農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平與地方財(cái)政籌資能力研究

葉金國(guó)　仇曉潔　蔣瑩　劉曉敏

摘 要：現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平偏低，離適度保障還有很大差距。若要提高保障水平，必須考慮地方財(cái)政籌資的承受能力和個(gè)人籌資能力。以河北省為例，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平及適度性進(jìn)行分析，探討影響農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資能力的因素，并在預(yù)測(cè)各個(gè)影響因素未來(lái)走勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資能力進(jìn)行研究。農(nóng)村社會(huì)保障水平的提高要逐步實(shí)施，其重點(diǎn)在于新農(nóng)保和農(nóng)村低?；I資水平的提高，同時(shí)，加大中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障；地方財(cái)政；籌資水平；籌資能力；適度性

中圖分類號(hào)：F812.8；F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2015）01-0074-05

一、問(wèn)題的提出

受我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)社會(huì)保障制度也呈現(xiàn)出二元乃至多元運(yùn)行的特征。相比城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障在籌資的主體方面，除了農(nóng)民個(gè)人之外主要依靠政府投入，保障水平較低，無(wú)法滿足農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)保障的需求。提升農(nóng)村社會(huì)保障水平和地方財(cái)政籌資能力成為未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的重大課題。

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障水平和籌資問(wèn)題我國(guó)學(xué)者已有大量研究成果。一是關(guān)于公共財(cái)政承擔(dān)部分農(nóng)村社會(huì)保障資金的必要性研究。例如，丁學(xué)東 等（2007）對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行了界定，認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各級(jí)公共財(cái)政有必要承擔(dān)公共產(chǎn)品的籌措資金和支付成本，以及制度改革過(guò)程中產(chǎn)生的成本[1]；仇雨臨 等（2009）指出，加大社會(huì)保障資金投入，不僅能夠擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更能夠帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的效用[2]。二是關(guān)于新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村低?；I資問(wèn)題的研究。這其中包括：李冬妍（2011）[3]、薛惠元 等（2010）[4]、穆懷中 等（2011）[5]對(duì)當(dāng)前我國(guó)新農(nóng)保制度運(yùn)行狀況、地方財(cái)政籌資能力、新農(nóng)保各級(jí)財(cái)政支付水平等問(wèn)題進(jìn)行的研究和預(yù)測(cè)。李瓊（2011）以西部貧困地區(qū)新農(nóng)合為視角對(duì)新農(nóng)合的籌資機(jī)制進(jìn)行分析[6]；畢紅霞 等（2011）從財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任、資金總量、資金來(lái)源三個(gè)方面對(duì)新農(nóng)合的財(cái)政補(bǔ)助政策，從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)角度對(duì)籌資需求和籌資水平進(jìn)行推算[7]；武萍 等（2012）以遼寧省新農(nóng)合籌資水平為例，采用醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支平衡精算模型及調(diào)整模型，對(duì)各級(jí)財(cái)政的出資情況做出可行性分析[8]。童星 等（2010）對(duì)我國(guó)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析[9]；米紅 等（2010）利用改良的ELSE模型對(duì)我國(guó)農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，并對(duì)31個(gè)省區(qū)市的實(shí)際保障水平進(jìn)行分析[10]；孫睿 等（2011）分析了民政部門統(tǒng)計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)并實(shí)際調(diào)查了部分農(nóng)村低保人群的實(shí)際情況，從財(cái)政供給與農(nóng)民需求兩方面論證，得出低保實(shí)享率遠(yuǎn)低于低保應(yīng)享率的結(jié)論[11]。已有研究文獻(xiàn)在探討農(nóng)村社會(huì)保障水平和籌資問(wèn)題時(shí)基本上是就農(nóng)村社會(huì)保障的某一項(xiàng)內(nèi)容（如新農(nóng)?；蛐罗r(nóng)合）展開(kāi)的。本文將以河北省為例，就農(nóng)村社會(huì)保障整體的籌資水平與地方財(cái)政籌資能力問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、河北省農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平

（一）河北省農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平現(xiàn)狀

1. 河北省新農(nóng)?；I資水平①。2012年，河北省共有農(nóng)村人口3 877萬(wàn)人，其中新農(nóng)保參保人均籌資水平為272.92元。在新農(nóng)?；鹗杖肜?，包括中央財(cái)政與地方財(cái)政的補(bǔ)助、集體補(bǔ)助以及個(gè)人繳費(fèi)。

