政策場域:一個分析政策行動者關(guān)系及行動的概念

李松林

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院,河南鄭州451191)

政策場域:一個分析政策行動者關(guān)系及行動的概念

李松林

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院,河南鄭州451191)

借鑒場域理論,政策場域是包括了行動者互動、偏好、資源、制度、政策情境、行動者策略等變量的概念.將地方保障房政策執(zhí)行置于政策場域概念框架中分析,可以發(fā)現(xiàn)與保障房政策相關(guān)的政府部門在偏好、資源、制度間“騰挪轉(zhuǎn)移”,相互間形成不同互動關(guān)系,根據(jù)不同的政策責(zé)任壓力情境,以尋求在政策偏好與政策責(zé)任壓力間的平衡,進而采取不同的策略行動,對政策結(jié)果產(chǎn)生不同的影響.政策場域概念框架打破了社會科學(xué)研究的結(jié)構(gòu)觀與行動觀的對立,凸顯了政策場域形塑和轉(zhuǎn)化功能.該框架不僅僅注重行動者間橫向關(guān)系的變量,還引進了縱向關(guān)系的變量,揭示了政策行動者策略取向因應(yīng)的不同政策情境,解決了政策網(wǎng)絡(luò)理論分析注重非正式關(guān)系的確立導(dǎo)致對等級權(quán)威的忽略以及飽受詬病的解釋及預(yù)測功能之不足.

政策場域;行動者關(guān)系;政策情境;責(zé)任壓力;政策偏好;策略取向;政績考核

政策過程卷入很多行動者,決策者、執(zhí)行者、新聞媒體、專業(yè)機構(gòu)、政策目標(biāo)群體、利益相關(guān)者等等,每一類型行動者又包括很多個體.各個行動者都想影響政策過程,使政策與自己的利益或價值相一致.從行動觀點看,政策過程是由政策行動者策略互動的結(jié)果.那么,對這些行動者關(guān)系及行動進行分析,就可以洞悉整個政策過程.現(xiàn)有的研究成果,通常將政策行動者間關(guān)系和行動置于政策網(wǎng)絡(luò)框架中討論.本文試圖將社會學(xué)的場域理論引入政策科學(xué)領(lǐng)域,構(gòu)建政策場域概念框架,分析行動者的關(guān)系及行動,豐富甚至推進政策理論的發(fā)展.

一、政策場域的概念

法國社會學(xué)家布迪厄這樣說過:“從分析的角度看,一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò),或一個構(gòu)型.”[1]場域是指那種相對獨立的空間,并且具有自身法則的小世界.[2]對于場域的存在和界限問題,布氏認為場域的界限位于場域效果消失的地方.一個場域由附著于某種權(quán)力(或資本)形式的各種位置間的一系列客觀歷史關(guān)系所構(gòu)成.這種關(guān)系是客觀的,是與個人意識和意志分開存在的.“根據(jù)場域的概念進行思考就是從關(guān)系的角度進行思考”.位置是由場域中不同行動者所擁有的資本數(shù)量和相對價值所決定的.資本使行動者能夠控制自己的命運以及其他行動者的命運.場域是場域內(nèi)占據(jù)位置的人們以個人或集體的方式,為了捍衛(wèi)或改進他們現(xiàn)有位置而斗爭和戰(zhàn)斗的競技場.[3]有斗爭就有策略,行動者運用的策略是根據(jù)他們所在的場域內(nèi)的位置和慣習(xí)本質(zhì)確定的.

