鄉(xiāng)村振興的立法考量
——基本法與促進法的視角

（重慶大學 法學院，重慶 400045）

2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“中央一號文件”）全方位部署了我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本方針與整體思路，在法治保障層面提出要抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。與此承接，2019年上半年，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭制定的鄉(xiāng)村振興促進法也形成了較為完善的征求意見稿，擬提請全國人大常委會審議。就法律框架而言，對“鄉(xiāng)村振興法”與鄉(xiāng)村振興促進法法律地位與內(nèi)容的討論，涉及我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系革新為鄉(xiāng)村振興法律體系的重大法律命題，亟須明確統(tǒng)領鄉(xiāng)村振興法律體系的基本法與完善振興實施措施的促進法，將鄉(xiāng)村振興的基本法律框架確定下來。

目前，鄉(xiāng)村振興法律體系國內(nèi)視角的研究較為單薄。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系分散與不完整，現(xiàn)有法律的內(nèi)容與底蘊不足以表達鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵。學者對國內(nèi)構建鄉(xiāng)村振興法律體系的研究結論集中在加快鄉(xiāng)村振興法出臺[1]；形成鄉(xiāng)村振興法在制定主體、內(nèi)容架構以及程序設計等方面的方法論遵循[2]；制定鄉(xiāng)村振興中長期目標與政策，以政策促發(fā)展[3]；制定鄉(xiāng)村振興PPP推進法律法規(guī)，利用PPP模式完善鄉(xiāng)村振興的制度路徑與行業(yè)規(guī)范[4]；鼓勵鄉(xiāng)村振興地方立法，支持地區(qū)因地制宜制定《鄉(xiāng)村振興促進條例》等法規(guī)規(guī)章[5]；修改農(nóng)業(yè)法與確立農(nóng)業(yè)基本法，制定鄉(xiāng)村振興促進法并與農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系糅合[6]；修改農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系框架，確立鄉(xiāng)村振興法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法[7]；基于農(nóng)村改革主題，農(nóng)業(yè)基礎性與弱質(zhì)性的特點修訂與完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系[8]；從體系修正的層面提出制定完善農(nóng)村金融法[9]、村治法[10]、生態(tài)旅游法[11]、土地管理規(guī)劃法[12]等實施法。同時，部分學者還對域外的鄉(xiāng)村振興法制化進行了研究。

可以發(fā)現(xiàn)，在立法啟示上，關于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系變革的方法論研究不足，實施法層面研究較少；國內(nèi)視角的研究出現(xiàn)了核心詞匯以及法律文本理解上的偏差。這個偏差體現(xiàn)在三個維度：其一，將鄉(xiāng)村振興法與鄉(xiāng)村振興促進法混同，認為二者是同一的；其二，對鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法存在較大爭論，修訂農(nóng)業(yè)法抑或制定鄉(xiāng)村振興法存在學理上的爭議；其三，既有研究立足于鄉(xiāng)村振興法的立法技術與法律內(nèi)容的調(diào)整，涉及鄉(xiāng)村振興促進法的研究較少?；谏鲜鰡栴}，本文從總分的角度構建一個分析框架，對鄉(xiāng)村振興基本法的表現(xiàn)形式與立法進路、促進法的基本遵循與具體內(nèi)容進行分析，同時就農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的革新提出相關看法。

一、總領：鄉(xiāng)村振興基本法的表現(xiàn)形式與立法進路

以國家立法聚焦農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革的共性問題，發(fā)揮支柱、基本法在農(nóng)村農(nóng)業(yè)資源整合、體制變革的統(tǒng)領規(guī)制作用，是學界的研究共識。然而，綜合性法律的制定，必然涉及包含法律體系在內(nèi)的各方面因素的協(xié)調(diào)與重整。就鄉(xiāng)村振興基本法的形式而言，是以農(nóng)業(yè)法為核心進行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律表達，抑或單獨制定鄉(xiāng)村振興法，這是一個需要考慮的問題。