2. 河北省新農(nóng)合籌資水平。2012年，河北省172個(gè)縣（市、區(qū)）中，有164個(gè)開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參?？h（市、區(qū)）覆蓋率為95.3%，新農(nóng)合制度普及率較好。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年度，河北省新型農(nóng)村合作醫(yī)療年度人均籌資水平294.7元。與2012年衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好2012年新型農(nóng)村合作醫(yī)療有關(guān)工作的通知》中規(guī)定的年人均籌資300元（各級(jí)政府補(bǔ)助240元，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)60元）的標(biāo)準(zhǔn)相比，河北省新農(nóng)合籌資水平基本達(dá)到了國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3. 河北省農(nóng)村低保社會(huì)救助籌資水平。同新農(nóng)保、新農(nóng)合不同，由于農(nóng)村低保屬于社會(huì)救助體系，不需要個(gè)人籌資，資金籌集可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展對(duì)低保給付標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前農(nóng)村低保的籌資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)居民生活成本的變化實(shí)行按月調(diào)整，2012年底，河北省農(nóng)村低保人均籌資水平為每月103.71元②。

（二）河北省農(nóng)村社會(huì)保障的適度性評(píng)價(jià)

1. 河北省新農(nóng)保水平的適度性。世界銀行認(rèn)為只有將養(yǎng)老金替代率設(shè)定在70%以上時(shí)，才能確保退休生活水平維持原狀。而世界勞工組織建議的養(yǎng)老金替代率最低值為55%。我國(guó)學(xué)者在分析城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率時(shí)指出，養(yǎng)老金在達(dá)到退休時(shí)總收入的60%～75%（即養(yǎng)老金替代率在60%～75%）就可以滿足職工退休之前的生活需求。受多種因素影響，新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇水平要低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)此，本文將新農(nóng)保的適度養(yǎng)老金替代率設(shè)定為55%。

以河北省數(shù)據(jù)為例，2012年，農(nóng)村家庭人均純收入為8 081.39元，假設(shè)養(yǎng)老金替代率在55%的情況下（該計(jì)算并未考慮到家庭養(yǎng)老對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的作用），2012年河北省新農(nóng)保人均領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額為4 444.76元，實(shí)際上2012年河北省新農(nóng)保養(yǎng)老金只為621.76元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論設(shè)定值。

2. 河北省新農(nóng)合保障水平的適度性。國(guó)際研究表明，當(dāng)個(gè)人對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出的自付比例在20%～30%時(shí)，整個(gè)衛(wèi)生醫(yī)療的支付比例才較為合理。我國(guó)將努力在2015年實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人支付比例降至30%以下的目標(biāo)。因此，本文將政府財(cái)政對(duì)新農(nóng)保籌資的比例設(shè)定為衛(wèi)生支出的70%。

2012年，河北省農(nóng)村居民家庭平均每人醫(yī)療保健消費(fèi)支出為543.75元，而新農(nóng)合年人均籌資水平為294.7元，假設(shè)新農(nóng)合年籌資金額完全用于農(nóng)村居民的醫(yī)療保健消費(fèi)的支出，那么新農(nóng)合補(bǔ)助占農(nóng)村居民年醫(yī)療保健消費(fèi)的比例為54.2%。但實(shí)際上，由于新農(nóng)合的籌資金額并非完全應(yīng)用于農(nóng)民醫(yī)療保健費(fèi)用的補(bǔ)助，新農(nóng)合的運(yùn)行成本以及新農(nóng)合資金的過(guò)度累積都使得河北省新農(nóng)合的籌資水平與理論設(shè)定的70%的適度標(biāo)準(zhǔn)還存在較大的差距。

3. 河北省農(nóng)村低保水平的適度性。對(duì)于農(nóng)村低保的籌資水平的適度性，首先需要討論的是貧困群體和貧困線的界定問(wèn)題。在國(guó)際上，通常是把占全體居民總數(shù)10%的最低收入群體作為貧困群體，OECD國(guó)家也將社會(huì)中位收入的50%作為其貧困線，低于此標(biāo)準(zhǔn)的人群即可以被稱為貧困人口。由于我國(guó)的農(nóng)村居民收入同城鎮(zhèn)居民收入相差較大，因此農(nóng)村貧困線的確定不能只看我國(guó)的社會(huì)中位收入，而是需要在農(nóng)村人均收入的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。我國(guó)目前的低保政策更多關(guān)注的是絕對(duì)貧困，但實(shí)際上相對(duì)貧困在地區(qū)的農(nóng)村低保制度運(yùn)行中更具有實(shí)際意義。在我國(guó)，相對(duì)貧困線的標(biāo)準(zhǔn)一般為人均收入的50%[12]。

以2012年為例，河北農(nóng)村居民年人均純收入8 081.39元，河北省貧困線應(yīng)為4 040.7元（農(nóng)村居民平均日常消費(fèi)為5 364.14元）。但根據(jù)河北民政廳公布數(shù)據(jù)顯示，2012年，河北省農(nóng)村低保的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)為年人均2 084元，遠(yuǎn)低于理論貧困線，這就表明，有相當(dāng)一部分收入偏低的農(nóng)村貧困群體還沒(méi)有享受到農(nóng)村低保的救助。