政策過程同場域指涉的實踐活動、關(guān)系性、沖突性以及行動者的主觀認知等因素相契合.政策過程總處在一定的場域中.首先,場域是一個社會實踐空間.場域中的慣習(xí)作為一種知覺、評價和行動的圖式構(gòu)成的系統(tǒng),它通過個體生成和系統(tǒng)生成這種心智結(jié)構(gòu)的雙重歷史性,對社會的實踐活動進行了論證.慣習(xí)是實踐邏輯,資本就是實踐工具.政策過程是政策行動者互動過程,它也是一種重要的社會實踐活動,通過該活動規(guī)范或服務(wù)于社會的生產(chǎn)或再生產(chǎn)過程.其次,場域是一個關(guān)系束.政策過程通常牽涉多個政府部門、多個目標(biāo)群體,產(chǎn)生眾多直接和間接利益相關(guān)者,這些相關(guān)政策主體要素在彼此間結(jié)成的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中得以彼此確認.眾多關(guān)系主體,因為政策體現(xiàn)的利益或價值而連結(jié)起來,就形成了一定場域.再次,場域是各方勢力通過較量和斗爭而形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò),其發(fā)展演變正是各種沖突、矛盾和斗爭不斷醞釀和演化的過程.公共政策是價值的權(quán)威性分配,國家通常運用政策工具對公共資源進行配置.在這個過程中,必然涉及多元利益主體或多元價值主體.多個地方政府部門在利益認同與價值觀念上,進而表現(xiàn)為政策行動沖突.最后,布迪厄的慣習(xí)概念強調(diào)或解釋場域中行動者的主觀認知問題.地方政府部門是理性的,這種理性包括工具理性或價值理性.各個政策行動者就是在這種理性支配下,追求政策活動的自主性.無論外部正向激勵或負向激勵的結(jié)構(gòu)都要經(jīng)過部門行動者主觀認知的過程而影響其行為選擇.這也是政策過程不確定的原因之一.

在國內(nèi)的政策研究中,政策場域這個概念出現(xiàn)的頻次很低,更沒有對其進行詳加界定.“場”這個概念所涉及的是對行動者地位、慣習(xí)、資本、策略、規(guī)則等的分析,是對行動者關(guān)系的多維空間的闡述,強調(diào)彼此關(guān)聯(lián)的各個行動者之間的沖突和互動關(guān)系.何謂政策場域?政策場域是政策過程中所結(jié)成的各個政策行動者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其特有的行為邏輯模式生成或發(fā)揮作用的抽象意義的空間場所.政策過程中的相關(guān)主體,因為相異的偏好訴求,這些主體圍繞特定政策議題進行決策、互動和相互影響,都嘗試使政策符合自己的偏好.

在高度分化的社會里,我們這個“大世界”是由具有相對獨立性的社會“小世界”構(gòu)成的,這些“小世界”是具有自身運行邏輯和必然性的客觀關(guān)系空間.每個政策場域作為一個“小世界”,都有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系.探討這些規(guī)律和邏輯就可以為我們揭開政策行動者關(guān)系和行動影響政策結(jié)果的神秘面紗.

二、政策場域概念框架

(一)政策行動者互動關(guān)系分析

場域理論為我們揭示行動者關(guān)系及行動提供了明確的分析架構(gòu).場域中處于各個位置的主體彼此有所期求,通過互動捍衛(wèi)和改善現(xiàn)有的位置.場域中的位置,是由資本的數(shù)量和相對價值決定的.場域中的爭斗類似于“游戲”,游戲各方必須考慮規(guī)則的因素.場域中的主體互動的主要偏好在于“位置”,互動依憑的是“資本”,互動在一定的“規(guī)則”下完成.因此,對于政策行動者互動的考察可以引進偏好、資源與制度這三個分析維度,以呈現(xiàn)政策場域中行動者互動過程.

假設(shè)政策場域中各個行動者都具有趨利避害的理性偏好,總是在收益與風(fēng)險權(quán)衡中采取相應(yīng)的行動.這種理性偏好會因為現(xiàn)實經(jīng)驗中這些行動者相互無正式行政隸屬關(guān)系又存在一定的競爭關(guān)系而加劇.政策行動者互動實質(zhì)上圍繞資源的競逐展開,資源是行動者“地盤”的象征和追求“自主性”的依憑.行動者“地盤”及“自主性”意識是資源分享度低的深層次原因.政策行動者互動雖然有一系列制度的約束或引導(dǎo),但是行動者往往并非被動地適應(yīng),在某些條件下,他們往往通過對這些制度的詮釋路徑使自身行為具有正當(dāng)性.