（一）鄉(xiāng)村振興法的形式

2018年中央一號文件指出，要“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關工作”，學界從這一政策中提取了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法制實施的基本法統(tǒng)領，采用“鄉(xiāng)村振興法”來表述鄉(xiāng)村振興的法律形式，進而分析論證鄉(xiāng)村振興法的立法進路，縱觀學者支持在農(nóng)業(yè)法之外單獨制定鄉(xiāng)村振興法的理由主要有：一是回應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字總要求與2018年中央一號文件的總目標，制定鄉(xiāng)村振興法強化在農(nóng)業(yè)集約發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理以及農(nóng)民權益保護等問題上的政策目標；二是通過鄉(xiāng)村振興法表達提升農(nóng)業(yè)基本法的法階與效力，使這一基本法律由全國人大審議通過的現(xiàn)實訴求；三是將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策方針以及農(nóng)村管理體制改革的成功經(jīng)驗寫入鄉(xiāng)村振興法，補足現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的內(nèi)容漏洞。

此時，如若對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系有一個整體把握，就會發(fā)現(xiàn)在法律層面以鄉(xiāng)村振興法來表述基本法存在諸多不妥：第一，政策文本語言需要進行規(guī)范的法律表達，法律形式與內(nèi)容應當反映政策精神，但未必與政策的語言形式同一?！班l(xiāng)村振興法”是政策層面的宏觀語句，法律層面未必直接采用。而既然農(nóng)業(yè)法之規(guī)則體系比較完善，那么修訂農(nóng)業(yè)法、以農(nóng)業(yè)法表達鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及農(nóng)村改革有益經(jīng)驗必然是最優(yōu)選擇，從這個層面來說，農(nóng)業(yè)法就是“鄉(xiāng)村振興法”，此時何必另起爐灶。第二，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系較為龐雜，在法律體系之外單獨制定鄉(xiāng)村振興法，必然要對農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系進行整體修改。同時，從立法技術層面來說也需要保證新法與其他涉農(nóng)法律法規(guī)的有機統(tǒng)一，這會增加立法成本與資源消耗。第三，如上所述，農(nóng)業(yè)法在“三農(nóng)”問題的規(guī)制上較為完善，農(nóng)業(yè)法在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系中具有實質(zhì)上的基本法地位[13]。而鄉(xiāng)村振興法只停留在學界的初步探討中，尚無成型的內(nèi)容與架構安排，如若倉促制定鄉(xiāng)村振興法，勢必與農(nóng)業(yè)法在地位上發(fā)生沖突、在內(nèi)容上同一。

（二）農(nóng)業(yè)法的形式

從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、環(huán)境等方面考量，鄉(xiāng)村承載多元文化價值與社會功能，它的振興是一個復合概念?；痉☉攲︵l(xiāng)村事業(yè)的復合發(fā)展進行全方位引導與規(guī)劃方向，并且在法律體系中統(tǒng)領普通法的集合。從立法目標來看，鄉(xiāng)村振興基本法堅持中國特色鄉(xiāng)村振興道路，堅持促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展的目標；從法律內(nèi)容來看，鄉(xiāng)村振興基本法應當把握“三農(nóng)”工作中的最核心最重要的問題；從立法技術來看，鄉(xiāng)村振興基本法應立足“基本法”定位，具體條款不宜過細，需為下位法與地方實踐留出操作余地；從實施效果來看，鄉(xiāng)村振興基本法應當鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位，為盤活社會主義市場經(jīng)濟體制下的農(nóng)村經(jīng)濟提供上層依據(jù)，進而回應黨和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務：農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富①2013年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I研究室《習近平關于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第36頁。。

