社會(huì)資本與地方民主治理：理論框架與案例分析
——以溫嶺“參與式民主治理”為例

王連偉

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

社會(huì)資本與地方民主治理：理論框架與案例分析
——以溫嶺“參與式民主治理”為例

王連偉

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

社會(huì)資本作為一種黏合劑，對于地方民主治理意義重大，在增進(jìn)地方政府與其他地方公共活動(dòng)主體之間的信任和合作方面發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用。社會(huì)資本也有好壞之分，良性的社會(huì)資本才是我們所追求的。文中建構(gòu)起一個(gè)地方社會(huì)資本良性循環(huán)模型，通過系統(tǒng)與外部環(huán)境的信息輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)來解釋“地方社會(huì)資本—地方治理網(wǎng)絡(luò)—地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)”三者的良性互動(dòng)。文章結(jié)合了溫嶺參與式民主治理的典型案例，從另一個(gè)新的視角來思考社會(huì)資本與地方民主治理之間的關(guān)系。

地方政府；民主治理；社會(huì)資本；溫嶺；參與式民主治理

一、引言

自從國家和政府出現(xiàn)以來，圍繞著如何實(shí)現(xiàn)良好的治理，人們不斷地探索。地方政府作為承接國家部分職能，貼近地方居民的基層單元，在這場改革的浪潮中首當(dāng)其沖。面對地方居民多樣化和個(gè)性化需求，傳統(tǒng)僵化的官僚制束手無策，改革迫在眉睫。傳統(tǒng)政府管理理念正逐步轉(zhuǎn)變，企業(yè)、社會(huì)中介組織、公民等眾多公共行動(dòng)主體紛紛加入到地方公共物品提供和公共事務(wù)管理中來。不同層級的地方政府部門和其他地方公共行動(dòng)主體之間的縱向權(quán)力線和橫向行動(dòng)線構(gòu)成了縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀地方治理體系。網(wǎng)絡(luò)化治理的兩大核心內(nèi)容就是公私合作和合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 網(wǎng)絡(luò)化治理“突破了傳統(tǒng)管理主義的狹隘視角，主張以公私合作作為基礎(chǔ)，全面整合社會(huì)資本，建立一種合作、信任的關(guān)系”[1]。網(wǎng)絡(luò)化的治理模式是在成員之間沒有正式保障的情況下以信任、忠誠和互惠為基礎(chǔ)的。建立在共同的利益基礎(chǔ)之上的網(wǎng)絡(luò)(基于利益的網(wǎng)絡(luò))能夠提供穩(wěn)定的治理模式，前提是成員僅限于那些能夠提供重要資源的人，且成員之間權(quán)力平衡。網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)主體的關(guān)系如何維持，行動(dòng)如何協(xié)調(diào)，合作如何達(dá)成，政府的角色如何定位等，這些都體現(xiàn)著地方政府的治理能力，考驗(yàn)著政府管理合作網(wǎng)絡(luò)的能力。社會(huì)資本作為一種黏合劑，對于增進(jìn)地方政府與其他地方公共活動(dòng)主體的信任和合作發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用。社會(huì)資本也有好壞之分，良性的社會(huì)資本才是我們所追求的。

那么，何為良性的社會(huì)資本？良性社會(huì)資本對地方政府社會(huì)治理又有哪些影響？為了解決以上問題，本文選取了溫嶺“參與式民主治理”①的地方治理創(chuàng)新實(shí)踐作為典型案例進(jìn)行分析。溫嶺市是中國基層民主改革的試驗(yàn)田和前沿陣地，無論是作為一種新型的民主治理方式、民主協(xié)商模式、民主制度形式，還是作為一種民主工具而存在[2]，溫嶺“參與式民主治理”都在拓展民主政治的生長空間方面發(fā)揮著積極的作用?！八砷T模式”、“澤國模式”和“新河模式”雖然具體形式不同，但都秉承著一個(gè)共同的理念：公民對公共政策的認(rèn)同和支持來自他們在政策制定中的廣泛參與，公民的參與能夠增強(qiáng)政府及其政策的合法性。反過來，溫嶺地區(qū)所蘊(yùn)含的豐富的社會(huì)資本又有效地推動(dòng)了該地區(qū)的政府民主治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧與理論分析框架