綜上所述，河北省農(nóng)村社會(huì)保障的籌資水平偏低，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到適度保障水平。

三、河北省農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資能力

（一）2012年地方財(cái)政籌資能力

以2012年為例，河北省新農(nóng)保人均籌資272.92元，為方便計(jì)算③，假定新農(nóng)保個(gè)人籌資的繳費(fèi)水平為100元/年且2012年所有16～59歲農(nóng)村人口均參加新農(nóng)保，河北省地方財(cái)政在2012年新農(nóng)保的籌資金額為17.88億元，占地方一般性財(cái)政收入的0.9%。以同樣的計(jì)算方法測(cè)定河北省地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的籌資金額，假定新農(nóng)合達(dá)到完全覆蓋，2012年河北省地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保和新農(nóng)合的籌資總額為地方財(cái)政收入的2.7%。2012年，河北省地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的籌資金額為27.13億元，占地方財(cái)政性收入的1.3%。以上分析顯示，2012年，河北省地方財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)保障上的籌資為81.73億元，占河北省2012年地方一般性財(cái)政收入的4%，占當(dāng)年地區(qū)GDP的0.3%。從實(shí)際運(yùn)行的情況和籌資比例來(lái)看，河北省地方財(cái)政具備承擔(dān)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障水平的能力。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障籌資能力的影響因素與未來(lái)變化趨勢(shì)

1. 影響農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政整體籌資能力的因素。根據(jù)已有文獻(xiàn)分別對(duì)新農(nóng)保、新農(nóng)合、農(nóng)村低保的籌資水平或籌資能力影響因素的研究[13-14]，本文綜合考慮認(rèn)為，影響農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政整體籌資能力的因素主要包括地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)村居民日常消費(fèi)支出、農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出、農(nóng)村居民總?cè)丝诘攘鶄€(gè)經(jīng)濟(jì)變量。籌資能力還與既定的籌資水平或保障水平有重要關(guān)聯(lián)關(guān)系。

2. 籌資能力影響因素的變化趨勢(shì)。為了探討未來(lái)一定時(shí)期河北省農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資能力及其可持續(xù)性，必須對(duì)籌資能力各影響因素的變化趨勢(shì)進(jìn)行測(cè)算分析。

（1）農(nóng)村人口變化趨勢(shì)。在我國(guó)目前的人口結(jié)構(gòu)模式下，我國(guó)的人口仍然呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)。河北省屬于全國(guó)人口增長(zhǎng)較快省份，農(nóng)村人口仍然呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但受城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的影響，更多的農(nóng)村居民將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，又會(huì)對(duì)農(nóng)村人口的增長(zhǎng)起到抑制作用。結(jié)合近年數(shù)據(jù)，假定人口自然增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程保持穩(wěn)定發(fā)展，預(yù)測(cè)出河北省未來(lái)幾年內(nèi)的人口變化趨勢(shì)（見(jiàn)表1）。

由表1可以看到，2015—2020年，河北省人口總量仍處在穩(wěn)定增長(zhǎng)的階段，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)化率不斷提高，會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，因此，河北省農(nóng)村人口的數(shù)量是逐年下降的。

（2）其他影響因素分析。農(nóng)村人口外的其他影響因素假定處在穩(wěn)定變化階段，結(jié)合河北省近年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)2015—2020年的5項(xiàng)影響因素的指標(biāo)進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)（見(jiàn)表2）。

在社會(huì)各項(xiàng)指標(biāo)平穩(wěn)發(fā)展的情況下，隨著年份的增加，除農(nóng)村人口數(shù)量這一變量逐年減小之外，其他影響河北省籌資水平的各種指標(biāo)的數(shù)值都顯示出增加的態(tài)勢(shì)。預(yù)計(jì)到2020年，同2012年相比，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)85%，地方一般財(cái)政收入增長(zhǎng)96%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)73.5%，農(nóng)民人均日常消費(fèi)支出增長(zhǎng)73.6%，人均醫(yī)療支出增長(zhǎng)95.4%。從變化趨勢(shì)來(lái)看，各變量都有較大的增幅，地區(qū)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入在八年間幾近增長(zhǎng)一倍，而農(nóng)民人均純收入與農(nóng)民人均日常消費(fèi)支出的增長(zhǎng)比例幾乎相同。