基于這一價值定位，鄉(xiāng)村振興應當以農(nóng)業(yè)法為統(tǒng)領。這是因為：第一，農(nóng)業(yè)問題始終是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的核心問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)教育是影響農(nóng)村與農(nóng)民發(fā)展的基礎性問題。促使農(nóng)業(yè)與第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制是解決“三農(nóng)”問題的必經(jīng)之路[14]，因而農(nóng)業(yè)法的規(guī)制內(nèi)容在鄉(xiāng)村振興法律體系中仍具有核心地位。第二，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系是以農(nóng)業(yè)法為核心的?，F(xiàn)行1993年農(nóng)業(yè)法經(jīng)歷過一次修訂、兩次修正，其內(nèi)容覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、糧食安全制度、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民權益保護等方面，構成了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基礎性框架。同時，以農(nóng)業(yè)法為中心，我國目前制定了20余部涉農(nóng)法律以及70余部涉農(nóng)法規(guī)[15]，這些法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)法的章節(jié)內(nèi)容進行了細化與再規(guī)定，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系在結構與內(nèi)容上較為完善。第三，用比較的方法來看，域外以農(nóng)業(yè)法統(tǒng)領鄉(xiāng)村振興法律體系者范例鮮活。日本以1999年《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)副食物供給與流通以及農(nóng)村發(fā)展等問題進行宏觀統(tǒng)領，進而修訂農(nóng)地法、農(nóng)促法、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法等法律，將農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的高度。韓國1970年《農(nóng)業(yè)基本法》與1998年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、價格流通、農(nóng)業(yè)結構改善以及農(nóng)村福利與文化等方面進行規(guī)制，1978年《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進法》、1996年《農(nóng)業(yè)機械化促進法》以及2003年《農(nóng)村振興法》對相關方面進行了細致規(guī)定[16]。以現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法作為基本法統(tǒng)領，既降低了大幅修法而產(chǎn)生的立法成本消耗，也保證了立法體制與法律結構的連貫性與順暢性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下，我國農(nóng)業(yè)法也應當處于農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的基本法地位。

（三）作為基本法的農(nóng)業(yè)法的修改

由上不難看出，在鄉(xiāng)村振興基本法這個問題上，與其寄思于新法與既有法律法規(guī)相匹配的方法論，不如在現(xiàn)有法律框架結構下尋求解決現(xiàn)實問題的最佳途徑。為此，適應國內(nèi)農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策形勢的變化，農(nóng)業(yè)法應當基于基本法價值功能定位進行修改與匡正：首先，修訂后的農(nóng)業(yè)基本法應在總則寫入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關內(nèi)容。其次，應在第二章農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革章節(jié)增加承包地、宅基地三權分置以及土地產(chǎn)權明晰與調(diào)整的基本內(nèi)容[17]，明晰農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的改革方向。再次，在第三章農(nóng)業(yè)生產(chǎn)章節(jié)增加鼓勵支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建構與第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的基本內(nèi)容，為促進法細化規(guī)則提供鋪墊。復次，在糧食安全與農(nóng)業(yè)投入章節(jié)等問題上，重申糧食安全戰(zhàn)略，明確糧改飼、化肥農(nóng)藥零增長、投入品限用禁品的基本原則，保護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新生態(tài)。同時，建議增加財政投入與社會資本投入的支持條款，從基本法層面支持鄉(xiāng)村振興資金來源多元化體系的構建。最后，在農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民權益保護等章節(jié)，總領農(nóng)村多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村文化傳承的基本方向，加入保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者基本權益、城鄉(xiāng)勞動者同工同酬的基本內(nèi)容。使農(nóng)業(yè)法成為鄉(xiāng)村振興法律體系的基本法，修法在不改框架的基礎上，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綱領性內(nèi)容，既有助于降低立法成本與加快鄉(xiāng)村振興基本法出臺，也為制定以鄉(xiāng)村振興促進法為核心的實施和促進層面的法律提供了契機與平臺。

