少數(shù)民族地區(qū)基層公務員勝任力研究
——基于重慶市黔江區(qū)沙壩鄉(xiāng)政府實地調研

王志剛

（重慶文理學院 公共管理學院，重慶 永川 402160）

少數(shù)民族地區(qū)基層公務員勝任力研究
——基于重慶市黔江區(qū)沙壩鄉(xiāng)政府實地調研

王志剛

（重慶文理學院 公共管理學院，重慶 永川 402160）

通過對重慶市黔江區(qū)沙壩鄉(xiāng)基層公務員和黔江區(qū)部分執(zhí)法人員的實地調研，構建了少數(shù)民族地區(qū)基層公務員勝任力模型，該模型包含品德、技能、知識三個特征以及六個維度。運用該模型對該地區(qū)基層公務員的勝任力進行比較和分析，找出非優(yōu)秀者在勝任力方面存在的不足之處，然后從價值引導、激勵機制、團隊建設、行政文化等方面改善基層公務員工作的內部條件和外部條件，以期提升少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力。

少數(shù)民族地區(qū)；基層政府；公務員；勝任力

“勝任力”最早由美國哈佛大學的學者戴維·麥克利蘭于1973年提出。它是一種測量工作能力的指標，可以用來評價工作人員在工作方面存在的差距以及需要改進的方向和程度。勝任力包括工作者的動機、特質、價值觀、知識、認識和技能等。在測量工作人員的勝任力時，將各種指標集中在一個體系中，通過規(guī)范各項衡量指標，建立一個統(tǒng)一的勝任力模型，再對勝任力模型中的各種因素進行綜合分析，就可以從整體角度對工作人員進行系統(tǒng)的勝任力測量。

對于公務員勝任力模型的建構，有的學者從公務員職業(yè)發(fā)展的角度探索了多重路徑的職位晉升勝任力模型[1]，也有一些學者從誠信聲譽價值觀的角度構建公務員勝任力模型[2]，還有一些學者在少數(shù)民族地區(qū)通過實地考察，構建了少數(shù)民族地區(qū)公務員21項內容、3個等級的勝任力模型[3]，等等。每一種模型都企圖建立一種普遍適用的體系，然而，由于我國少數(shù)民族地區(qū)一般處于相對偏遠的邊疆或者山區(qū)，交通閉塞、物質文明相對落后、自然條件相對較差，加之人們的文化水平相對較低，這些具有明顯劣勢的外部因素和內部因素疊加在一起，使得少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的整體素質與發(fā)達地區(qū)基層公務員的整體素質不可同日而語。同時，少數(shù)民族地區(qū)基層政府的行政管理比較特殊，除了日常的行政管理以外，還承擔著民族團結、民族平等、各民族共同進步的政治任務，因此在對少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力進行分析時，必須根據(jù)該地區(qū)的實際情況建構分析模型。

一、構建少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力模型

（一）問卷調查與訪談

筆者抽樣調查的對象為重慶市黔江區(qū)沙壩鄉(xiāng)的公務員和黔江區(qū)的部分執(zhí)法人員（警察和城管人員）。為力求調查數(shù)據(jù)科學、準確和客觀，筆者從自然情況和6個維度出發(fā)，設計了21個問題，共發(fā)放問卷50份，收回50份，其中有效問卷47份。通過對有效問卷進行分析，在被調查的對象中男性有37人，約占有效樣本總人數(shù)的79%，女性有10人，約占有效樣本總人數(shù)的21%；有28人屬于本地人，有19人屬于外來人；漢族人員有5人，苗族人員有18人，其余的24人為土家族，少數(shù)民族人員約占有效樣本總人數(shù)的89%；在年齡結構上，30歲以下的公務員有28人，約占有效樣本總人數(shù)的60%，31歲～40歲的有10人，41歲～50歲的有7人，51歲以上的有2人，老中青人員呈金字塔結構分布；在學歷統(tǒng)計中，擁有大學學歷的共有40人，約占有效樣本總人數(shù)的85%，具有碩士研究生學歷的有2人，其余的為中專學歷和高中學歷。見表1。

