我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究

陳鳳

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)發(fā)展越來(lái)越迅猛，加劇了對(duì)城市周邊土地的需求，農(nóng)民失地也就成了一個(gè)必然。但是由于受到國(guó)家相關(guān)制度制約等因素，失地農(nóng)民的權(quán)益也嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)危害性。因此，我國(guó)必須改革以往的土地產(chǎn)權(quán)制度、建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制、規(guī)范征地程序登記措施，同時(shí)因地制宜的構(gòu)建相應(yīng)的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，才能促進(jìn)失地農(nóng)民的安居樂(lè)業(yè)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保障；保護(hù)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）18018903

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)城市周邊土地不斷擴(kuò)大的需求，由此而出現(xiàn)的農(nóng)民失地現(xiàn)象也就成為了必然。農(nóng)民一旦失去了存在多年的土地，也就代表著支撐其家庭及個(gè)人生活、子女上學(xué)、就業(yè)等的各種基本保障權(quán)益也就蕩然無(wú)存了。因此，隨著失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題的日益凸顯，這也就成為了國(guó)家和社會(huì)必須面臨和亟待解決的重要問(wèn)題和挑戰(zhàn)。當(dāng)然，我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，不同地區(qū)的政府針對(duì)失地農(nóng)民權(quán)利被侵犯現(xiàn)象制定了不同的規(guī)則與制度，并取得了一定的效果，積累了部分經(jīng)驗(yàn)，但是失地農(nóng)民權(quán)利被侵犯現(xiàn)象仍舊屢禁不止，相應(yīng)的問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底的解決。筆者在文中試著針對(duì)失地農(nóng)民的諸多現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行剖析并研究，試圖歸納和提出解決城市化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的相關(guān)策略。

“三農(nóng)”問(wèn)題始終是黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)問(wèn)題之一?！叭r(nóng)”即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，“三農(nóng)”問(wèn)題解決的好與壞，關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定與否、國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有無(wú)強(qiáng)勁的后盾以及國(guó)民素質(zhì)有沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。自中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)諸多城市的發(fā)展都會(huì)不同程度的受制于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展?！叭r(nóng)”問(wèn)題反應(yīng)的實(shí)質(zhì)就是凸顯出我國(guó)農(nóng)村與城市發(fā)展相脫軌，發(fā)展速度沒(méi)有保持在同一平行線上，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。在“三農(nóng)”問(wèn)題里，其中農(nóng)業(yè)、農(nóng)村是客體、農(nóng)民是主體。就近年發(fā)展情況來(lái)看，農(nóng)民最關(guān)心的仍舊是土地問(wèn)題，土地是農(nóng)民家庭的最主要收入來(lái)源，離開(kāi)了土地，農(nóng)民也就失去了最基本的依靠，也就失去了全部生活的支柱。可見(jiàn)，作為農(nóng)民“錢袋子”的土地是保障農(nóng)民生活及保障社會(huì)安全的重要依靠。隨著城市化和工業(yè)化的逐步擴(kuò)展，國(guó)家和政府大規(guī)模地征用農(nóng)村土地已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，農(nóng)民在土地上的權(quán)益也就逐步的受到侵害。目前，我國(guó)由于法律制度不健全、群眾法律意識(shí)淡薄、部分地方政府過(guò)分注重一己私利等種種問(wèn)題的存在，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的合法權(quán)益普遍遭受侵害，使得失地農(nóng)民喪失了生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。

1 失地農(nóng)民是現(xiàn)階段我國(guó)加速城市化過(guò)程中催生的特殊農(nóng)民群體

1.1 政府土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民得不到應(yīng)有的增值收益

我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！薄罢饔酶氐耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！边@是國(guó)家于1999年公布并實(shí)施的，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)土地的需求也越來(lái)越多，土地的價(jià)值也越來(lái)越高，如果仍舊沿用以前的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)現(xiàn)在的土地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，則就會(huì)很大程度上顯失公平與公正。