(二)政策行動者行動策略及對政策結(jié)果的影響

政策行動者對政策結(jié)果的影響,是通過其策略行動實現(xiàn)的.而行動者策略往往是根據(jù)具體的政策情境做出的.行為者在行動和活動之前對于環(huán)境的知覺和認知,不是純客觀的,而是多少加進了主觀成分.這種從主觀上予以規(guī)定和把握的環(huán)境,叫情境.[4]政策情境是一系列影響政策活動的因素相互組合及交互影響的整體態(tài)勢.這些因素相互作用,并形成多個組合,分別對政策活動施加影響.政策場域中的政策情境主要包括政策行動者的互動關(guān)系因素.同時,為了分析政策情境中政策行動者的策略傾向,對政策情境的適當(dāng)分類也是必需的.分類的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)政策行動者及其關(guān)系的性質(zhì)而定.

政策行動者策略取向是行動者根據(jù)一定的政策情境,在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中將自己置于有利情勢所采取的方式或手段.策略取向表明了政策行動者對待現(xiàn)有制度和政策的態(tài)度,支持或反對的程度,合作或沖突程度等等.這種策略取向影響著政策的進程及結(jié)果.

綜上所述,政策場域概念框架構(gòu)建在于將“政策行動者關(guān)系及行動”置于一定的場域中去考察,重點分析場域中行動者互動、策略等問題,以揭示政策行動者關(guān)系及行動對政策過程的影響機理.該分析框架如圖1所示:

圖1 政策場域概念框架

三、框架應(yīng)用:以地方政府部門間保障房政策執(zhí)行為例

保障房政策執(zhí)行過程涉及多個政府職能部門.將地方保障性住房政策執(zhí)行過程置于一定政策場域中,上面所構(gòu)建的框架可用來分析與保障房政策相關(guān)的地方政府部門(以下簡稱“保障房政策部門”或“政策部門”)行動者關(guān)系及行動及其對政策結(jié)果的影響.

(一)地方政府保障房政策部門三維互動邏輯

1.責(zé)任推諉與政績沖動

地方政府保障房政策部門都有“趨利避害”的行為傾向.例如,武漢市硚口區(qū)紫潤明園(南區(qū))保障房項目交房后,存在一系列質(zhì)量問題.然而,當(dāng)?shù)厥畮讉€政府部門均表示不負責(zé)房屋質(zhì)量.[5]這種“趨利避害”的理性動機可以用來解釋很多政策部門的行為選擇.如果有利于部門利益或規(guī)避、消除風(fēng)險,那么該政策部門就易于采取順服行為,自覺協(xié)調(diào)或配合同其他政策部門的關(guān)系.否則相反.這直接導(dǎo)致政策實施進度裹足不前或敷衍塞責(zé).

在我國,中央把保障房建設(shè)目標(biāo)上升到一項政治任務(wù).很多地方把保障房建設(shè)數(shù)量納入地方官員政績考核的指標(biāo),地方政策部門在保障房政策執(zhí)行中的政績偏好沖動就越發(fā)強烈.地方政策部門就把保障房建設(shè)作為主要的偏好,而對保障房的管理則重視不夠.另外,在政績沖動的驅(qū)使下,地方政府會加大對其政策部門的苛責(zé)程度,這些勢必要加大政策部門間合作程度,導(dǎo)致政策部門間關(guān)系更加復(fù)雜化.

2.資源的需求與供給

保障房政策執(zhí)行過程中的眾多政策部門存在著相互依賴的連結(jié)關(guān)系,這是政策部門互動的前提.地方保障房政策部門互動主要是圍繞著資源問題展開的.這一方面是因為政策部門應(yīng)對政策責(zé)任的需要,另一方面是因為滿足各個政策部門完成政策任務(wù)的需要.在這些政策部門的互動關(guān)系中,往往圍繞著資源的供給與需求問題展開.