二、分制：鄉(xiāng)村振興促進法的立法遵循與基本內(nèi)容

當前，由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭，鄉(xiāng)村振興促進法正在就條款內(nèi)容與文本結構向社會各界廣泛地征求意見。定位鄉(xiāng)村振興的“促進法”而不是“基本法”，說明鄉(xiāng)村振興促進法應當在基本法這一“總”的規(guī)劃引領之下，從“分”的角度對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施方案與法律路徑作狀，以支持性法律框架為依托，從制度與細則層面保障中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署全方位落實，以此促進鄉(xiāng)村振興。而鄉(xiāng)村振興促進法必然在基本遵循、內(nèi)容方面與基本法有所不同。

（一）鄉(xiāng)村振興促進法立法的基本遵循

就目前來說，國家層面的鄉(xiāng)村振興促進法與地方層面的鄉(xiāng)村振興促進條例均在制定中，立法尚無可以借鑒的法律條款、內(nèi)容與框架，因而鄉(xiāng)村振興促進法的整體制度框架是從無到有的，依賴相關方面的深度調(diào)研與分析論證。如上所述，鄉(xiāng)村振興促進法應當為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的構建提供支持性法律框架，因而這應該是一部能夠反映中央政策方針的、能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求的、能夠服務于“三農(nóng)”“強富美”戰(zhàn)略目標的、能夠解決“三農(nóng)”迫切現(xiàn)實問題的支持性法律，具體而言其基本遵循應為以下幾點。

1．貫徹政策方針。政策是法律內(nèi)容的重要來源，在鄉(xiāng)村振興基本法懸而未定的背景下，“鄉(xiāng)村振興促進法”應率先將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫入總則，秉持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導思想、目標與基本方針。在法律內(nèi)容上貫徹黨的“三農(nóng)”理論，并與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》的規(guī)劃要求相銜接，落實習近平總書記關于貫徹“三農(nóng)”工作的重要論述[18]，矯正以往農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系中農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的規(guī)制方向，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，通過法律內(nèi)容的調(diào)整，更多地體現(xiàn)對農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題的法制關懷。

2．銜接法律體系。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系是以農(nóng)業(yè)法為核心，涉及農(nóng)村土地管理法律、農(nóng)業(yè)經(jīng)營法律、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力促進法律、資源開發(fā)法律、環(huán)境保護法律、農(nóng)產(chǎn)品管理法律以及農(nóng)村農(nóng)居建設法律的宏觀集合，整體上側重農(nóng)業(yè)基礎問題的解決。制定鄉(xiāng)村振興促進法，一方面，要避免重復規(guī)制、矛盾規(guī)制等問題，防止新舊法律內(nèi)容沖突；另一方面，需要明晰新法在法律體系中的位置與作用，在內(nèi)容上致力于細化農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系中的框架性原則，側重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村人居、農(nóng)民權益保障等鄉(xiāng)村振興關切問題的解決方案。

3．總結地方經(jīng)驗。2018年中央一號文件指出，各地可以從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實際需要出發(fā)，制定促進鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。鄉(xiāng)村振興既要堅持國家大政方針的貫徹落實，亦需因地制宜、結合地域鄉(xiāng)村的實際狀況、總結過往鄉(xiāng)村實踐經(jīng)驗，加強地方立法。目前四川省、湖北省等省份的鄉(xiāng)村振興促進條例草案已經(jīng)成型，《四川省鄉(xiāng)村振興促進條例（草案）》已提請四川省十三屆人大常委會審議。就促進條例的內(nèi)容來看，既有中央政策的落實，也有對區(qū)域性特殊問題的側重回應。比如《湖北省鄉(xiāng)村振興促進條例（送審稿）》在農(nóng)業(yè)轉型升級與產(chǎn)業(yè)興旺章節(jié)作了“江漢平原重點發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄂東地區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄂西地區(qū)重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)”的規(guī)定①參見湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳2019年《湖北省鄉(xiāng)村振興促進條例（送審稿）》第二章第十四條。。就近景來看，2019年至2020年將是各省、發(fā)達市的《鄉(xiāng)村振興促進條例》全面落實、制定與出臺的年份，在中央與地方層面總結鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的經(jīng)驗教訓并上升到法律法規(guī)層面加以規(guī)制，應是目前鄉(xiāng)村振興促進法律法規(guī)內(nèi)容調(diào)研與征求意見的一個重要方向。