(一) 文獻(xiàn)回顧

1.國外相關(guān)研究綜述

資本和社會(huì)資本最初是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，后來由社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家引入社會(huì)學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域，并迅速流行起來。社會(huì)資本概念最早由法國社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄在一本《社會(huì)科學(xué)研究》的雜志上發(fā)表的題為《社會(huì)資本隨筆》的短文中正式提出。他認(rèn)為社會(huì)資本是“實(shí)際或者潛在資源的集合，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而且這些關(guān)系或多或少是制度化的”[3]?？茽柭ㄟ^實(shí)證分析，認(rèn)為“為某一目的建立的組織，可以服務(wù)于其他目的，因而形成了可以使用的社會(huì)資本。依性質(zhì)劃分，此種社會(huì)資本的形成可能為義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范以及權(quán)威關(guān)系”[4]。羅伯特·帕特南較早地對地方政府社會(huì)資本進(jìn)行了深入研究，通過跟蹤比較意大利南北地區(qū)民主制度的治理績效，將社會(huì)資本引入到政治學(xué)研究中。他認(rèn)為:“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率，包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)，可以促進(jìn)自發(fā)的合作?！盵5]195此外，波茨、波特、林南、福山等也分別從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化和社會(huì)資源、信任等方面系統(tǒng)地論述了社會(huì)資本。但是對于政府方面的社會(huì)資本研究則較少，科利爾區(qū)分了政府社會(huì)資本與民間社會(huì)資本，他將政府社會(huì)資本定義為“影響人們互利合作能力的政府制度，即契約實(shí)施、法治和政府允許的公民自由范圍”[6]。很顯然這種定義具有明顯的局限性，政府社會(huì)資本不僅包括正式制度，還應(yīng)注意到一些非正式制度的作用。

2.國內(nèi)相關(guān)研究綜述 在國內(nèi)方面，張其仔最早系統(tǒng)地提出社會(huì)資本的概念并論述了社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，邊燕杰、胡榮、蔡禾、周紅云等也分別從企業(yè)、農(nóng)村和城市社區(qū)、農(nóng)民工、公民社會(huì)等不同角度探討了社會(huì)資本建設(shè)。關(guān)于政府社會(huì)資本方面的研究，目前所能檢索到的只有一篇碩士論文，也是主要側(cè)重于正式制度的作用。在地方政府社會(huì)資本研究方面，方雷(2010)在其《地方政府學(xué)概論》一書“地方治理的路徑選擇”一章里，介紹了社會(huì)資本的概念、社會(huì)資本在地方治理中的作用以及如何優(yōu)化社會(huì)資本的生長環(huán)境[7]，然而對于地方政府社會(huì)資本的構(gòu)成及如何建設(shè)的研究還是很少。綜合來看，當(dāng)前關(guān)于我國地方政府方面的社會(huì)資本的研究主要集中于以下幾個(gè)方面。

(1)社會(huì)資本與基層民主及自主治理的關(guān)系。在鄉(xiāng)村治理方面，吳光蕓、汪杰貴、周生春和王琪都從社會(huì)資本的角度分析了當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給存在的問題以及如何有效供給。徐姍娜認(rèn)為作為鄉(xiāng)村社會(huì)資本重要組成部分的民間信仰對于鄉(xiāng)村治理具有重要作用。羅家鈁探討了政府在農(nóng)村社會(huì)資本建設(shè)中的角色和路徑選擇。胡滌非等從社會(huì)資本的三個(gè)維度對于廣東的一個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)證研究，研究了社會(huì)資本與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在關(guān)系。王義、宋黔暉和王益分別從城市農(nóng)民工自組織、社區(qū)調(diào)解員制度和民主懇談會(huì)等方面分析了社會(huì)資本對基層民主建設(shè)的作用。

(2)社會(huì)資本與基層政府的績效及公信力的關(guān)系。王強(qiáng)等分析了社會(huì)資本對于政府信任合作體系構(gòu)建的作用。劉祺分析了社會(huì)資本對于提升政府公信力的作用。胡榮等分析了社會(huì)資本、政府績效與城市居民對于政府信任的量化關(guān)系。

(3)社會(huì)資本與區(qū)域公共治理的關(guān)系。吳光蕓、李建華從信任、公民參與、合作等角度分析了社會(huì)資本建設(shè)對于發(fā)展地方多中心治理體系和推動(dòng)地方治理的作用。

綜觀中外學(xué)者的相關(guān)研究，對于地方治理網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)資本的研究相對匱乏。地方治理網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本是地方政府與其他地方治理主體在提供地方公共物品和管理地方公共事務(wù)過程中，逐漸建立起來的一種重要的治理資源，包括信任、合作、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)等。它主要不是依靠強(qiáng)力推行，而是依靠自身的權(quán)威建立起來的一種良好的社會(huì)環(huán)境。 當(dāng)前地方網(wǎng)絡(luò)化治理的現(xiàn)實(shí)賦予了地方政府社會(huì)資本新的內(nèi)涵。網(wǎng)絡(luò)化治理下的地方社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的是地方政府與其他地方治理主體(包括地方企業(yè)、社會(huì)中介組織、居民及其他地方政府和部門)在推進(jìn)地方治理的過程中逐漸建立起來的一種信任、合作、互惠的良性互動(dòng)關(guān)系。它拓寬了地方政府的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了地方治理的有效開展。

