公共治理邏輯:弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同機制建構(gòu)?

劉云艷,程紹仁

(西南大學(xué)教育學(xué)部,重慶市400715)

公共治理邏輯:弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同機制建構(gòu)?

劉云艷,程紹仁

(西南大學(xué)教育學(xué)部,重慶市400715)

伴隨教育公平與質(zhì)量問題持續(xù)受到關(guān)注,弱勢兒童教育發(fā)展已成為國際社會長期討論的核心議題。在傳統(tǒng)公共行政體系日漸僵硬和羸弱背景下,弱勢兒童教育發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實困境。加快公共治理在我國的登場和實施,推動社會治理結(jié)構(gòu)的扁平化轉(zhuǎn)型,逐漸成為弱勢兒童教育治理的關(guān)鍵手段和邏輯起點。在實踐操作過程,需要以個體協(xié)同、教育協(xié)同、制度協(xié)同為基本向度,為弱勢兒童提供強有力的發(fā)展基礎(chǔ)、動力和保障。通過整合治理主體、建構(gòu)治理監(jiān)管體系和優(yōu)化治理關(guān)系,促進(jìn)弱勢兒童回歸主流社會,并以強化教育品質(zhì)為根本途徑,實現(xiàn)弱勢兒童教育的社會協(xié)同發(fā)展。

公共治理;弱勢兒童;社會協(xié)同;基本向度;創(chuàng)新機制

無論處在何種發(fā)展水平的國家或地區(qū),總有一些個人和群體在教育方面處于極端、持久的不利地位,這種不利地位將他們與其他人群相互隔離。作為社會剝奪的重要標(biāo)志,這種弱勢本身是群體走向邊緣化的起因和結(jié)果,并最終演化為一種弱勢地位世代延續(xù)的強大傳導(dǎo)器。[1]由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的不平等,一部分兒童的發(fā)展長期處于弱勢水平,最終確立他們作為弱勢兒童的社會身份。作為典型的社會公共事務(wù),加強弱勢兒童發(fā)展問題的有效治理,保障每個兒童具有平等的教育權(quán)利和機會,已成為國際社會的基本共識。然而,在競爭日益激烈的社會環(huán)境,任何政府都很難負(fù)荷所有兒童的發(fā)展任務(wù),政府為主體的傳統(tǒng)治理模式愈發(fā)顯得僵硬和羸弱。加快新型社會治理模式在我國的登場和實施,推動弱勢兒童教育的社會協(xié)同發(fā)展,逐漸成為保障弱勢兒童生存和發(fā)展權(quán)益的邏輯起點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、弱勢兒童與社會協(xié)同發(fā)展的公共治理邏輯

(一)弱勢兒童與社會協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實問題

弱勢兒童是一個相對于正常兒童而言的群體范疇。由于缺乏全國性、基礎(chǔ)性的統(tǒng)計資料,弱勢兒童定義的內(nèi)涵和外延長期界定不清,目前學(xué)術(shù)界尚無權(quán)威、統(tǒng)一的概念標(biāo)準(zhǔn)。一般來講,弱勢兒童主要是指由于社會、家庭及個人原因,在經(jīng)濟(jì)條件、社會地位、權(quán)益保護(hù)、競爭能力等方面處于不利處境,需要借助外部力量支持和幫助的兒童。弱勢兒童的產(chǎn)生是社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化不均衡發(fā)展的必然結(jié)果,并伴隨社會變革的持續(xù)推進(jìn),群體范圍和類型將更加寬泛和多樣。根據(jù)弱勢兒童形

成的原因和條件,我們可將其主要分為社會性弱勢、家庭性弱勢、機構(gòu)性弱勢、個體性弱勢四種類型(見表1)。無論何種類型的弱勢兒童,均存在著不同程度的生存與發(fā)展問題。如果這種問題長期得不到有效解決,他們將逐漸滑向社會邊緣,成為不斷追趕又始終被社會拋在后面的弱勢群體。