（二）《鄉(xiāng)村振興促進法》立法的基本內(nèi)容

如上所述，鄉(xiāng)村振興促進法在內(nèi)容上應當與農(nóng)業(yè)法互相補充，解構與細化農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系框架，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供支持性法律內(nèi)容，“達所不能達”。同時，立足于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，以及與農(nóng)業(yè)法規(guī)制內(nèi)容有所區(qū)分又有所細化的立法考量，鄉(xiāng)村振興促進法應著重聚焦以下內(nèi)容。

1．產(chǎn)業(yè)振興。一方面，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法的規(guī)制圍繞在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，以及第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)割裂性扶持發(fā)展的思路框架下，在農(nóng)村治理與農(nóng)民權益保護等問題的規(guī)制上落后于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求，也缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構建的全新視角。應通過鄉(xiāng)村振興促進法確立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向，在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，細化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構建的方法論。具體而言，在生產(chǎn)體系上，鄉(xiāng)村振興促進法需強調(diào)市場要素的配置，重視革新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，推動農(nóng)業(yè)設施科技化與信息化。新法應重視農(nóng)業(yè)創(chuàng)新平臺與農(nóng)業(yè)技術成果轉化機制的搭建，促進綠色生產(chǎn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與技術農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在經(jīng)營體系上，充分吸收承包地“三權分置”、集體經(jīng)營性建設用地入市改革、整體性產(chǎn)權體制改革等有益經(jīng)驗，革新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制。在產(chǎn)業(yè)體系上，立法應明確第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展與糅合性發(fā)展[19]、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思路，重點關注農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新消費、新業(yè)態(tài)，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合進行詳細規(guī)制。

2．生態(tài)振興。我國沒有農(nóng)村法，對農(nóng)村經(jīng)濟、文化、環(huán)境保護、基礎設施建設等內(nèi)容的規(guī)制，散見于農(nóng)業(yè)法、環(huán)境保護法、水法、農(nóng)村土地承包法等法律中，內(nèi)容不連貫、體系不完整?；貞叭r(nóng)”“強富美”中“農(nóng)村美”的建設目標，鄉(xiāng)村振興促進法應著重在農(nóng)村人居環(huán)境與生態(tài)環(huán)境等方面進行規(guī)制。具體而言，在人居環(huán)境的改善上，新法應明晰省、市、縣村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃權責，樹立責任機關與責任人村莊整治與村莊建設職能導向，明確優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局的改革思路。同時，新法應對農(nóng)村垃圾投放、污水排放、農(nóng)業(yè)投入品使用等問題作出規(guī)定，推動農(nóng)村垃圾有序投放與無害化處理機制的構建，明確鄉(xiāng)村共建共治、生態(tài)發(fā)展的治理趨向。在生態(tài)環(huán)境的改善上，新法需在城鄉(xiāng)廢舊物轉移這個問題上進行重點規(guī)制。城鄉(xiāng)二元發(fā)展的舊框架導致了高污產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能、城市生活垃圾與污水一致向農(nóng)村方向流動，立法應基于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的立場對禁止轉移、限制轉移以及付費轉移的城市元素進行闡述，建立覆蓋土壤、水源與家畜監(jiān)管的面源污染防治體系，增加重大項目與設施環(huán)境影響評價制度，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