保障房申報家庭的收入、財產(chǎn)等信息分布在民政、公安、財政、人力資源、社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、住房公積金管理、國稅、地稅、工商、人民銀行、銀監(jiān)、保監(jiān)等部門.要解決申報家庭有關(guān)信息的不對稱問題,保障房分配主管部門需要分享相關(guān)部門的信息資源.然而,現(xiàn)實中由于這些部門處于“政策空間”極其邊緣的地帶.很多部門目標(biāo)和政策目標(biāo)差異很大,這些部門同分配主管部門缺乏共識.另外,分配主管部門是其他政策部門信息資源的需求者,而其他政策部門作為配合部門由于政策責(zé)任大小或?qū)ω?zé)任的認同差異,甚至于責(zé)任的含糊等原因,其配合的意愿并不強烈,傾向于消極處理與分配主管部門間的關(guān)系.

3.對保障房政策詮釋

地方政府保障性住房政策部門都承擔(dān)著一定的政策責(zé)任.這種責(zé)任表象上來自于制度的設(shè)計和安排.然而,在保障房政策實施過程中,各政策部門傾向于對這些規(guī)則或規(guī)范抑或政策任務(wù)進行“教條式”或“部門式”詮釋,以至于破壞政策部門間的互賴關(guān)系,對保障房政策實施產(chǎn)生消極性影響.例如,地方相關(guān)保障房建設(shè)統(tǒng)計部門傾向于把非商品房等同于保障房,這種對保障房政策核心概念的“地方式”解讀,擅自擴大了保障房內(nèi)涵或外延.[6]這樣就大大緩解了各地保障房建設(shè)數(shù)量上的政策壓力.各個部門對保障房政策詮釋傾向于逃避各自政策責(zé)任,一定程度上損害了政策部門間的責(zé)任關(guān)系.

(二)地方政府部門在保障性住房政策中的策略取向及影響

地方政府部門策略是部門行動者在復(fù)雜的互動關(guān)系中面對政策責(zé)任壓力情境,將自己置于有利情勢所采取的方式或手段,是部門行動者追求政策偏好與應(yīng)對政策責(zé)任壓力的結(jié)果.

1.政策責(zé)任壓力情境

各級地方政府都把保障房政策的落實情況納入到地方領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)政府政策部門政績考核指標(biāo).很多地方通過簽署“責(zé)任狀”形式向下級政府施壓.地方政府保障房政策部門的責(zé)任分為縱向和橫向兩種責(zé)任.縱向來自于自上而下的層級,橫向來自“兄弟”部門間的相互承諾.對于地方保障房政策部門縱向責(zé)任來說,由于各個政策部門管轄領(lǐng)域的不同必然造成這些部門承擔(dān)保障房政策責(zé)任大小有所差異.保障房政策部門的階層管理者的政策取向也會受某些利益團體,比如建筑商、金融、困難家庭等等利益群體的影響.另外,由于中國特有的“條塊關(guān)系”,條與塊經(jīng)常產(chǎn)生政治與技術(shù)的沖突.這些都會造成保障房政策部門縱向責(zé)任的不一致現(xiàn)象.對于保障房政策部門橫向責(zé)任來說,這些部門之間往往在偏好的差異、資源的競逐、對政策的解讀方面存在差異等,再加上溝通障礙,往往共識難以達成,各個部門都從保障房政策的全局著眼履行政策職責(zé).縱向責(zé)任表現(xiàn)為從“完全一致”到“完全不一致”的混合形態(tài);橫向責(zé)任的實現(xiàn)程度也表現(xiàn)為地方平行的保障房政策部門間“共識”到“無共識”的混合形態(tài).這樣,地方政府保障房政策部門就存在四種政策責(zé)任情境.如圖2所示:

圖2 地方政府保障性住房政策部門政策壓力情境

2.保障房政策部門的策略取向

地方政府保障性住房政策部門處于一個相對復(fù)雜的壓力環(huán)境中,不僅面臨縱向責(zé)任的挑戰(zhàn),還面臨著橫向責(zé)任的壓力.在這里,討論地方政府保障房政策部門因應(yīng)政策情境的策略具有如下假定條件:(1)部門行動策略是尋求自身政策偏好與應(yīng)對政策責(zé)任壓力的平衡的結(jié)果; (2)部門具有趨利避害的理性動機;(3)部門的生存有賴于回應(yīng)政策責(zé)任壓力;(4)部門應(yīng)對縱向責(zé)任優(yōu)先于橫向責(zé)任;(5)一致性的苛責(zé)大于不一致性的苛責(zé)強度.