1.2 失地農(nóng)民面臨就業(yè)難，無(wú)有效健全的就業(yè)保障機(jī)制

土地作為農(nóng)民最基本生活資料的來(lái)源，同時(shí)也是農(nóng)民重要的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去了土地，就等于失去了最基本的生活保障，失去了維系家庭的最穩(wěn)定的生活來(lái)源。即使國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了土地征地補(bǔ)償，但是由于法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，一筆補(bǔ)償款根本無(wú)法滿足農(nóng)民現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)生活水平，反而會(huì)加速農(nóng)民生活水平的低端化。農(nóng)民被征地之后，已無(wú)勞動(dòng)可做，被迫農(nóng)轉(zhuǎn)非，外出進(jìn)行打工就業(yè)。但由于自身素質(zhì)、知識(shí)層面、工作技能等因素的匱乏，從而導(dǎo)致了失地農(nóng)民找不到工作而無(wú)法就業(yè)的問(wèn)題。更甚者，有些地方政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置補(bǔ)償之后，便讓農(nóng)民自生自滅，把全部的問(wèn)題都推向了社會(huì)。農(nóng)民手中除了政府補(bǔ)償?shù)囊徊糠智房钪猓瑹o(wú)任何技能及工作信息，根本無(wú)法著手走入社會(huì)重新就業(yè)。

1.3 現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)尚不存在健全的社會(huì)保障體系

土地是農(nóng)民的“糧袋子”和“錢袋子”，按照我國(guó)相關(guān)土地法律規(guī)定，國(guó)家或政府征用農(nóng)民土地時(shí)必須嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，做到切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的正當(dāng)利益，做到公平公正。但在實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中，仍舊大量存在政府征地信息不夠公開(kāi)、群眾參與率低、群眾意見(jiàn)不被采納、土地被征用后使用監(jiān)督制度缺乏、面對(duì)土地糾紛也無(wú)健全的救濟(jì)機(jī)制度等諸多問(wèn)題，因此，日積月累的過(guò)程中各種土地糾紛也就日漸增多。行政復(fù)議程序是我國(guó)目前解決土地糾紛的最主要措施，但是由于行政復(fù)議程序在實(shí)踐執(zhí)行過(guò)程中比較單一化并缺少完善性，因此，不能最大程度的保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，由此帶來(lái)的農(nóng)民上訪事件也就會(huì)頻繁的發(fā)生。

2 失地農(nóng)民生存與發(fā)展保障受到行政的多元威脅

2.1 政府觀念滯后，不能及時(shí)修改與完善土地管理制度及土地征收制度

政府受固有的傳統(tǒng)思維模式的影響，本著優(yōu)先發(fā)展工業(yè)再發(fā)展農(nóng)業(yè)的思想，著重優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，大肆吸取和占有農(nóng)村剩余價(jià)值及農(nóng)村土地利潤(rùn)，不斷擴(kuò)大征用農(nóng)民的土地，在某些地區(qū)甚至剝奪當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致失地農(nóng)民與日俱增，迫使農(nóng)民失去了生活的依靠。由于我國(guó)法律規(guī)定，個(gè)體農(nóng)民對(duì)土地只享有使用權(quán)、收益權(quán)，而不享有處分權(quán)、所有權(quán)。因此，當(dāng)在市場(chǎng)上進(jìn)行土地交易時(shí)，農(nóng)民就會(huì)變成被動(dòng)方，從而處于非常不利的地位。在土地購(gòu)買和銷售過(guò)程中，由于集體土地必須變?yōu)閲?guó)有土地之后才能享有在市場(chǎng)上出售的資格，但由于政府處于壟斷地位，導(dǎo)致個(gè)體農(nóng)民除了被動(dòng)地接受政府規(guī)定的土地價(jià)格外，根本毫無(wú)定價(jià)權(quán)的資格，政府為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，便采取各種措施壓低土地價(jià)格，最終導(dǎo)致其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在自由市場(chǎng)上出售的價(jià)格。