(二) 理論分析框架

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)和案例的特征，本文借鑒了伊斯頓的政治系統(tǒng)論②構(gòu)建起來一個(gè)地方社會(huì)資本良性循環(huán)系統(tǒng)的模型作為理論分析的主要框架。本文中地方社會(huì)資本良性循環(huán)模型通過系統(tǒng)與外部環(huán)境的信息輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建起“地方社會(huì)資本—地方治理網(wǎng)絡(luò)—地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)”三者的良性互動(dòng)機(jī)制，從另一個(gè)新的視角來思考社會(huì)資本與地方治理的關(guān)系。它將幫助我們理解為什么有的地方治理得如此好，而有的地方的治理績效如此差，為什么有的地方一直保持好的治理績效，而有的地方良好的治理只是曇花一現(xiàn)，為什么有的地方政府很清閑卻有良好的治理績效，而有的地方政府成天很忙卻治理績效很差等等。這些問題值得我們深思，出現(xiàn)這些差別的原因同樣應(yīng)該引起我們的重視。借助下面的模型有助于我們找出問題的根源以及造成這些差別的原因，以便對癥下藥。

我們這里講到的地方社會(huì)資本作為地方治理主體之間構(gòu)成的信任、合作、互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它與地方治理網(wǎng)絡(luò)既相互依存又相互促進(jìn)。下圖(圖1)詳細(xì)為我們展現(xiàn)了社會(huì)資本與地方治理網(wǎng)絡(luò)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)關(guān)系，我們可以按照輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋四個(gè)階段來進(jìn)行具體分析。

圖1 地方社會(huì)資本良性循環(huán)系統(tǒng)

地方社會(huì)資本良性循環(huán)系統(tǒng)第一階段，輸入階段。在這里，輸入分為支持性輸入和要求性輸入，分別從正、負(fù)兩個(gè)方面分析了地方治理網(wǎng)絡(luò)良性發(fā)展的可能性及改革的動(dòng)力?！爸挥性诠裆鐣?huì)具有高密度社會(huì)資本的條件下,才會(huì)產(chǎn)生社會(huì)對治理的要求并達(dá)到與政治國家之間的良好合作。治理的廣度、深度和質(zhì)量都取決于社會(huì)資本的存在狀況”[8]。高質(zhì)量的地方社會(huì)資本作為一種支持性輸入，對于維持和擴(kuò)展地方治理網(wǎng)絡(luò)具有顯著的作用，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展。地方政府與其他治理主體之間的相互信任，可以克服彼此間的相互猜忌和隔閡，形成民主治理所需要的“心理契約”[9]，為地方治理營造一種良好的氛圍。建立在信任基礎(chǔ)上的合作，有助于促進(jìn)地方治理主體之間的分工協(xié)作，進(jìn)而克服單個(gè)組織力量分散和能力、資源有限的缺陷，從而提高地方治理的有效性。地方普遍的互惠規(guī)范網(wǎng)絡(luò)為地方治理主體間的信任和合作提供了源源不斷的激勵(lì)機(jī)制。一切規(guī)避責(zé)任和損害網(wǎng)絡(luò)利益的行為都會(huì)通過社會(huì)聲望體系的降序而受到無形的懲罰。任何為共同體做好事或者積極參與地方治理的行為都會(huì)通過在社會(huì)聲望體系中升序而受到褒獎(jiǎng)。這樣無形中激發(fā)了個(gè)體和組織的利他主義、志愿精神和共同體意識，增強(qiáng)了治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)固性和持久性。

低質(zhì)量的地方社會(huì)資本會(huì)惡化地方治理網(wǎng)絡(luò)的外部環(huán)境，繼而影響地方治理的有效開展和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。作為一種要求性的輸入，它會(huì)倒逼著地方治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改革和創(chuàng)新，重塑地方政府與地方企業(yè)、社會(huì)中介組織、居民以及其他地方政府和部門之間的關(guān)系，增強(qiáng)彼此間的信任、合作和互惠共贏，努力增加地方社會(huì)資本的積累。

第二階段，轉(zhuǎn)換階段。地方治理網(wǎng)絡(luò)在接收到來自內(nèi)外部的相關(guān)信息訊號之后，通過作出相應(yīng)的調(diào)整和轉(zhuǎn)換來保證治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性和有效性。來自外部的支持性和要求性輸入進(jìn)入到地方治理網(wǎng)絡(luò)后，網(wǎng)絡(luò)中的組織和個(gè)人會(huì)影響那些低質(zhì)量的地方社會(huì)資本，對地方政府與地方企業(yè)、社會(huì)中介組織、公民和其他政府部門之間的關(guān)系作出相應(yīng)的調(diào)整和改善，以此來緩解地方政府與其他治理主體之間的緊張關(guān)系，著力解決當(dāng)前地方公共物品短缺、干群關(guān)系緊張、群體性事件等一些焦點(diǎn)問題，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