表1 弱勢兒童基本類型一覽表

在社會生存中,不同的人在社會結(jié)構(gòu)中處于不同位置。相比成人而言,兒童在年齡、身體力量、經(jīng)驗方面處于一種天然的弱勢。[2]作為這一群體底層的弱勢兒童,在日漸不利的外部條件和有限的自我調(diào)節(jié)能力困境下,他們正面臨日益嚴(yán)峻的健康、教育、法律保護(hù)和環(huán)境問題。在健康方面,由營養(yǎng)不良導(dǎo)致的身體發(fā)展遲緩問題最為突出,集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的不均衡性,特別是廣大農(nóng)村貧困兒童,其營養(yǎng)改善呈現(xiàn)明顯的脆弱性。[3]在經(jīng)濟(jì)水平、社會地位、區(qū)域發(fā)展等多重因素影響下,保證更多兒童具有同等的受教育機會,享有高質(zhì)量的早期教育仍是弱勢兒童問題治理的主要難題。目前,我國還沒有專門面向弱勢兒童的教育立法,這使其社會發(fā)展缺少有力的制度保護(hù)。同時,全社會對留守兒童、流動兒童和艾滋病兒童等各類弱勢兒童的偏見和排斥依然存在,和諧的社會包容環(huán)境和健全的社會支持體系尚未形成。因此,只有物質(zhì)貧乏、教育落后和社會歧視等方面的問題得到有效解決,才能縮短弱勢兒童與普通兒童的差距,最大限度實現(xiàn)全體兒童處于同一生存和發(fā)展起點。

(二)弱勢兒童與社會協(xié)同發(fā)展的治理邏輯

自20世紀(jì)90年代,治理理念首先發(fā)軔于北歐諸國,后期開始逐步遍及世界,并被廣泛運用到政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域,相繼涌現(xiàn)出善治、全球治理、多層次治理等治理術(shù)語。[4]盡管各類術(shù)語的內(nèi)涵表達(dá)不一,但都形成于傳統(tǒng)公共行政體系出現(xiàn)部分失靈的社會背景。這些理論共同致力于國家治理模式的探索,期待通過創(chuàng)新社會治理方式實現(xiàn)對公民權(quán)益的尊重和保護(hù),主要內(nèi)容包括倡導(dǎo)國家作用的部分退出、制度層面的去官僚化或分權(quán),以及技術(shù)層面的國家與社會對話等。在眾多治理類型中,公共治理強調(diào)公共事務(wù)治理主體的多元化拓展,強化主體間的互動和依賴,促進(jìn)政府向“元治理”角色轉(zhuǎn)變。政府作為一種“治理的治理者”,通過強化社會事務(wù)的宏觀掌控能力和激發(fā)社會力量的治理潛能,完成傳統(tǒng)政府的重塑和再造。

作為比任何其他教育階段都擁有更大回報率的早期教育,是為國家積累財富的關(guān)鍵手段。[5]推動弱勢兒童的全面發(fā)展,為他們創(chuàng)設(shè)一個與社會協(xié)同發(fā)展的制度環(huán)境,對國家、社會和個人可持續(xù)發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從國際上來看,《世界全民教育宣言》、《達(dá)喀爾行動綱領(lǐng)》和《莫斯科行動綱領(lǐng)》均突出強調(diào)了最脆弱和處境最不利兒童的教育必須得到有效改善。[5]然而,我國弱勢兒童基數(shù)大、類型多、范圍廣,問題解決過程涉及衛(wèi)生、教育、營養(yǎng)和福利等眾多部門,穩(wěn)定的政策支持、充足的教育投入和有力的財政保障成為政府短期內(nèi)難以完成的治理承諾。在早期教育供給與需求矛盾日益彰顯的背景下,以政府為主導(dǎo)、帶有明顯科層色彩的傳統(tǒng)社會治理模式正在發(fā)生深刻變革,政府通過外部社會力量的尋求,努力建立一種旨在解決共同問題的新型伙伴關(guān)系。

圖1 弱勢兒童發(fā)展的治理邏輯轉(zhuǎn)向圖

治理最為突出的特征就是要求人們重新理解政府的作用,科學(xué)合理地界定政府、市場、社會組織與公民之間的關(guān)系。[6]這決定公共治理應(yīng)以減少中間管理層次和增加管理幅度為主要目標(biāo),以此實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和革新。體現(xiàn)在弱勢兒童發(fā)展治理上,政府部門不再是處于權(quán)力頂端的絕對主體,而是與企業(yè)部門、非政府組織或非營利組織(NGO/NPO)和個人之間形成多向性的互動關(guān)系,推動治理模式由傳統(tǒng)金字塔式結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(見圖1)。在扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)內(nèi),各治理主體處于同一運行層面,直接參與到弱勢兒童發(fā)展過程,主體間關(guān)系由受政府控制逐漸過渡到彼此溝通、協(xié)商、合作,政府職能也開始從傳統(tǒng)“劃槳人”向現(xiàn)代“掌舵者”發(fā)生轉(zhuǎn)變。