第一,情境一與默從策略.

根據(jù)國家審計署2014年第22號公告,地方各級政府積極貫徹落實黨中央和國務(wù)院各項政策要求,采取有效措施,加快推進棚戶區(qū)改造等安居工程建設(shè),取得明顯成效.[7]中國的保障房政策在整體上取得一定的成績同地方保障性住房政策部門的默從策略有緊密關(guān)系.當(dāng)然,這種默從策略也會導(dǎo)致該政策在落實過程中產(chǎn)生一些問題.

在保障房政策推行過程中,各個地方都做了充分的“政治動員”,加強了政策績效的考核.在這種政策氛圍之下,階層管理者對保障房政策部門的縱向責(zé)任在總體上趨向一致.各個政策部門間在保障房政策的重要性上達成一定共識.這就形成了保障房政策的政策情境.在該情境之下,各個政策部門傾向于采取默從策略.一方面教條式地執(zhí)行相關(guān)政策,缺少靈活性;另一方面采取觀望的態(tài)度,依靠典范的力量推動;還有一方面接受政策責(zé)任分工,扎扎實實開展工作.保障房政策相關(guān)執(zhí)行部門默從策略的這三種具體做法中,除了最后一種可以保證政策順利執(zhí)行外(當(dāng)然還取決于一些其他條件),其他兩種執(zhí)行都會產(chǎn)生一些政策執(zhí)行問題.第一種教條式的執(zhí)行容易產(chǎn)生政策執(zhí)行的異化,把保障房政策執(zhí)行手段當(dāng)做政策目的本身.這就可以解釋中國保障房政策執(zhí)行中存在著“重建設(shè),輕管理”的問題,忽視了保障房政策的整體目標(biāo),也影響保障房政策可持續(xù)性.第二種依靠“典范”帶動的方式,依靠政策整體氛圍的形成,必然影響保障房政策的整體進程.

總之,在這種壓力情境下,地方政府保障房政策部門政策行為將具有默從的策略取向,在總體上順服于階層管理者.但是由于政策部門的理性動機,將使這種默從的策略取向呈現(xiàn)出不同的面向:當(dāng)?shù)胤秸卟块T的政策偏好和階層管理者政策偏好不一致時,政策部門可以采用習(xí)慣程式和觀望仿效的策略,被動執(zhí)行;當(dāng)二者的偏好一致時,政策部門就自然地采取順從策略,積極執(zhí)行.

第二,情境二與妥協(xié)、逃避策略.

某些地方保障房閑置的兩大原因是配套基礎(chǔ)設(shè)施短板以及準(zhǔn)入門檻過高.由于時間緊、任務(wù)重,不少地方只顧完成數(shù)量,規(guī)劃和配套設(shè)施均跟不上,同時,上級對地方保障房選址、配套的審核監(jiān)管也不健全.[8]保障房建設(shè)的選址問題對保障房政策的成效影響甚大.選址意味著是否具備某種區(qū)位優(yōu)勢,可以有效減少本來收入就不高的保障家庭的居住成本.這對于保障房的配套建設(shè),提高保障房的入住率等甚至是決定性的因素.

保障房的選址是由規(guī)劃部門主管,用地則是由國土資源部門審批.這兩個部門決定了保障房建設(shè)的選址問題.對于規(guī)劃部門或土地部門的階層主管者來說,其對政策部門的要求是一致的,在不危害政府的土地收入的前提下,做好保障房的選址規(guī)劃和土地供應(yīng)問題.然而,這對于負責(zé)保障房建設(shè)后續(xù)工作的部門來說,偏遠的規(guī)劃一定會增加其相關(guān)保障房工作的難度.因此,在此縱向責(zé)任壓力之下,負責(zé)保障房配套建設(shè)的部門和規(guī)劃、土地部門的橫向責(zé)任并沒有形成共識.規(guī)劃、土地部門滿足縱向責(zé)任的需要,采取“妥協(xié)”或“逃避”的策略,部分執(zhí)行或表面執(zhí)行,實質(zhì)逃避對相關(guān)保障房規(guī)劃選址的要求.