從轉(zhuǎn)換的主體來看，它包括了當(dāng)前地方治理網(wǎng)絡(luò)中的各類組織和個(gè)人。其中，組織包括了地方各級政府及其部門、社會(huì)中介組織和企業(yè)，個(gè)人包括兩大類角色：普通公民和管理者(包括政府部門領(lǐng)導(dǎo)者及其工作人員、基層自治組織負(fù)責(zé)人、社會(huì)中介組織負(fù)責(zé)人、企業(yè)管理者)。這幾類組織和個(gè)人基本上涵蓋了當(dāng)前地方治理網(wǎng)絡(luò)的所有主體，它們之間的關(guān)系如何決定了地方社會(huì)資本的存量和地方治理的有效性。

從轉(zhuǎn)換的過程來看，它包括了地方治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部相關(guān)要素之間、地方治理網(wǎng)絡(luò)與地方社會(huì)系統(tǒng)之間，根據(jù)相關(guān)的支持性和要求性輸入，在積極推動(dòng)地方治理改革和發(fā)展的過程中，促進(jìn)地方社會(huì)系統(tǒng)良性協(xié)調(diào)發(fā)展的連續(xù)動(dòng)態(tài)過程。這一過程又包含了若干具體操作環(huán)節(jié)，需要整理綜合各類信息，研讀信息并找到問題的關(guān)鍵，其間可以咨詢相關(guān)專家和公眾，對各種需求轉(zhuǎn)換的可行性進(jìn)行評估，然后作出相關(guān)問題的論證，最后提出相應(yīng)的決策方案，主要以地方性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)定、決定等形式為表現(xiàn)形式。

從轉(zhuǎn)換的結(jié)果來看，它包括針對目前地方治理過程中在地方治理網(wǎng)絡(luò)和地方社會(huì)資本方面存在的一些問題所形成的一些正式規(guī)章制度和非正式規(guī)范等社會(huì)規(guī)范。一是一些正式的戰(zhàn)略合作框架和日常合作機(jī)制，像地區(qū)之間建立的城市聯(lián)盟和地區(qū)合作組織，政府與企業(yè)和社會(huì)中介組織形成的日常合作機(jī)制，包括合同外包、租賃制、特許經(jīng)營等；二是一些非正式的自組織形式，像農(nóng)村中建立的一些集體合作社，如茶葉社、水果社、糧食社等，農(nóng)村農(nóng)田水利灌溉組織，城市農(nóng)民工建立的維權(quán)自組織，民主懇談會(huì)和民眾參與政府預(yù)算等；三是一些非正式的社會(huì)規(guī)范，像社會(huì)的聲望體系、社會(huì)公信力、社會(huì)美譽(yù)度等。

第三階段，輸出階段。它實(shí)際上就是將上面經(jīng)過轉(zhuǎn)換得到的結(jié)果通過各種形式在社會(huì)生活中具體實(shí)施和展現(xiàn)出來。這一輸出過程主要是地方治理網(wǎng)絡(luò)各構(gòu)成要素之間，以及地方治理網(wǎng)絡(luò)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)之間，通過中間轉(zhuǎn)換過程，發(fā)揮支持性輸入的積極作用，對于影響地方治理的各種結(jié)構(gòu)性和功能性障礙進(jìn)行消解，并形成各種社會(huì)規(guī)范的過程。在輸出方式上，主要是通過日常言語交流、書面協(xié)議和具體的行動(dòng)展現(xiàn)出來，形成各種不同層次的地方治理合作機(jī)制。從輸出的作用來看，通過地方治理網(wǎng)絡(luò)自身的調(diào)整與完善以及發(fā)揮地方治理網(wǎng)絡(luò)對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的積極作用，可以改變地方民眾對地方治理體系乃至整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的認(rèn)同感和歸屬感，增強(qiáng)對地方政府的信任，提升地方政府的合法性。輸出的最后一個(gè)環(huán)節(jié)是將這些輸出的結(jié)果具體落實(shí)到日常生活中，這需要發(fā)揮各級地方政府及其工作人員管理合作網(wǎng)絡(luò)的能力，引導(dǎo)和動(dòng)員其他地方社會(huì)主體參與到地方公共事務(wù)管理中來，協(xié)調(diào)與其他層級和不同部門之間的合作關(guān)系，在行動(dòng)上促進(jìn)地方治理網(wǎng)路源源不斷地發(fā)揮作用。