3．文化振興。思想文明入法是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要要求，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法在農(nóng)村發(fā)展章節(jié)側重規(guī)制農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)保護，未見農(nóng)村文化保護與鄉(xiāng)風建設的內(nèi)容，除此之外，雖然我國《文化產(chǎn)業(yè)促進法（草案征求意見稿）》已成型，但是該法的規(guī)制重心不在農(nóng)村文化保護上。因此，鄉(xiāng)村振興促進法應以農(nóng)村文化保護作狀，具體而言，首先應在主題思想教育、輿論宣傳等方面加強站位。其次，立法應詳細規(guī)定農(nóng)村移風易俗改造措施。倡導科學生產(chǎn)、生活方式，破除封建傳統(tǒng)，加強農(nóng)村精神文明教育與促進農(nóng)民思想道德觀現(xiàn)代化。再次，立法應重點關注農(nóng)村文化設施與服務體系建設，推動鄉(xiāng)村文化傳播與交流。最后，明確地方在農(nóng)村遺跡、民俗傳統(tǒng)、文化遺風等方面的保護責任，保護農(nóng)村多元文化生態(tài)，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)。

4．人才振興。鄉(xiāng)村振興促進法定位于“促進”，理應明確專業(yè)人才對鄉(xiāng)村振興的促進作用。建議鄉(xiāng)村振興促進法增加“人才振興”專章，以城市人才引進、農(nóng)村人才培養(yǎng)、城鄉(xiāng)教育融合交流、農(nóng)村農(nóng)業(yè)職業(yè)化教育等內(nèi)容為切入點，在立法層面，支持地方完善專業(yè)人才吸引與留駐制度，改善農(nóng)村基建與待遇福利體系。

5．振興保障。立法應專章寫明鄉(xiāng)村振興的保障內(nèi)容。一方面，拓寬鄉(xiāng)村振興投融資渠道。明確地方財政用于鄉(xiāng)村振興的資金來源與資金比例，規(guī)制地方土地出讓與經(jīng)營收入的使用方式與途徑，鼓勵政策性銀行與投融資機構就鄉(xiāng)村振興提供投融資與信貸服務，支持地方通過發(fā)行鄉(xiāng)村振興債券等方式募集資金，以此加強鄉(xiāng)村振興基礎設施與公共配置建設。另一方面，保障農(nóng)民合法收入，擴大收入來源。鄉(xiāng)村振興促進法立足農(nóng)民合法權益保護，應當對農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權盤活、土地經(jīng)營、進城務工、同工同酬、醫(yī)療保障與社會福利等內(nèi)容作出規(guī)定。

6．城鄉(xiāng)融合與農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方向。這一政策框架是鄉(xiāng)村振興促進法立法的重要內(nèi)容，涉及人的自由、全面發(fā)展這一命題[20]，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法制保障的運作方向。在城鄉(xiāng)一體化這個問題上，鄉(xiāng)村振興促進法在上述章節(jié)內(nèi)容條款的制定中，應體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的立法思路。結合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展狀況與政策要求，這個“一體化”應當包括產(chǎn)業(yè)一體化、建設用地一體化、環(huán)境標準一體化、人才配置一體化、公共服務一體化、勞動就業(yè)一體化。具體而言，在“產(chǎn)業(yè)振興”章節(jié)突出第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)流動與整體發(fā)展、建設用地一體化的內(nèi)容；在“生態(tài)振興”章節(jié)規(guī)定城鄉(xiāng)環(huán)境標準一體化的內(nèi)容，提高農(nóng)村生態(tài)治理標準，增強農(nóng)村生態(tài)治理水平；在“人才振興”章節(jié)規(guī)定城鄉(xiāng)人才配置一體化的內(nèi)容，鼓勵城鄉(xiāng)人才流動與城市人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)；在“振興保障”章節(jié)突出公共服務一體化與勞動就業(yè)一體化的內(nèi)容，提升農(nóng)村建設標準與宜居水平，保障農(nóng)民進城務工合法權益。最后，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎上，立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策目標，鄉(xiāng)村振興促進法應明確發(fā)展資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜的具體方案。