總之,在這種情境中,雖然縱向責(zé)任一致,但是地方政府保障房政策部門間存在著矛盾和沖突,無法達成共識.由于保障房政策部門的政策利益具有不確定性,相互承諾度較低,缺乏協(xié)作,致使無法滿足縱向責(zé)任的要求.但是懾于階層管理者的懲戒,政策部門總體上將奉行妥協(xié)和逃避的策略取向,來應(yīng)對外部的政策責(zé)任壓力.對于妥協(xié)的策略取向來說,政策部門可以采用平衡、撫慰、游說的策略局部性地滿足階層管理者的政策偏好.對于逃避的策略取向說,政策部門可以采用隱瞞、緩沖和避免策略來應(yīng)對這種政策壓力情境.

第三,情境三與反抗策略.

國家審計署2013年第29號公告[9]指出:“360個項目或單位挪用保障性安居工程專項資金57.99億元.”國家審計署2014年第22號公告顯示:237個項目或單位挪用安居工程財政補助、銀行貸款、企業(yè)債券等專項資金78.29億元.為什么中國各個地方反復(fù)出現(xiàn)這種滯留、截留、挪用、套取、擠占及違規(guī)撥付等資金問題呢?這個就要分析同級財政、審計、監(jiān)察部門對于保障房資金管理監(jiān)督情境及策略.

財政部門是一般部門領(lǐng)導(dǎo)體制,審計和監(jiān)察部門實行的是雙層領(lǐng)導(dǎo)體制.在平行關(guān)系上,審計和監(jiān)察部門對財政部門財務(wù)工作具有監(jiān)督職責(zé).自上而下的“條條”管理是規(guī)范意義上的,各級財政部門都建立了一系列財務(wù)制度,保證對保障房資金的有效管理,各級審計和監(jiān)察部門也有一系列審計與監(jiān)察制度保證對財政部門保障房資金的監(jiān)督.然而這種“條條”上的規(guī)范經(jīng)過“塊塊”經(jīng)常會遭到“截流”干擾.作為“塊”的地方一級人民政府和“條”在對保障房政策的著眼點上有所不同.后者著眼于中央或上級的相關(guān)保障房政策內(nèi)容和手段得到貫徹和落實,前者著眼于政府更大的自主性和在一定時期內(nèi)政府目標(biāo)的全面實現(xiàn),根據(jù)政策實施的輕重緩急進行資源配置.

對于“塊”上財政、審計或監(jiān)察保障房政策部門的階層管理者,傾向于站在政府全面工作的大局“靈活”或“藝術(shù)性”地執(zhí)行來自“條”的政策.從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上看,由于部門管理體制造成了財政、審計和監(jiān)察同“塊”的距離更近一些.因此,他們更多地傾向于“塊”的工作大局.這種所謂“靈活”或“藝術(shù)性”在實際工作中有些時候就演變成部門短期行為,進而使保障房資金的管理和監(jiān)督工作帶來了上述的一系列問題.再加上部門利益的因素,那些平行的政策部門之間也達成了“你好我好大家好”的“共識”.

總之,在這種情境中,來自階層管理者的縱向責(zé)任不一致,政策部門間就政策執(zhí)行形成了某種共識.這種縱向責(zé)任的不一致必然增加了保障房政策部門選擇接近本部門政策偏好的借口或機會,因為當(dāng)政策縱向責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)相沖突時,政策部門可以用一種縱向責(zé)任壓力反對另外一個.當(dāng)然,也可能因為縱向責(zé)任的不一致,政策部門全面反對政策責(zé)任的履行.政策部門傾向于采取反抗的策略應(yīng)對保障性住房政策的壓力,致使保障房資金管理在各地出現(xiàn)一系列問題.