第四階段，反饋階段。這里的反饋主要是指地方社會(huì)成員對前面的輸出結(jié)果的反應(yīng)以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)對地方治理網(wǎng)絡(luò)作出的反應(yīng)，它是以政治信息(主要通過民意調(diào)查、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況分析等獲得)的形式輸入到地方治理網(wǎng)絡(luò)中。通過這種信息反饋，能夠保證地方治理網(wǎng)絡(luò)與地方社會(huì)系統(tǒng)之間在輸入、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用，形成一個(gè)循環(huán)往復(fù)的良性循環(huán)系統(tǒng)，保證地方治理網(wǎng)絡(luò)始終不斷地改革和完善，對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用。此外，地方社會(huì)資本也在這種良性循環(huán)過程中不斷地積累和提升質(zhì)量，保證地方治理的有效性和持續(xù)性。在反饋的過程中，反饋產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制作用突出。一方面，地方治理網(wǎng)絡(luò)的輸出也即地方治理的總體狀況可以滿足地方社會(huì)成員多樣化的公共物品需求以及參與地方治理的政治需求，由此產(chǎn)生對地方政府及治理網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)同，形成支持性輸入；另一方面，地方治理網(wǎng)絡(luò)在改革和完善的過程中，緩解了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中存在的很多問題，增加了地方社會(huì)民眾的社會(huì)認(rèn)同，從而產(chǎn)生了對地方治理網(wǎng)絡(luò)的支持性輸入。

三、案例描述

(一)溫嶺地區(qū)“參與式民主治理”總體概況

溫嶺市作為我國民主改革的試驗(yàn)田和前沿陣地，在基層民主改革和保障公民政治權(quán)利方面一直走在全國前列，不僅獲得了2004年度第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，相關(guān)的事例也出現(xiàn)在全國高考文綜試卷和研究生入學(xué)考試卷里。肇始于1999年的松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”是溫嶺民主懇談會(huì)的雛形，率先在農(nóng)村教育領(lǐng)域開展民主改革。2005年新河鎮(zhèn)的“參與式預(yù)算”將人們的參與權(quán)擴(kuò)展到政府預(yù)算的審批領(lǐng)域，使得當(dāng)?shù)鼐用窨梢匀瘫O(jiān)督政府預(yù)算的流向，逐漸實(shí)現(xiàn)了體制外民主向體制內(nèi)民主的轉(zhuǎn)變。

溫嶺地區(qū)民營市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人們較早形成了較為獨(dú)立自主的民主意識和公民意識，他們要求參與到地方公共事務(wù)中，然而由于缺乏相應(yīng)的公民參與渠道機(jī)制，部分干群缺乏相互信任，關(guān)系緊張。這種現(xiàn)實(shí)作為一種強(qiáng)制性的要求輸入到地方治理系統(tǒng)中，要求政府轉(zhuǎn)變治理理念，滿足公民的參與需求，釋放公民參與的張力，這也是民主懇談會(huì)在溫嶺產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。作為一種輸出，民主懇談會(huì)形成了一套完善的制度和程序，保障了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也保證了公民合法有序的參與。因而，有些人把民主懇談會(huì)稱作“泥土里的議會(huì)”，對其在基層民主治理中的作用和意義做出了充分肯定。

無論是作為一種新型的民主治理方式、民主協(xié)商模式、民主制度形式，還是作為一種民主工具而存在，溫嶺民主懇談會(huì)在拓展民主政治的生長空間方面都發(fā)揮著積極的作用?！八砷T模式”、“澤國模式”和“新河模式”雖然具體形式不同，但都秉承著一個(gè)共同的理念：公民對公共政策的認(rèn)同和支持來自他們在政策制定中的廣泛參與，公民的參與能夠增強(qiáng)政府及其政策的合法性。在溫嶺，無論是市鎮(zhèn)兩級的政策出臺(tái)還是村務(wù)管理，都必須接受民主思想意識的洗禮，經(jīng)歷反復(fù)的爭論、協(xié)商，達(dá)成較為一致的意見。與現(xiàn)實(shí)中很多形式上的聽證會(huì)相比，溫嶺的參與式預(yù)算民主形式有著根本的區(qū)別。他們采用了隨機(jī)搖號的方式從民眾中產(chǎn)生參與主體，聽證的方式和程序都有嚴(yán)格的規(guī)定，并在事前公開，這樣民眾可以仔細(xì)研讀，發(fā)現(xiàn)問題，提出質(zhì)疑，從而提高參與的質(zhì)量和水平。由于最后的預(yù)算方案是在民眾廣泛的參與協(xié)商基礎(chǔ)上做出的，因而民眾不再存在異議，對各級政府表示了極高的信任，政民和干群關(guān)系進(jìn)一步融洽。然而我們還應(yīng)該看到，現(xiàn)實(shí)中人民群眾還沒有有效參與到一些涉及他們切身利益的大型工程項(xiàng)目的論證會(huì)中，往往領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)文件、一句指示，下面的干部便奉若神明，拼命地迎合上級的意思。這無疑從反面證明了公民參與政策制定的重要性和必要性，鞭策著各級地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，從“為民決策”向“讓民決策”轉(zhuǎn)變，積極引導(dǎo)公民有序的政治參與。