接受訪談的基層公務員連續(xù)三年考核優(yōu)秀的有14名，稱職的有18名。通過訪談，筆者了解了公務員的情感歸屬、自我發(fā)展、組織認同、價值觀、團隊協(xié)作等狀況，進而發(fā)掘了少數(shù)民族公務員勝任力的測量維度。

表1 問卷調查樣本的自然情況

（二）少數(shù)民族地區(qū)基層公務員勝任力評分表

少數(shù)民族地區(qū)基層公務員在行政管理過程中主要是依法執(zhí)行上級的行政決策，并根據(jù)本地區(qū)的特點貫徹、落實上級決策。在地方各級政府行政管理中，基層政府履行職能占90%，在執(zhí)行決策時，公務員要依照法律法規(guī)行使行政權力，并根據(jù)擁有權力大小承擔相應的責任，同時要做到以人為本，滿足人的合理合法需求，樹立為人民服務的價值觀念，最終實現(xiàn)行政管理的政治功能。根據(jù)調查結果，筆者從六個維度構建少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力模型，即政治素養(yǎng)、奉獻精神、學習能力、業(yè)務能力、人際交往能力、電子政務能力。當?shù)鼗鶎庸珓諉T的年度績效考核資料顯示，在被調查對象中年度考核獲得優(yōu)秀的有14人，約占有效樣本總人數(shù)的30%，比較稱職或者良好的有14人，約占有效樣本總人數(shù)的30%，其余的19人為考核合格，約占有效樣本總人數(shù)的40%。

按照李克特量表的標準形式對調查問卷的四級題目和五級題目給予分數(shù)值[4]，對每一份有效問卷的每個問題進行分數(shù)統(tǒng)計，并按照六個維度對問題和分數(shù)進行歸類，之后計算出每一類的平均值和總體樣本平均值，最后根據(jù)考核結果和考察維度得出表2。

表2 問卷調查樣本維度平均值

由表2可知，在政治素養(yǎng)、奉獻精神、電子政務能力、人際交往能力四個方面，優(yōu)秀者的平均分均高于比較稱職者的平均分；在學習能力方面，優(yōu)秀者的平均分和比較稱職者的平均分相同；在業(yè)務能力方面，優(yōu)秀者的平均分略低于比較稱職者的平均分，但是遠高于合格者的平均分；在政治素養(yǎng)、奉獻精神、人際交往能力三個方面，比較稱職者的平均分均低于優(yōu)秀者的平均分。除了人際交往能力以外，合格者的平均分均低于優(yōu)秀者和比較稱職者的平均分。從整體上看，優(yōu)秀者的總體分最高，比較稱職者的總體分次之，合格者的總體分最低。

（三）基層公務員的勝任力模型建構

根據(jù)問卷調查和訪談的數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及對基層公務員勝任力評分表的分析，筆者明確了在基層公務員行政管理年度考核中優(yōu)秀者和非優(yōu)秀者之間的差別，由此整合到品德特征、知識特征和技能特征三個特征中，建立了基層公務員勝任力模型（見圖1）。

圖1 少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力模型

品德特征關系到基層公務員的思想政治動向和價值觀選擇，是指導基層公務員從事行政管理工作、依法完成工作任務、實現(xiàn)行政目標的燈塔，因此應當將其置于基層公務員勝任力模型的最高點，其他維度的構建都應該在品德特征的指導下考察基層公務員的工作能力。技能特征是基層公務員做好行政工作的基礎，基層公務員在執(zhí)行行政決策、堅定政策方向的條件下，應當注重行政技能在執(zhí)行中的應用。業(yè)務能力、電子政務能力、人際交往能力都需要在實際工作中培養(yǎng)，這些技能特征對于基層公務員來說，是缺一不可的。知識特征處于品質特征和技能特征的中間層次，基層公務員要加強政治修養(yǎng)、提高道德水平以及提升各種技能，都需要努力學習。反過來，通過努力學習，也能夠提高自己的政治素質、道德素質和處理各種行政事務的能力。因此，知識特征是基層公務員勝任力模型中最活躍的因素，考察一個基層公務員的發(fā)展有沒有潛力，能不能擔任比較重要的職務，應該從知識特征的維度對其進行測評。