2.2 未明確農(nóng)民的主體地位、未尊重農(nóng)民的利益

就我國(guó)目前實(shí)踐中的農(nóng)民土地征用及土地補(bǔ)償操作來(lái)看，農(nóng)民沒(méi)有獲得真實(shí)的主體地位。究其內(nèi)在原因就在于失地農(nóng)民的被動(dòng)性。在我國(guó)，對(duì)于農(nóng)民土地征與不征、怎么征、如何補(bǔ)償與補(bǔ)償多少，這一系列問(wèn)題在相關(guān)的法律條文中有著明確的規(guī)定，并不是農(nóng)民可以做得了主的，可以說(shuō)在土地被征用與補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，并沒(méi)有做到真正的尊重農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益和利益，針對(duì)農(nóng)村的征地與補(bǔ)償也就活脫脫的演變成了政府單方面行使行政權(quán)的問(wèn)題，變成了政府的一種具體行政行為。依照我國(guó)法律的規(guī)定，政府和農(nóng)民是兩個(gè)平等的民事主體，而且農(nóng)民的民事權(quán)利甚至大于政府。因此，切實(shí)的尊重農(nóng)民的權(quán)利和利益，促使平等的民事主體站在同一平臺(tái)上公平且公正的協(xié)商并達(dá)成公平交易，才是真正的保障農(nóng)村農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民利益的的重要體現(xiàn)。

2.3 部分地方政府不能有效履行職責(zé)，越位現(xiàn)象頻發(fā)

在我國(guó)的部分地區(qū)，有些地方政府忽略科學(xué)政績(jī)觀的指導(dǎo)，只是片面的追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加政府收入來(lái)源，在諸多利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府就進(jìn)行大批量的征地，而將農(nóng)民利益放在了最低處。在農(nóng)村土地被征用和補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，政府本來(lái)應(yīng)當(dāng)充當(dāng)裁判員的角色，但在某些地方卻往往擔(dān)任起了運(yùn)動(dòng)員的角色，從而站錯(cuò)了位置導(dǎo)致越位的出現(xiàn)，把自己與農(nóng)村農(nóng)民放在了相互對(duì)立的角度。部分地區(qū)政府在實(shí)踐中不僅大量占取土地出讓金作為財(cái)政來(lái)源，甚至還經(jīng)常羅列出各種理由扣除被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金，將政府責(zé)任完全拋之腦后。

3 保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益機(jī)制的法律規(guī)定

3.1 修改《土地管理法》，制定《被征地農(nóng)民權(quán)益保障法》等法規(guī)

我國(guó)應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)對(duì)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律、法規(guī)進(jìn)行修改和完善，以達(dá)到切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的。比如針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活發(fā)展?fàn)顩r對(duì)有關(guān)土地費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序、以及失地農(nóng)民安置等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，以便使法律法規(guī)跟上時(shí)代的步伐，能夠最大程度的保護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。同時(shí)國(guó)家應(yīng)及時(shí)著手制定并公布《被征地農(nóng)民權(quán)益保障法》。法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋費(fèi)用公平補(bǔ)償、公平談判、嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地、規(guī)范征地程序、保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等等。同時(shí)還應(yīng)不間斷的監(jiān)督和調(diào)查被征用土地的使用情況并與村民進(jìn)行確認(rèn)。