三、體系：鄉(xiāng)村振興法律體系的內(nèi)容框架與完善進路

圍繞農(nóng)業(yè)法與鄉(xiāng)村振興促進法這一總分的結構，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的革新應是全方位的，主要包括以下幾個方面。

第一，農(nóng)村土地管理制度法律。土地是農(nóng)民財富的基礎性要素，與農(nóng)業(yè)法與鄉(xiāng)村振興促進法相配套，農(nóng)村土地法律這一關聯(lián)性法律體系也應在大框架進行修改。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》，該法在集體建設用地入市的條件與程序、宅基地審批與流轉以及征地補償體系改革等方面進行了修訂，對于盤活農(nóng)村存量土地與放寬宅基地流轉意義重大。同時，以農(nóng)業(yè)法與土地管理法的修訂為基礎，目前關于農(nóng)村土地權利登記、土地規(guī)劃利用、土地生態(tài)保護以及土地使用監(jiān)督等方面的立法缺失，需盡快調(diào)研論證農(nóng)村土地改革配套法律的可行性與實際需求程度，將土地登記法、土地規(guī)劃法以及土地督察法等法律歸入立法考量中[21]。

第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度法律。這一方面包括經(jīng)營制度法律以及經(jīng)營主體法律。就經(jīng)營制度法律來說，新農(nóng)村土地承包法已于2019年1月1日正式實施，該法修訂的最大亮點在于明確了土地經(jīng)營權的法律地位[22]，賦予了農(nóng)村土地經(jīng)營權的市場價值，在增加農(nóng)地收益與保護農(nóng)民在市場要素中的合法權益這一命題上，符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。但是，就細節(jié)問題來看，目前在土地經(jīng)營權的物權與二次物權化學理界定[23]、土地經(jīng)營權市場流轉[24]、土地經(jīng)營權流轉后土地用途管制[25]、“三權分置”政策下的土地經(jīng)營權的抵押與置換[26]、土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解等問題上規(guī)則不夠完善，亟須在民商與經(jīng)濟法的框架下進行交叉規(guī)制，修訂完善物權法、擔保法以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法等法律法規(guī)，適時制定出臺土地用途規(guī)制法以及相關土地經(jīng)營權改革司法解釋，掃除產(chǎn)權交易以及市場配置的理論與制度障礙。就經(jīng)營主體法律而言，推動建立集約化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，要求在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這一方面從傳統(tǒng)承包農(nóng)戶向復合型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步過渡。從法律層面來說，我國目前僅有的農(nóng)民專業(yè)合作社法無法適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，在鄉(xiāng)村企業(yè)、家庭農(nóng)場以及集體經(jīng)營合伙的登記、確權以及保障等層面均缺少法律規(guī)制[27]。需加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體立法，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體確權法律制度，推動農(nóng)業(yè)金融法、農(nóng)業(yè)保險法以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法等法律出臺，在產(chǎn)權確認、經(jīng)營建設以及融資保障等層面推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化與集約化，服務鄉(xiāng)村振興大格局。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源開發(fā)與環(huán)境保護法律?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)法設專章規(guī)定合理利用與保護森林、草原、水以及動植物資源，在這一框架下，合理開發(fā)農(nóng)村資源權利和細化保護規(guī)則，系統(tǒng)地修改現(xiàn)行森林法、漁業(yè)法等資源類法律，將改革集體林權制度、轉變林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、放寬林農(nóng)采伐許可限制[28]、漁業(yè)養(yǎng)殖權與捕撈權入法[29]、捕撈許可證控制等制度成果通過修法確定下來，同時制定糧食法，細化農(nóng)業(yè)法與鄉(xiāng)村振興促進法中保障糧食安全的整體要求；在農(nóng)村生態(tài)保護這個問題上，現(xiàn)行環(huán)境保護法對農(nóng)村環(huán)境保護進行了整體規(guī)制，在第二條規(guī)定“鄉(xiāng)村”為環(huán)境的一種自然要素，第三十三條規(guī)定政府加強新技術的利用、整合農(nóng)村環(huán)境的法律責任。同時，水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律也對農(nóng)村環(huán)境保護進行了原則性規(guī)制[30]。但是，這些法律在涉農(nóng)環(huán)境事項上，存在管理部門、管理職權以及管理標準不一的現(xiàn)象，難以服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)振興的大局要求。為此，應當結合涉農(nóng)生態(tài)環(huán)境問題的面源性污染、復合性污染的特點，完善農(nóng)村環(huán)境保護法律體系，建議制定專門的農(nóng)村環(huán)境保護法與完善實施法律法規(guī)體系，轉軌農(nóng)村環(huán)境治理模式，對畜禽污染、生活垃圾污染等農(nóng)村生產(chǎn)與生活污染源進行詳細規(guī)制，加強涉農(nóng)水、土壤、大氣等因素的立法保護，健全農(nóng)村生態(tài)監(jiān)管與執(zhí)法體制，明確基層生態(tài)法律責任歸責機制，保護農(nóng)民環(huán)境權益。