(二)社會(huì)資本、公民參與與民主治理

從一般意義上來講，社會(huì)資本是指與經(jīng)濟(jì)資本、政治資本并列的一種重要的生產(chǎn)性資本，它能夠促進(jìn)社會(huì)合作，減少摩擦和沖突，降低社會(huì)交易成本，彌補(bǔ)正式和非正式規(guī)章制度及機(jī)構(gòu)的缺陷。網(wǎng)絡(luò)化治理下的地方社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的是地方政府與其他地方治理主體(包括地方企業(yè)、社會(huì)中介組織、居民和其他地方政府及部門)在推進(jìn)地方治理的過程中逐漸建立起來的一種信任、合作、互惠的良性互動(dòng)關(guān)系。它拓寬了地方政府的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了地方治理的有效開展。

信任作為社會(huì)資本的核心組成部分，具有顯著的外部性，“信任是人際關(guān)系中的一項(xiàng)資產(chǎn)，人們就此彼此承擔(dān)著失敗和背叛的風(fēng)險(xiǎn)。信任網(wǎng)絡(luò)愈是強(qiáng)大，信仰愈是持久”[10]。信任能夠增進(jìn)地方治理主體之間的合作，消弭它們之間的對抗和緊張，減少整體社會(huì)交易成本，“高度的信任，作為經(jīng)濟(jì)關(guān)系的附加條件可以減少經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的事務(wù)性成本，從而提高了經(jīng)濟(jì)效益”[11]，彌補(bǔ)正式機(jī)構(gòu)和正式制度的一些固有缺陷。在地方治理中存在的“搭便車”和“囚徒困境”，很大程度上是由于各治理主體之間缺乏必要的信任，認(rèn)為其他人不會(huì)像自己那樣對集體事物作出貢獻(xiàn)，反而會(huì)一塊分享自己采取行動(dòng)帶來的好處，這樣就削弱了個(gè)體和組織開展集體行動(dòng)的積極性。如學(xué)者亨廷頓所言,彼此不信任和人心不齊會(huì)降低社會(huì)的凝聚力，使社會(huì)變?yōu)橐槐P散沙[12]。要加強(qiáng)地方治理主體間的合作，就必須加強(qiáng)彼此間的相互信任，通過溝通對話，消解彼此間的誤會(huì)和隔閡。

合作乃是當(dāng)前地方治理主體之間的一項(xiàng)最優(yōu)的策略。當(dāng)前地方公共事務(wù)的復(fù)雜性和突發(fā)性超出了單個(gè)地方政府的能力和掌控范圍，地方治理主體之間的合作，可以克服長期以來地方存在的“零和博弈”現(xiàn)象，提高地方公共物品提供的質(zhì)量和地方治理的有效性。然而合作的達(dá)成和維持，并不是一件容易的事情。地方政府機(jī)構(gòu)固有的抵制改革的慣性和權(quán)力本位會(huì)阻礙地方政府向民間和社會(huì)放權(quán)，繼而影響地方合作網(wǎng)絡(luò)治理的達(dá)成。

互惠規(guī)范可以維持地方治理網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)性。利益的沖突和協(xié)調(diào)一直是困擾社會(huì)治理的難題。要從根本上解決這一問題，就必須將各方的利益納入到社會(huì)中普遍的互惠規(guī)范中來，形成利益共同體，使各主體清楚地認(rèn)識到，通過彼此間的信任和合作，最終都能因?yàn)榧w行動(dòng)而獲益。帕特南認(rèn)為：“互惠作為規(guī)范最為主要的一種，普遍的互惠是一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本。遵循了這一規(guī)范的共同體，可以更有效地約束投機(jī)，解決集體行動(dòng)問題?！盵5]200嵌入到正式社會(huì)組織和非正式社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的互惠規(guī)范,能夠提高地方治理主體之間的信任程度并培育它們的利他主義的道德規(guī)范,從而增強(qiáng)它們采取集體行動(dòng)的積極性。地方治理主體因?yàn)閰⑴c地方治理都能從中受益，任何貪圖一時(shí)的小便宜而做出違背公共利益的行為的主體，都會(huì)被這種普遍互惠規(guī)范所懲罰，最終陷入孤家寡人的境地。因而，在普遍的互惠規(guī)范中，地方治理主體必須富有利他主義精神和同理心，為了合作網(wǎng)絡(luò)的長期維持，不惜犧牲自身的利益，從而因?yàn)殚L期持久的合作而從中受益。