3.2 提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制

首先，我國(guó)必須努力完善和健全農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，很多地區(qū)的農(nóng)民還沒(méi)有健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，一旦政府征用土地導(dǎo)致農(nóng)民失去最起碼的基本收入來(lái)源保障之后，養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制無(wú)疑就成了失地農(nóng)民擁有正常生活水平和提高生活質(zhì)量的重要保障。在實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)農(nóng)民的具體情況制定不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和辦法，盡最大程度的去擴(kuò)大農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，使得農(nóng)民能夠老有所依，老有所靠。政府必須不斷地加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民的參保意識(shí)。引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，幫助農(nóng)民從“養(yǎng)兒防老”、“土地養(yǎng)老”等觀念向社會(huì)保障的觀念轉(zhuǎn)變。使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施更加深入人心，增加農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社保和政府政策的信心。同時(shí)，建議政府設(shè)立一定的“專用基金”，專門(mén)資助農(nóng)村中的殘疾人、低保等特困群體。對(duì)于那些無(wú)力承擔(dān)村民社保費(fèi)的困難村集體，政府應(yīng)加大扶持力度，承擔(dān)起貧困村的集體繳款部分，以使貧困農(nóng)民也能參加保險(xiǎn)。

其次，完善失地農(nóng)民的基本醫(yī)療保障制度。隨著現(xiàn)代醫(yī)療科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，醫(yī)療服務(wù)水平也在不斷地上升。但是在保障和提高居民健康水平的過(guò)程中，醫(yī)療支出費(fèi)用也在極度的上升，尤其一些疑難雜癥等的高額醫(yī)療費(fèi)用，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講簡(jiǎn)直就是天文數(shù)字，根本無(wú)法承擔(dān)。因此，失地農(nóng)民可以加入農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，各地區(qū)可根據(jù)因地制宜的原則實(shí)施不同的醫(yī)療保障制度，費(fèi)用則由國(guó)家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)并繳納，切實(shí)解決農(nóng)民有病不敢看、有病無(wú)錢醫(yī)治的局面。

最后，建立失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)和其他保障機(jī)制。政府在實(shí)施政策的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)職工放在同一平等范圍內(nèi)對(duì)待。由于失地農(nóng)民受到經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)權(quán)制度等因素的影響，在一定程度上導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間存在一定的差異性，難以平等的對(duì)待和保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，政府必須改變現(xiàn)行管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品的互補(bǔ)與共享，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性增長(zhǎng)。

3.3 完善失地農(nóng)民就業(yè)體系，提高職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)法律援助

我國(guó)農(nóng)民由于長(zhǎng)期以土地為生，缺乏必要的教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍偏低。因此在農(nóng)民失去土地之后，絕大部分人都會(huì)面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。政府在解決失地農(nóng)民就業(yè)難題的過(guò)程中，必須結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，從實(shí)際出發(fā)幫助農(nóng)民尋求各種就業(yè)渠道，并鼓勵(lì)和加強(qiáng)農(nóng)民積極參加政府舉辦的再就業(yè)培訓(xùn)及各種技能培訓(xùn)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對(duì)性的安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，幫助失地農(nóng)民改變以往的就業(yè)意識(shí)，努力踏上探尋新職業(yè)、新崗位的潮流中去。

而且，政府對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府也必須在相關(guān)政策等方面給予相應(yīng)的幫助和支持。比如在征地項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，可以優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，通過(guò)各種就業(yè)途徑幫助失地農(nóng)民就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，取消農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的限制性規(guī)定。當(dāng)然，農(nóng)民由于法律意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)差，政府還必須通過(guò)多種途徑和方式送法下鄉(xiāng)，使農(nóng)民能夠知法、懂法、用法。比如可通過(guò)定期舉辦相關(guān)普法知識(shí)講座，發(fā)放法律知識(shí)手冊(cè)，提供法律咨詢及法律援助等方法提高失地農(nóng)民的法律意識(shí)。

當(dāng)然，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村最尖銳的矛盾之一，這里可能涉及到立法、政策、制度和意識(shí)形態(tài)等諸多層面因素。因此，我們?cè)趯?shí)踐發(fā)展過(guò)程中，必須根據(jù)時(shí)代的發(fā)展不斷地修改和制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，減少法律缺陷，從根本上切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。政府應(yīng)樹(shù)立正確的科學(xué)政績(jī)觀、科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理的規(guī)劃與利用，不能以犧牲農(nóng)業(yè)來(lái)發(fā)展工業(yè)，盲目的追求短期經(jīng)濟(jì)利益。

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