二、少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力分析

被調查對象主要以渝東南少數(shù)民族地區(qū)的土家族和苗族人員為主。由于該少數(shù)民族的風俗習慣僅僅被保留了一小部分，少數(shù)民族語言如土家族語言和苗族語言基本上被漢語取代，當?shù)鼐用竦纳盍晳T也趨向一致性，僅僅在某些節(jié)日和地方風俗上具有本地特色，因此當?shù)卣谛姓?zhí)行過程中受到民族文化的影響較小，可以對文化因素適當忽略。根據(jù)以上對問卷調查和訪談的數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及基層公務員勝任力模型的構建，就可以從六個維度對該地區(qū)基層公務員的勝任力進行分析。

（一）年度考核合格者、比較稱職者和優(yōu)秀者的比較分析

表2統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在六個維度平均分的比較上合格者與優(yōu)秀者有較大的差距，相差的平均分依次是：政治素養(yǎng)2.2分、學習能力1.2分、奉獻精神1分、業(yè)務能力0.9分、電子政務能力0.7分、人際交往能力0.3分。比較稱職者和優(yōu)秀者的較大差距主要體現(xiàn)在政治素養(yǎng)、奉獻精神和人際交往能力三個維度方面，相差平均分依次是0.9分、0.8分、0.6分。

1.合格者的特征

從訪談的統(tǒng)計結果來看，在品德特征上，合格者中有15%的人不主動關心和認識國家的發(fā)展政策，有40%的人對政策學習不夠重視，沒有系統(tǒng)地對當前政府執(zhí)政的目標、理念和發(fā)展方向進行學習，對政策的理解不充分，在執(zhí)行政府決策時，主要根據(jù)領導的指導或者同事的協(xié)助處理行政事務。同時通過訪談，發(fā)現(xiàn)這一部分人在平時工作中不愿意付出過多的時間和精力，對于加班加點和繁重的工作時常有抱怨情緒，對于組織沒有強烈的歸屬感。

在知識特征上，合格者中有30%的人沒有經(jīng)過任何培訓，有一半以上的人對相關工作的最新知識關注不夠。在電子政務處理方面，只有3人認為能夠熟練使用電子政務，其余大多數(shù)人的電子政務處理技能一般，也有少數(shù)人對此業(yè)務不太熟悉。參加培訓學習的人往往傾向于領導提供機會以提高自己的能力，過度關注外在條件的改善，傾向于用外部力量促使自身因素的變化。只有極少數(shù)人注重自身的發(fā)展，通過多種渠道為自己創(chuàng)造條件，提高自己的能力。

在技能特征上，合格者中有50%的人不能牢固掌握國家的法律法規(guī)，在用到專業(yè)崗位的法律知識時，還要從法律書籍中或網(wǎng)絡上進行查找。這一部分人在行使行政權力時主要根據(jù)領導的指示行事，屬于依從承諾型。這一部分人中有30%以上的人存在危機感，并且大多數(shù)人認為現(xiàn)有的知識水平同實際工作存在一定差距，對未來的工作和發(fā)展不抱有好的預期，對個人與工作、組織的認同性不一致，對待工作既沒有積極性，也沒有消極性，處于一種得過且過的狀態(tài)。這部分人雖然具有危機感，但是仍然處于一種發(fā)展停滯狀態(tài)，抱定不求有功但求無過的心態(tài)。

