化了。因此，研究如何發(fā)揮村社組織的權威和凝聚作用，組織農(nóng)民達成集體的行動，自主或協(xié)助政府更好地完成公共品的供給顯得尤為重要。目前來說，我國關于農(nóng)村公共品供給與村社組織的研究已比較豐富，但從土地制度角度來研究該問題還比較少見。介于此，本文將立足現(xiàn)有的土地制度，以村社組織為重點，對農(nóng)村公共品供給進行研究。

二、農(nóng)村公共品供給主體變遷與村社組織的優(yōu)勢

在人民公社時期，生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊是承擔村莊公共品的直接主體，其資金來源主要是集體農(nóng)村稅、集體提留和“一平二調(diào)”。家庭承包制時期，公共品的主要供給方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)中的供給”。有形公共品的財力和人力資源主要來自按農(nóng)村勞動力（或人口）分攤的“三提五統(tǒng)”和“兩工”（勞動積累工、農(nóng)村義務工），大部分村莊社區(qū)通過村民集資和繳費形式成為農(nóng)村公共品的主要供給機構，而國家主要通過政策對公共品供給進行調(diào)控。而到了稅費改革后，村莊社區(qū)失去了公共品供給的直接資金來源，政府成為了農(nóng)村公共品提供的主體，農(nóng)村公共品由制度外供給強行納入到了制度內(nèi)供給。圖1為1988年至2011年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中政府（包括中央財政和地方配套資金）投入所占的比重，可以明顯地看出，從2000年稅費改革試點開始，政府投入資金的比重顯著增加。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入資金，基本上都是投入在農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村相關公共品的供給治理中，所以，從政府投入占比的趨勢圖可以看出，政府在稅費改革后成為了農(nóng)村公共品的供給主體。

總的來說，我國現(xiàn)實中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度形成和發(fā)展其實只是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的一種被動性適應。不同的公共品供給主體具有不同的優(yōu)勢和特點，本文認為村社組織在供給公共品方面的優(yōu)勢最為突出。學者在研究不同的問題時對于村社組織的定義不盡相同，本文所研究的村社組織主要指的是村民委員會。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。20世紀70年代末80年代初的農(nóng)村社會，很大程度上陷入了權力真空和無人管理的境況，公共物品的供給嚴重缺乏。村社組織為了維護社會治安和維護集體的公共財產(chǎn)、基礎設施，一些村莊率先自發(fā)成立了村委會，并最終被正式制度認可而成為中國農(nóng)村的基層組織。作為農(nóng)村自治的基層組織，村委會在農(nóng)村公共品供給中發(fā)揮著不可或缺的作用。首先，與農(nóng)民生產(chǎn)生活關系密切的社區(qū)性公共品，比如村路、水利等，大部分與土地密切相關，而村社組織作為土地的所有者，在供給農(nóng)村公共品的時候發(fā)揮著重要作用。其次，村社是一個熟人社會，農(nóng)民很容易表達出其對公共品需求的偏好。再次，村社組織不但是一個行政組織還是一個合作經(jīng)濟組織，這就為作為合作經(jīng)濟組織的村社組織在供給農(nóng)村公共品方面提供了機會。然而在現(xiàn)階段，村組織在農(nóng)村公共品的供給上并沒有發(fā)揮出其自身優(yōu)勢，其權威和凝聚作用逐漸被淡化，無法組織村民進行集體行動和合作，也無法作為主體或國家的協(xié)助者提供農(nóng)村所需的公共品，不可忽視地，這種局面的形成與現(xiàn)行土地制度有著密切的關系。

三、現(xiàn)行土地制度、村社組織與公共品供給

（一）現(xiàn)行土地制度的特征

1. 所有權與使用權分離，產(chǎn)權主體模糊或缺位。現(xiàn)行的土地制度將土地經(jīng)營權和所有權進行了分離，規(guī)定土地為集體所有，而農(nóng)民則具有土地的使用權。但法律并沒有對“集體”這個概念進行明確的界定。傳統(tǒng)的農(nóng)村所有制有三種形式，分別是公社所有、生產(chǎn)大隊所有以及生產(chǎn)隊所有，《憲法》所規(guī)定的“集體”到底指的是哪一級集體？這種規(guī)定的模糊性就導致了土地產(chǎn)權主體的不明晰。除此之外，現(xiàn)行的農(nóng)地制度還出現(xiàn)了主體缺位的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在法律規(guī)定與實際事實的不一致。根據(jù)我國《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是具有法律地位的主體，《土地管理法》中也規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會經(jīng)營和管理，然而在現(xiàn)實中，由于傳統(tǒng)等原因，行使土地產(chǎn)權主體權利的往往是村民小組，根據(jù)農(nóng)業(yè)部固定觀察點調(diào)查表明，在實踐過程中，現(xiàn)在土地以村民小組一級集體所有的約占50%以上。這種現(xiàn)象就導致了土地的產(chǎn)權主體缺位。

2. 承包關系相對穩(wěn)定。為了適應較大范圍內(nèi)的人口變動，達到土地均分的目的，農(nóng)民對土地的承包是有期限的，承包到期后，村社組織可以再次調(diào)整土地。然而對土地的頻繁調(diào)整使得土地的規(guī)模越發(fā)細化，不利于土地的規(guī)?；?jīng)營。因此，從1997年開始，國家規(guī)定將土地的使用權期限變?yōu)?0年不變。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》和2007年通過的《物權法》，逐步將基本經(jīng)營制度的長期不變，變成了具體承包關系不變。黨的十七屆三中全會進一步將基本經(jīng)營制度“長期不變”變成具體承包關系的“長久不變”，由此形成了當前相對穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關系的局面，大多數(shù)村集體所具有的對土地的調(diào)整權也隨之被削弱。