理想的政府與公民關(guān)系應(yīng)該是一種“你敬我一尺，我敬你一丈”、“你中有我，我中有你”的良性互動(dòng)關(guān)系。地方政府作為直接面向基層民眾的社會(huì)治理單位，與地方民眾存在著更直接、更具體的聯(lián)系。地方政府的合法性要以地方居民的同意為前提條件，合法性的條件之一是對政府的活動(dòng)應(yīng)該是什么取得諒解[13]，這很大程度上取決于地方民眾對地方政府角色和工作業(yè)績的評判和比較。信任作為一種黏合劑在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用，它可以使政府和公眾置換問題情境，站在對方立場上思考問題，增強(qiáng)同情心，從而緩解二者之間的張力。公民參與公共政策制定既是地方民主治理的內(nèi)在要求，也是積累地方社會(huì)資本的重要途徑。地方社會(huì)資本本身可以孕育一種阿爾蒙德所謂的“參與型政治文化”[14]，這種文化更易于動(dòng)員人民 ,這時(shí)候的社會(huì)公眾是真正的“參與型”公民。

四、案例討論

(一)是社會(huì)資本推動(dòng)公民參與，還是公民參與提升社會(huì)資本？

從本案例中，我們可以清楚地看到，溫嶺地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人們較早地具有了較為獨(dú)立的公民意識和民主意識。此外，該地區(qū)發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)也孕育出為數(shù)眾多的民間社會(huì)組織，散布在社會(huì)的各個(gè)行業(yè)，并承擔(dān)著各種重要的職能。從某種意義上來說，溫嶺地區(qū)具有較好的社會(huì)資本基礎(chǔ)。在民主的氛圍中，公民參與的民主張力、社會(huì)組織的示范效應(yīng)都倒逼著地方政府更加開放和民主，積極吸納社會(huì)力量參與到地方治理中來。公民的民主意識、社會(huì)組織的組織化動(dòng)員以及地方政府的參與渠道和平臺(tái)建設(shè)都為溫嶺地區(qū)公民的民主參與提供了有利的土壤。這是問題的一個(gè)方面。

從另一方面來看，溫嶺地區(qū)持續(xù)而有效的公民民主參與又為地方社會(huì)資本的培育和積累創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。通過吸納社會(huì)民眾參與到“民主懇談會(huì)”和“參與式預(yù)算”之中，干部群眾之間的緊張關(guān)系得到緩解，雙方加深了彼此之間的相互理解和信任，這樣通過的公共政策也就更有合法性基礎(chǔ)，更能得到社會(huì)大眾的信任和支持。在參與的過程中，各方主體增強(qiáng)了相互之間的包容和妥協(xié)，增強(qiáng)了彼此間的利益共同體意識和相互依賴的意識，一種普遍的互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也隨之逐漸形成。在各方共同參與的過程中，各種民主工具和技術(shù)被開發(fā)出來，大家同時(shí)經(jīng)歷了民主的洗禮，公民的民主參與意識更加強(qiáng)烈、民主參與的能力技巧得到提高，政府民主執(zhí)政的理念更加堅(jiān)定，整個(gè)社會(huì)的民主風(fēng)氣和氛圍也更加濃厚。

(二)社會(huì)資本是否必然導(dǎo)致民主治理？

要想回答這個(gè)問題，我們有必要從以下兩個(gè)方面著手。

第一，社會(huì)資本并非都是好的，只有良性的社會(huì)資本才能會(huì)對民主治理產(chǎn)生有利影響。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅認(rèn)為，人們對于社會(huì)資本過多地強(qiáng)調(diào)信任方面的積極作用，而對于“社會(huì)交往”方面所帶來的一些負(fù)面效應(yīng)，例如犯罪團(tuán)伙等，卻很少涉及，對于社會(huì)資本持盲目樂觀的態(tài)度，因此他建議放棄社會(huì)資本[15]。對于民主治理來說，由于其本身治理機(jī)制就比較脆弱，再加上民主固有的缺陷，使得對于社會(huì)資本這些負(fù)面的影響很難有所限制，就可能導(dǎo)致所謂的“民主的沒落與公共性的擴(kuò)散”[16]。因此，在加強(qiáng)地方社會(huì)資本建設(shè)和推動(dòng)地方民主治理的過程中，要注意發(fā)揮社會(huì)資本的正面作用，限制和約束其負(fù)面影響，以營造地方民主的氣氛和民主的土壤。

第二，社會(huì)資本并非一開始就對民主治理產(chǎn)生有利作用，它必須積累到一定的量，這是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過程。社會(huì)資本作為一種資本，其投資收益需要一個(gè)周期。地方社會(huì)資本建設(shè)作為一項(xiàng)長期的投資，其近期影響可能并不是那么明顯。民主的訓(xùn)練和學(xué)習(xí)、民主文化的形成、民主意識的培養(yǎng)本身就不是一朝一夕的事情，苛求社會(huì)資本的短期收益無疑是癡人說夢。但凡社會(huì)資本豐厚的地方無不是經(jīng)過了長期的民主建設(shè)和民主發(fā)展的積累的過程。