（三）適度社會(huì)保障水平下的河北省地方財(cái)政的籌資水平

由于目前農(nóng)村社會(huì)保障水平較低，根據(jù)對(duì)各項(xiàng)影響因素的預(yù)測(cè)，2015—2020年河北省農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政的籌資金額占一般性財(cái)政收入的比例將不會(huì)高于4%，即在保持社會(huì)保障水平相對(duì)穩(wěn)定的情況下，地方財(cái)政完全有能力保證農(nóng)村社會(huì)保障的籌資。因而，以下將討論適度社會(huì)保障水平下的河北省地方財(cái)政的籌資水平，據(jù)此分析適度社會(huì)保障水平下的河北省地方財(cái)政籌資能力。

首先，假設(shè)中央財(cái)政補(bǔ)貼政策與個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)保持不變，若要達(dá)到適度性的農(nóng)村社會(huì)保障水平，地方財(cái)政的籌資水平將提高到何種程度。利用以上的測(cè)算數(shù)據(jù)，得到在適度保障水平下河北省地方財(cái)政的籌資水平，見(jiàn)表3。

從表3中可以看到，適度的社會(huì)保障水平下，雖然社保整體籌資水平僅占GDP的1%左右，但除新農(nóng)合籌資水平提升幅度較小外，新農(nóng)保與農(nóng)村低保的籌資水平大幅提升，地方財(cái)政籌資總額占一般財(cái)政性收入的比例將提高多達(dá)8%，地方財(cái)政的籌資能力將難以承受。

其次，在適度保障水平下，假設(shè)適當(dāng)提高中央財(cái)政的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及個(gè)人籌資水平，看地方財(cái)政的籌資能力將有什么變化。

在農(nóng)村社會(huì)保障三種制度中，農(nóng)村低保籌資完全由地方財(cái)政承擔(dān)，新農(nóng)合三大籌資主體中央財(cái)政、地方財(cái)政、個(gè)人的籌資均可按比例隨籌資水平的提高而提升，因此，提升中央財(cái)政及個(gè)人的籌資，主要是提升中央財(cái)政和個(gè)人對(duì)新農(nóng)保的籌資。假定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際籌資水平保持在河北省農(nóng)村人均日常消費(fèi)支出的20%不變，根據(jù)表4的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)可以看到，當(dāng)中央財(cái)政將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼數(shù)額提升至農(nóng)村人均日常消費(fèi)支出的20%時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資金額會(huì)有所降低，提高中央財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)將農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資金額占地方一般性財(cái)政收入的比例大約降低1.2%，將農(nóng)村社會(huì)保障地方財(cái)政籌資占GDP的比例降低0.1%。這可以在一定程度上緩解地方財(cái)政的籌資壓力，但地方財(cái)政的籌資能力還是難以承受。

四、結(jié)論與建議

本文以河北省為例研究了農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平和地方財(cái)政籌資能力，結(jié)果表明，現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障籌資水平偏低，因而離適度保障還有很大差距，在這種情況下，地方財(cái)政有籌資能力支持農(nóng)村社會(huì)保障制度運(yùn)行。未來(lái)一定時(shí)期，提高農(nóng)村社會(huì)保障的籌資水平勢(shì)在必行，但如果達(dá)到適度保障水平，地方財(cái)政的籌資能力將難以承受，即使適當(dāng)提高中央財(cái)政補(bǔ)貼力度和個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)政的籌資能力也難以支撐。實(shí)際上，全國(guó)有相當(dāng)多的省份也同屬這種情況。

據(jù)此，本文認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障水平的提升必須以適度保障為目標(biāo)，逐步實(shí)施，重點(diǎn)是提高新農(nóng)保和農(nóng)村低保的籌資水平。提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度應(yīng)該調(diào)整提高。近期，農(nóng)村社會(huì)保障水平可在一定幅度內(nèi)加以提高，在考慮地方財(cái)政籌資的承受能力和個(gè)人籌資能力的情況下，測(cè)定具體籌資標(biāo)準(zhǔn)。只有考慮農(nóng)村社會(huì)保障籌資各方的承受能力，才能確保農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的快速發(fā)展。

注釋：

①本文所使用分析數(shù)據(jù)，除特殊標(biāo)明外，均直接來(lái)自《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒2013》或由統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)計(jì)算得出。由于自2012年起，各地將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，本文有關(guān)2012年新農(nóng)保的數(shù)據(jù)實(shí)際為2012年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)與2009—2011年新農(nóng)保數(shù)據(jù)比較，符合穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢(shì)，因此本文將據(jù)此計(jì)算得出的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人均籌資水平視同為新農(nóng)保人均籌資水平。

②本組數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家民政部網(wǎng)站公布的2012年11月份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

③為方便計(jì)算，部分?jǐn)?shù)據(jù)采用估算值，故本節(jié)部分?jǐn)?shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)稍有偏差。

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責(zé)任編輯：曹華青