第四,情境四與操縱策略.

審計署2013年第29號公告指出:“10.84萬戶不符合保障條件的家庭,因提供不實資料、相關(guān)部門審核把關(guān)不嚴,違規(guī)享受保障性住房實物分配3.89萬套、領(lǐng)取租賃補貼1.53億元,另有1.13萬戶家庭重復(fù)享受保障性住房實物分配2 975套,重復(fù)領(lǐng)取租賃補貼2 137.55萬元.”審計署2014年第22號公告顯示:38個單位和部分個人通過虛報資料、重復(fù)申報等方式,套取騙取棚戶區(qū)改造資金15.41億元;55個棚戶區(qū)改造項目拆遷安置實施不規(guī)范,違規(guī)分配安置住房933套、發(fā)放改造安置資金1 291.84萬元;4.75萬戶不符合條件的家庭違規(guī)享受保障性住房實物配租(售)1.93萬套、住房貨幣補貼5 035.99萬元.各地都把保障房的建設(shè)作為政策執(zhí)行的核心,從中央到地方層層分解建設(shè)開工或完成套數(shù)作為考核地方政績的主要指標(biāo),忽視了保障房分配問題.所以,保障房分配要做到公平,一個關(guān)鍵是掌握申報家庭的收入和財產(chǎn)等完全信息.

首先,對申報家庭的收入財產(chǎn)狀況進行核對的目的在于保障房的分配.從解決申報家庭與分配部門信息不對稱的角度上看,保障房分配的關(guān)鍵在于解決政策部門間的關(guān)系問題.保障房分配問題對于民政、公安、稅務(wù)、工商、人社、金融等部門來說,與自身的職責(zé)和工作業(yè)務(wù)相去甚遠,處于保障性住房“政策空間”的“外圍地域”,對保障房分配政策執(zhí)行有一定的影響但不具主導(dǎo)性.從縱向責(zé)任上來講,這些地方政策部門承擔(dān)保障房分配政策責(zé)任較小,甚至于不會因分配不公而被追究相應(yīng)的責(zé)任.這樣,由于這些管轄領(lǐng)域的不同,這些部門在保障房分配環(huán)節(jié)的角色地位是不同的,面臨的外部政策責(zé)任壓力大小也不一樣.從總體上講,行政主管部門承擔(dān)主要責(zé)任,配合部門承擔(dān)次要責(zé)任.其次,對于相關(guān)保障房分配的政策部門來講,由于縱向責(zé)任的壓力不一致,或者部門利益和價值觀念的差異,行政主管部門對這些配合部門單向的依賴,決定了二者很難達成全面共識.保障性住房分配政策部門面臨著縱向責(zé)任不一致、橫向責(zé)任缺乏共識的政策情境.在此政策情境之下,主管或配合部門通常會采取操縱策略來處理二者的關(guān)系.作為保障房分配的行政主管部門是縱向責(zé)任的直接對象,是分配政策或流程的制定者.他們傾向于利用規(guī)則或規(guī)范,把相關(guān)配合部門吸納到保障房分配的過程之中,以掌握申報家庭的真實收入和財產(chǎn)信息.同時,也使相關(guān)配合部門分擔(dān)了一定的政策縱向責(zé)任壓力.對于配合部門來說,他們會通過對分配政策質(zhì)疑或改變政策及流程,使自己超脫于保障房分配政策任務(wù)之外,從而避免承擔(dān)一定的政策責(zé)任.

在這種政策壓力情境中,縱向責(zé)任不一致,部門間也沒有共識,政策執(zhí)行必然處于混亂狀態(tài).在此情境中,地方政府保障房政策部門處于一個相對寬松的壓力環(huán)境之中.基于政策部門對政策未來的預(yù)期,他更可能選擇操縱的策略取向,運用吸納、影響和控制的策略實現(xiàn)部門的政策偏好:吸納就是同相關(guān)政策部門建立“統(tǒng)一戰(zhàn)線”以實現(xiàn)對決策和執(zhí)行的全面影響;影響就是改變或確立政策規(guī)則或評估標(biāo)準(zhǔn);控制就是使政策部門最終要達到支配內(nèi)外責(zé)任壓力的結(jié)果.