第四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化法律。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)是以家庭經(jīng)營為基礎，以市場為導向，在龍頭企業(yè)與農(nóng)村個戶間形成利益聯(lián)結體[31]。我國目前并沒有專門性的促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為一個政策標桿，散見于諸多法律與地方性法規(guī)中，諸如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、農(nóng)業(yè)技術推廣法、種子法等，相關法律的內(nèi)容集中度不高。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個重要訴求通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化推動農(nóng)村經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕，產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)是農(nóng)村體制改革的經(jīng)濟基礎。因而，在立法上有必要對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這一趨勢進行回應。除農(nóng)業(yè)法第十三條“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”條款與鄉(xiāng)村振興促進法的產(chǎn)業(yè)振興章節(jié)以外，還需從具體實施法的層面推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。2012年國務院發(fā)布的《關于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》從政策層面上鼓勵龍頭企業(yè)推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，并對農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、循環(huán)經(jīng)濟等問題進行了規(guī)制，同時規(guī)定了促進產(chǎn)業(yè)化的扶持措施與保障制度，成為指導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的核心法規(guī)。除此之外，2010年《農(nóng)業(yè)部、中國農(nóng)業(yè)銀行關于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》、2013年《國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地認定管理辦法》等，都從不同角度對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題進行了規(guī)制。就立法而言，當下應在整合相關法律法規(guī)以及地方實踐經(jīng)驗的基礎上，論證制定“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法”的可行性，將產(chǎn)業(yè)化通過法律形式表達，按照產(chǎn)業(yè)化方針、產(chǎn)業(yè)鏈構建、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工以及流通、企業(yè)農(nóng)戶聯(lián)結機制的構建的體例進行詳細規(guī)制，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有法可依。

綜上所述，就基本法與促進法的關系而言，二者應在內(nèi)容與結構上互為表里，互相補充。農(nóng)業(yè)法以農(nóng)業(yè)基本體制建設為核心，規(guī)定我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的基本政策，則鄉(xiāng)村振興促進法應在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化、農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)村與農(nóng)民問題、科技創(chuàng)新等層面，對農(nóng)業(yè)基本體制進行解構與細化。整體而言，就農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的革新來說，應圍繞農(nóng)業(yè)法與鄉(xiāng)村振興促進法這一總分結構，著重在農(nóng)村土地管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、資源開發(fā)與環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面推進法律體系的修改完善，構建鄉(xiāng)村振興法律體系。另外，中央部門與地方圍繞這一鄉(xiāng)村振興法律體系，也需盡早出臺與法律配套實施的規(guī)章制度，促進國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進。