2.優(yōu)秀者的特征

在品德特征上，優(yōu)秀者注重政治學習和政治理論水平的提高，他們除了通過領導講話了解政策外，主要通過多種方式的自學，以此提高自己的政治理論水平，且學習頻次較高，學習的內容也比較廣泛和深入。對待加班加點和繁重的工作很少產(chǎn)生抱怨情緒，認為加班加點屬于積極表現(xiàn)的一部分，愿意承擔工作責任，熱愛本職工作，對領導、組織和崗位有很強的歸屬感。

在技能特征上，優(yōu)秀者熟悉國家的法律法規(guī)，并能夠對公眾進行合理解釋，依法行使權力，遇到特殊問題能夠積極尋找解決問題的辦法，獨立解決問題，具有較強的自信心和主動性。他們熟悉電子政務，也經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)處理公務，并且建立了電子網(wǎng)絡工作群。在人際關系上，優(yōu)秀者能夠同上級和同事之間保持經(jīng)?；樱瑢Ξ斍暗墓ぷ鞣諊硎緷M意。

在知識特征上，優(yōu)秀者中有12人具有大學學歷，1人具有碩士研究生學歷，1人具有高中學歷，他們都曾經(jīng)在不同級別的培訓機構學習過，平時都十分關注與本工作崗位有關的最新知識和政策法規(guī)，學習積極性很高。在提高自身文化水平上，主要是通過自己的努力，自己為自己創(chuàng)造機會，如果有多余時間，他們愿意在英語學習上多下些工夫。

3.比較稱職者的特征

在知識特征方面，比較稱職者具有優(yōu)秀者同樣的特征。在技能特征方面，比較稱職者的業(yè)務能力超出優(yōu)秀者平均分0.3分，具有較強的處理政務的能力，具有很強的主動性和靈活性，在對法律的理解和運用以及處理政務的原則性上高于優(yōu)秀者，但在人際交往能力上低于優(yōu)秀者，也低于合格者。這部分人都具有大學學歷，都明確自己的公務員角色和職責所在，都能夠按照規(guī)章制度辦事，但是忍耐程度低，時常與同事之間保持一定距離，并且經(jīng)常和同事處于一種競爭狀態(tài)。在品德特征上，比較稱職者對時事政策學習的頻次較低，甚至有的處于游離狀態(tài)，他們更專注的是專業(yè)知識水平的提高，理解政策大多是被動接受，缺乏主動性。

（二）少數(shù)民族地區(qū)基層公務員勝任力的不足之處

由以上分析可以看出，在三個特征、六個維度上，合格者、比較稱職者、優(yōu)秀者三者之間還存在著結構的不平衡性。

1.非優(yōu)秀者在品德特征上與優(yōu)秀者相差較遠

基層公務員中有70%的人缺乏對黨的路線、方針、政策的主動學習，對政府宏觀發(fā)展目標和方向存在模糊認識，甚至其中一部分人忽視政治路線，只是按照領導的指示進行工作。這說明基層公務員的政治社會化程度較低，對上級領導具有很強的依從性，沒有把國家政策內化到自己的行政心理和行政思想中。在具體的行政執(zhí)行過程中，基層公務員的政治目標低于任務目標，他們成了典型的“政府人”[5]。他們把主要精力集中在對上級指示的執(zhí)行上，注重制度化和規(guī)范化，主動或被動地將自己對事務本身的理解遮掩起來，由此使得行政管理工作只是追求現(xiàn)實結果，忽略了其政治意義和社會價值。誠然，行政執(zhí)行如果缺乏正確的政治價值觀的指導，那么行政執(zhí)行就會失去權威性和合理性，其公平性也會受到挑戰(zhàn)。

2.非優(yōu)秀者在技能特征上有所欠缺，尤其在人際交往方面不能與同事友好相處

合格者和比較稱職者都缺乏奉獻精神，在工作中索取多于奉獻，在工作互動中有較強的自尊心和自我約束能力。比較稱職者的自負性較強，能夠熟練運用現(xiàn)代專業(yè)技術，喜歡獨自完成任務，不樂意他人干涉或者領導直接指揮，對待工作對象也喜歡按章辦事，但缺乏靈活性。而合格者的專業(yè)性程度較低，對待工作總是不冷不熱，以至對同事和工作對象也都抱著相同態(tài)度。由此可以看出，非優(yōu)秀者沒有形成一定的群體認同感，對組織還處于離散狀態(tài)。