3. 集體統(tǒng)一經(jīng)營虛置。在實行家庭承包責任制初期，雖然土地所有權與經(jīng)營權分離了，集體經(jīng)濟組織不再組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其并沒有因此而消失，而是被賦予了新的職能。這些職能包括，第一，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務，如先進技術指導、優(yōu)良種子的推介等；第二，土地管理，這里的管理包括土地的發(fā)包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)；第三，集體資產(chǎn)的保值增值；第四，資源開發(fā)，利用集體資源，開展農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)領域的經(jīng)營；第五，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給（基礎設施和農(nóng)村福利）。然而在現(xiàn)行的土地制度中，集體組織并沒有按照原有的計劃發(fā)揮其職能，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是進行土地承包管理，其他“服務”嚴重缺失。

（二）村社組織與農(nóng)村公共品供給

村社組織的經(jīng)濟實力是村民自治和農(nóng)村公共品供給的重要經(jīng)濟基礎（賀雪峰，2009）[8]?，F(xiàn)行土地制度的產(chǎn)權主體模糊或缺位、承包關系相對穩(wěn)定和集體統(tǒng)一經(jīng)營虛置等特點不但嚴重影響了村社集體的地位與影響力，而且隨著土地承包權的調(diào)整，村社集體的經(jīng)濟實力也在逐漸削弱，其在農(nóng)村公共品供給中的作用也被虛化了。

1. 現(xiàn)行土地制度對村社組織地位的影響。首先，產(chǎn)權模糊與缺位會削弱村社集體作為土地所有者的地位，從而使得村社組織難以利用其土地所有者的身份進行村級事務的治理。其次，承包關系的相對穩(wěn)定意味著村社組織喪失了對土地承包的調(diào)整權，一方面，這種權利是村社組織權威的體現(xiàn)，在農(nóng)村的民主治理中發(fā)揮著重要的威懾作用，另一方面，這種調(diào)整權也可以作為一種資源，在公共品供給等方面起到調(diào)節(jié)作用。最后，集體統(tǒng)一經(jīng)營作用的虛置也使得村社組織無法為村民提供實質(zhì)服務。村社組織作為土地的所有者對村集體資源具有經(jīng)營管理等職能，然而據(jù)調(diào)查，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是進行土地承包管理，“服務”嚴重缺失。

2. 現(xiàn)行土地制度對村社組織經(jīng)濟實力的影響。現(xiàn)行土地制度存在的特點不僅影響村社組織在村級治理中的地位，最重要的是，其將影響村社組織的經(jīng)濟實力，從而影響公共品的供給。這種影響我們可以在土地承包權調(diào)整的過程中找到證據(jù)。表1是村社集體的收入情況，可以看出，從1990年到2011年，毫無收入的村集體個數(shù)從10.2%上升到了2011年的52.7%，有一半的村集體不能作為土地所有者獲得經(jīng)濟收入。

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中，自籌資金是指農(nóng)村集體、農(nóng)民群眾、項目建設單位籌集用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設的現(xiàn)金，以物折資和農(nóng)民折勞折資數(shù)。其在一定程度上能夠反映村社組織在農(nóng)村公共品供給中的經(jīng)濟實力。從圖2可以看出，自2005年的稅費改革全面實施后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中自籌資金的增速也在逐年下降，到了2011年，自籌資金的增速變?yōu)樨摂?shù)。這說明，在現(xiàn)行土地制度下，我國村社組織的經(jīng)濟實力極其有限。以上數(shù)據(jù)可以說明，土地制度的形式與村社組織經(jīng)濟實力的關系十分密切，這也可以從土地制度變遷的歷史中找到證據(jù)。

三提五統(tǒng)、土地調(diào)整權并存時期。1983年1月，中共中央在《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》決議中正式確立了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即土地由原來的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)地所有權和使用權的分離，農(nóng)戶擁有土地的使用權，而農(nóng)地的所有權則屬于村社組織，而這種所有權就體現(xiàn)在農(nóng)戶對村社集體的“責任”上。在稅費改革前，農(nóng)戶的責任包括上繳國家的稅收以及承擔鄉(xiāng)村兩級的三提五統(tǒng)任務。此外，為了適應較大范圍內(nèi)的人口變動，達到土地均分的目的，農(nóng)民對土地的承包是有期限的，承包到期后，村社組織可以再次調(diào)整土地。在該時期，村社組織不僅可以從三提五統(tǒng)中獲得經(jīng)濟收入，還擁有土地的調(diào)整權，從而奠定了早期村社組織及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共品供給中的主體地位。

失去土地調(diào)整權，但保留三提五統(tǒng)的權利。為了避免承包地的頻繁調(diào)整，防止耕地規(guī)模不斷被細分，1987年貴州湄潭等9個地區(qū)率先進行了“增人不增地，減人不減地”的改革試點。1997年8月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出的《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》明確指出土地承包期再延長30年。同時，村社組織必須將“機動地”嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)。因此，土地首次與人口脫離了關系，在這種“生不增，死不減”局面下，村社組織失去了對土地的調(diào)整權，也就是說，村社組織對土地的所有權沒有了實質(zhì)意義。此時，盡管村社組織的權利一定程度上被弱化了，但村社組織仍可通過農(nóng)業(yè)稅來獲得經(jīng)濟收入，從而構成了其公共品供給的經(jīng)濟基礎，并且，農(nóng)業(yè)稅的繳納、三提五統(tǒng)義務的履行相當于農(nóng)民承擔了公共品供給的一部分成本，這可以抑制一定的搭便車行為的發(fā)生。