五、結(jié)論與展望

當(dāng)前地方政府改革和創(chuàng)新猶如一場未竟的革命，延續(xù)著地方政府生命的幾番輪回。在這個(gè)沒有硝煙的戰(zhàn)場上，處處隱藏著危險(xiǎn)和殺機(jī)。水能載舟亦能覆舟，得民心者得天下。在這個(gè)充滿著信任危機(jī)和道德信仰危機(jī)的年代，如何重新喚回人們內(nèi)心那一點(diǎn)僅存的信任，成為整個(gè)時(shí)代當(dāng)下所有人的重要任務(wù)。地方良好的治理和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展離不開各個(gè)地方治理主體之間的信任、合作和互惠。地方政府治理的效果很大程度上取決于地方社會(huì)資本的存量、流量和質(zhì)量以及整個(gè)支持關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度、厚度和深度。

通過回顧前面整篇文章的主要內(nèi)容，我們可以大體上得出以下幾個(gè)方面的結(jié)論：

第一，高質(zhì)量的地方社會(huì)資本能夠提高治理的有效性。高質(zhì)量的地方社會(huì)資本意味著地方政府與其他地方治理主體之間存在著深度的信任、合作和互惠的關(guān)系，提高了地方治理合作網(wǎng)絡(luò)的有效性和持久性。它一方面有利于提高政策的科學(xué)化和規(guī)范化程度，降低政策執(zhí)行時(shí)的成本，另一方面又可以充分發(fā)揮其他治理主體的優(yōu)勢，最大限度地滿足地方各大群體的需求。

第二，有效的地方治理能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。有效的地方治理來源于地方治理網(wǎng)絡(luò)中各大主體之間的通力合作，相互配合。這本身有助于克服單一的“市場失靈”、“政府失敗”和“志愿失靈”，全面整合地方治理的資源和力量，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第三，地方有效治理和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)又反過來推動(dòng)地方社會(huì)資本的建設(shè)。地方的良好治理以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)又會(huì)增強(qiáng)地方治理主體之間的信任，強(qiáng)化地方治理網(wǎng)絡(luò)的互惠規(guī)范，激發(fā)它們之間的合作愿望和利他行為。

第四，地方治理網(wǎng)絡(luò)中社會(huì)資本建設(shè)需要從政府與企業(yè)、政府與公民、政府與社會(huì)組織以及政府間四個(gè)維度著手。作為地方治理網(wǎng)絡(luò)的中心，地方政府與其他治理主體之間社會(huì)資本的積累，是地方政府進(jìn)行地方治理的一種重要資源。

本文主要是針對目前地方網(wǎng)絡(luò)化治理的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合社會(huì)資本里面的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)知識，著力探討地方社會(huì)資本建設(shè)和厘清地方治理網(wǎng)絡(luò)中各主體之間的關(guān)系，試圖構(gòu)建起地方社會(huì)資本、地方治理網(wǎng)絡(luò)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)之間的橋梁，推動(dòng)地方社會(huì)資本、地方治理和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)大系統(tǒng)的良性循環(huán)和有序運(yùn)轉(zhuǎn)。所有這一切只是一種初步性的嘗試和探索，目的在于引起理論界和實(shí)務(wù)界對于地方社會(huì)資本建設(shè)的重視和關(guān)注。相信在大家的不懈努力下，我們會(huì)逐漸構(gòu)建起地方社會(huì)資本的研究體系，拓寬地方治理的研究視角，為繁榮我國地方政府學(xué)學(xué)科體系和指導(dǎo)地方政府改革和創(chuàng)新服務(wù)。

注釋 ：

①在這里溫嶺“參與式民主治理”包括溫嶺“民主懇談會(huì)”以及后來的新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”。其中，溫嶺“民主懇談會(huì)”獲得第二屆 中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算”改革獲得了第五屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)。

②伊斯頓認(rèn)為政治生活作為一個(gè)行為系統(tǒng)與周圍社會(huì)總體環(huán)境相互依存和相互作用，來自周圍環(huán)境的壓力構(gòu)成“支持性輸入”和“要求性輸入”輸入到政治系統(tǒng)中，經(jīng)過政治系統(tǒng)的轉(zhuǎn)化，作為政策輸出并作用于周圍的環(huán)境。然后周圍的環(huán)境形成新的要求和支持，反饋到政治系統(tǒng)，從而構(gòu)成了新一輪的輸入。這樣就形成了一個(gè)“輸入——轉(zhuǎn)換——輸出——再輸入——再轉(zhuǎn)換——再輸出”的良性循環(huán)系統(tǒng)。參見戴維· 伊斯頓《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬等譯，北京:華夏出版社1999年版。

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【責(zé)任編輯 李延明】

2014-08-20

王連偉(1986—)，男，山東莒縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理博士生，研究方向：行政管理理論與方法、地方治理。

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