3.非優(yōu)秀者尤其是合格者在知識特征上的整體學習能力較弱

基層組織偏重于組織和建設的學習，對專業(yè)知識的學習不夠重視。合格者的學習積極性不高，基層單位提供給他們專業(yè)知識學習的機會較少，而且在我國少數(shù)民族地區(qū)基層政府所在地也沒有正規(guī)的外部教育資源供其使用，外在環(huán)境資源的有限性制約了基層公務員學習和發(fā)展的機會，使其在學習能力上很難有機會提高。而優(yōu)秀者和比較稱職者基本上是一步到位完成了高等教育的學習任務，在原來的基礎上結合實踐和網(wǎng)絡進行學習，進一步提高自己，其學習積極性遠高于合格者，故他們在業(yè)務能力方面成績突出。

三、多渠道培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力

（一）轉變行政執(zhí)行的引導機制

我國少數(shù)民族地區(qū)基層政府既要履行基本的行政管理職能，還必須承擔一定的政治職能。這些政治職能包括貫徹執(zhí)行黨和國家的民族宗教政策、加強民族團結、防范和化解民族矛盾、嚴厲打擊民族分裂勢力、構建和諧的民族關系等。因此，基層政府在執(zhí)行行政決策的同時，還應該注重樹立公務員的政治價值觀?；鶎诱男姓?zhí)行通常是任務指揮型的，公務員在指揮型控制下形成了墨守成規(guī)的辦事風格，其認知觀念處于滿足任務、實現(xiàn)結果的較低層次，看不到行政決策背后所蘊含的社會效益和政治效益。要提高基層公務員的政治素養(yǎng)，使其具有奉獻精神，就要樹立正確的價值觀，就要由任務指揮型向價值引導型轉化。在實際業(yè)務中尋找行政思想的引導途徑，通過增強行政意識、樹立行政信念、實現(xiàn)行政理想、規(guī)范行政道德，形成系統(tǒng)的行政價值觀。在行政價值觀的引導下，基層公務員將個人的政治能力貫穿于行政執(zhí)行的始終，使國家政策在行政價值觀的引導下得到貫徹落實，在實際工作中提高政治素養(yǎng)。

（二）引入鯰魚效應，建立有效的激勵機制

少數(shù)民族地區(qū)基層政府大多處于比較偏遠落后的地區(qū)，當?shù)胤忾]的文化和社會環(huán)境響著行政效率，社會傳統(tǒng)對行政執(zhí)行的制約非常明顯。在民族區(qū)域自治制度下形成的對中央和上級政府特殊照顧政策的依賴，也使部分民族自治基層政府在政策執(zhí)行方面缺乏足夠的效力。因此，建立有效的激勵機制是提高公務員勝任力的重要途徑。打破少數(shù)民族地區(qū)的封閉性，就需要在內部和外部的行政環(huán)境中引入競爭機制，通過鯰魚效應采取有效的激勵措施。鯰魚效應是指采取有效手段或措施，刺激組織成員積極參與競爭，從而激發(fā)成員的潛質，改變以往的行政行為，促進組織變革以提高管理效率的一種負向激勵機制。在行政內部環(huán)境中建立良性的競爭機制，明確獎懲和考核制度，激發(fā)公務員的工作斗志，健全公平制度和監(jiān)督制度，保障激勵機制有效運行。同時，積極鼓勵服務對象（民眾）參與基層政府的政績評估，通過電子政務和新聞媒體等媒介，給予少數(shù)民族地區(qū)民眾參與的通道。將民眾對行政結果的滿意度作為公務員考核的一項指標，以此提升公務員的行政業(yè)務能力、人際交往能力、行政技術能力。