總之,運用政策場域分析框架對地方政府部門間保障房政策執(zhí)行分析,可以發(fā)現(xiàn):地方政府保障房政策部門在一定政策場域中,在偏好、資源、制度間“騰挪轉(zhuǎn)移”,相互間形成不同互動關(guān)系,根據(jù)縱向責(zé)任與橫向責(zé)任組合的不同政策責(zé)任壓力情境,以尋求在政策偏好與政策責(zé)任壓力間的平衡,進而采取默從、妥協(xié)(逃避)、反抗、操縱等不同的策略行動,產(chǎn)生對政策結(jié)果的影響.

結(jié) 語

政策場域概念框架著力描述和揭示的是行動者的關(guān)系、行動的規(guī)則、行動者的沖突性、行動者的互動、行動者策略等,為分析政策行動者關(guān)系和行動提供了一系列分析變量.該框架具有如下優(yōu)勢或特點:(1)政策場域概念框架解決了政策網(wǎng)絡(luò)理論分析忽視“內(nèi)生變量”(如關(guān)系、沖突等)對行動的干擾以及某些“外生變量”(如責(zé)任、權(quán)責(zé)以及行政領(lǐng)導(dǎo)力等)所起的作用,注重非正式關(guān)系的確立,導(dǎo)致對等級權(quán)威的忽略.另外,由于政策場域概念框架揭示了政策行動者策略取向因應(yīng)的不同政策情境,也解決了后者飽受詬病的解釋及預(yù)測功能之不足.(2)政策場域概念框架打破了社會科學(xué)研究的結(jié)構(gòu)觀與行動觀的對立,使二者可能走向統(tǒng)一解決基本理論問題.行動者也具有慣習(xí)等主觀精神力量,在此基礎(chǔ)上充分利用其所掌握的資本、權(quán)力而實踐.政策行動者策略既取決于外在的結(jié)構(gòu)性因素,也取決于行動者的主觀認知.(3)政策場域概念框架將政策行動者關(guān)系及行動置于一定的場域中去考察,凸顯了場域的轉(zhuǎn)化功能.任何場域都將自身體現(xiàn)為各種可能性(報酬、獲益、利潤乃至制裁的可能性)的結(jié)構(gòu),但也隱含了某種程度的不確定性.政策場域是一個充滿行動者主觀認知的地方,其外部的決定因素要經(jīng)過場域的形塑才能作用于政策行動者.政策過程及結(jié)果的不確定性與此有關(guān)系.

需要說明的是,本文僅用我國保障房政策執(zhí)行分析對政策場域概念框架進行驗證,并且僅局限于對政府部門行動者的分析.沒有進行多案例、多類型行動者對比研究,而且采用的只是社會領(lǐng)域的政策,因而其結(jié)論的外在效度可能會受到影響.因此,需要挖掘更多、更豐富的案例進行比較分析,以進一步驗證本文結(jié)論的可靠性.

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[9]中華人民共和國審計署.2012年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果[EB/OL].(2013-08-19)[2015-04-15]http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3322839.html.

責(zé)任編輯 劉榮軍

C934

A

1673-9841(2015)05-0040-07

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.05.006

2015-05-05

李松林,管理學(xué)博士,河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院,講師.

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“地方政府責(zé)任與問責(zé)制研究:組織和政策過程視角”(13YJA810005),項目負責(zé)人:金東日;河南省軟科學(xué)計劃研究項目“政府部門的責(zé)任與策略:以政策過程為視角”(142400411236),項目負責(zé)人:李松林;河南省教育廳人文社科一般項目(重點項目)“政策責(zé)任情境與地方政府部門行動策略研究:基于制度分析視角”(2015-ZD-220),項目負責(zé)人:李松林.