（三）塑造支持性工作團隊

團隊是由具有相互補充技能的人們組成的群體，團隊中的成員彼此承諾為他們共同負有責任的績效目標而努力[6]。少數(shù)民族地區(qū)基層公務員來自不同的民族和不同的地區(qū)，因此公務員團隊就具有了明顯的異質性，這種異質性在一定程度上對行政管理產(chǎn)生了負面影響。在異質性的團隊中要實現(xiàn)行政目標，就需要個體之間相互支持，在相互支持中提高行政管理能力。在團隊中公務員完成任務需要相互依賴和信任，任務執(zhí)行得順利與否取決于公務員團隊內部不同技能、不同特質成員之間能否默契配合。就個人而言，在一個組織中如果下屬從實際經(jīng)驗中感受到是上級的支持和重視，每個人感到有價值，那么公務員就會對工作做出積極反應，相應地，領導對成員的和諧協(xié)作也感到是一種支持[7]。在工作過程中優(yōu)秀者、比較稱職者和合格者只有做到互動溝通，各個成員之間相互協(xié)作，共同承擔責任和貢獻才智，才能使團隊形成強大的凝聚力。因此，少數(shù)民族地區(qū)基層公務員團隊建設要從民族特征和個體特征出發(fā)，并根據(jù)民族背景和文化風俗以及個體的氣質、性格、道德、知識、技能等，組合成相互支持的工作團隊。

（四）構建民族地方特色的行政文化

在現(xiàn)代行政管理中，一定的地方文化影響甚至塑造了地方組織的行政思想、行政態(tài)度和行政心理。少數(shù)民族地區(qū)基層政府重在執(zhí)行中央和上級政府的政策和法規(guī)，但是由于因地制宜的需要，少數(shù)民族地區(qū)的行政管理必然融入一般性的政府管理中，這就使得行政執(zhí)行具有了民族地方特色。民族文化是維系民族成員的心理紐帶，一個地區(qū)要建立自己的行政文化，必須繼承和融合當?shù)孛褡逦幕膬?yōu)秀部分，同時也要注意移風易俗，將社會主義的革命精神、核心價值、現(xiàn)代管理方式等作為改造基層政府行政文化的因素。在行政思想上，基層政府應以“中華民族為一家”的統(tǒng)一認識，強化公務員的政治意識，加強民族團結，增強行政工作的凝聚力；在行政態(tài)度上，要注重公務員之間和服務對象之間的民族平等，協(xié)調異質性行政隊伍的人際關系；在行政心理上，要培育公務員的價值歸屬感，使少數(shù)民族地區(qū)基層公務員在行政管理中有較強的組織認同感，對民族責任和國家責任有辯證統(tǒng)一的認知?；鶎庸珓諉T既是政治的人、行政的人，也是文化的人，通過對文化人形象的塑造，增強少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的責任心，以行政文化的觀念和價值從內心促進公務員勝任力的提升。

四、結語

少數(shù)民族地區(qū)基層政府具有與一般地方政府不同的特征，其公務員也具有與一般政府公務員不同的個體特征。要提高少數(shù)民族地區(qū)基層公務員的勝任力，首先，運用價值引導型機制，使基層公務員在行政執(zhí)行中有堅定正確的權威價值觀，并將這種價值付諸實踐，加強民族團結。其次，運用激勵機制促使公務員注重自身能力的提高，給予個體進步和發(fā)展的機會，改變自我封閉的不良狀態(tài)。再次，搞好支持性團隊工作，建立和諧的人際關系，做到人盡其才，才盡其用，培養(yǎng)和提升基層公務員的勝任力。最后，通過改造具有民族地方特色的行政文化，形成基層公務員的國家、政府和民族統(tǒng)一，責任一致的行政觀念，從觀念上提高公務員的認識，從文化建設上提升公務員的勝任力。

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【責任編輯 李 敬】

2015-02-05

教育部青年基金項目（14YJCZH160）

王志剛（1978—），男，河北石家莊人,教師，碩士研究生，研究方向：政府管理、公共政策。

D630

A

2095-7726（2015）05-0041-05