二、弱勢兒童社會協(xié)同發(fā)展的基本向度

從人與社會發(fā)展關(guān)系來看,由于生理和心理的不穩(wěn)定性,社會習(xí)慣將兒童視為被動接受各種影響的群體,他們很少與社會發(fā)生互動行為,在自我發(fā)展上不具備支配能力。然而,也正是這種不穩(wěn)定性,兒童比成人更具不確定性和發(fā)展?jié)摿?。如果將有序性作為社會協(xié)同穩(wěn)定的基本條件,那么維持個體與社會的平衡狀態(tài)則是搭建未來社會有序結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)。這種平衡狀態(tài)既包括兒童內(nèi)部的個體協(xié)同,也涵蓋外部的教育協(xié)同和制度協(xié)同。通過內(nèi)外協(xié)調(diào)有序地均衡發(fā)展,使弱勢兒童成為社會結(jié)構(gòu)中不可替代的組成部分。

(一)個體協(xié)同:奠定弱勢兒童發(fā)展的健康基礎(chǔ)

健康的生理和心理狀態(tài)是兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展的前提,也是弱勢兒童社會協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵開端。奠定弱勢兒童發(fā)展的健康基礎(chǔ),促進(jìn)個體的協(xié)同能力,既包括營養(yǎng)水平、衛(wèi)生條件的改善,也涵蓋心理問題的矯正和精神疾病的防范。在生理發(fā)展方面,通過降低兒童的低體重、傷殘、貧血比例,規(guī)避由營養(yǎng)不良引發(fā)的發(fā)育遲緩問題,讓更多貧困兒童、流動兒童、留守兒童和孤兒等受制于經(jīng)濟(jì)水平的弱勢兒童具有良好的健康基礎(chǔ);在心理發(fā)展方面,由于受到所處區(qū)域文化水平、醫(yī)療條件、家庭環(huán)境的限制,患有心理疾病的兒童往往得不到及時救治,或被成人所忽視。從某種程度上講,加強對自閉癥、多動癥等患有心理疾病兒童的救治和支持,比改善身體方面的顯性問題更為嚴(yán)峻和緊迫。

近年來,盡管我國政府積極致力于改善弱勢兒童的營養(yǎng)、衛(wèi)生和醫(yī)療條件,但農(nóng)村留守兒童、貧困兒童、流動兒童的未來發(fā)展依舊面臨諸多困難。據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我國目前學(xué)齡前留守兒童(0～5歲)高達(dá)2 342萬人,在營養(yǎng)和醫(yī)療上缺少基本的社會保障。[7]基于以上原因,我國農(nóng)村地區(qū)5歲以下兒童低體重率和生長遲緩率為城市地區(qū)的3～4倍,而貧困地區(qū)的農(nóng)村又為一般農(nóng)村的2倍。[3]同時,作為典型的心理疾病,自閉癥已成為我國0～3歲、4～5歲兩個年齡階段兒童精神致殘的首要原因。[8]與生理弱勢相比,心理疾病常伴隨專業(yè)康復(fù)機構(gòu)匱乏、病情不易診斷和監(jiān)測,以及患兒回歸社會困難等問題。由于身心發(fā)展的障礙,弱勢兒童往往較難走入社會發(fā)展核心,社會協(xié)同的速度和質(zhì)量也較低。弱勢兒童身心發(fā)展問題涉及領(lǐng)域廣、治療周期長等特點決定了政府治理任務(wù)的艱巨性,向社會力量尋求幫助便成為問題解決的必由之路。例如自2012年開始,中央政府列出預(yù)算對社會組織服務(wù)進(jìn)行集中采購,首次撥出2億元支持社會組織在弱勢兒童發(fā)展中的積極作用。[9]這既是政府對社會組織的肯定和支持,也是與非政府部門共同致力于解決社會問題的良好開端。

(二)教育協(xié)同:增強弱勢兒童發(fā)展的主要動力

長期以來,眾多國際教育綱領(lǐng)始終強調(diào)政府和社會有責(zé)任保護(hù)弱勢兒童的教育權(quán)利。作為全民教育的第一指標(biāo),享有優(yōu)質(zhì)的早期保育和教育服務(wù),是每一個兒童應(yīng)有的基本權(quán)利。教育關(guān)系到每個人和每個家庭,是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一,而教育公平更是各種社會熱點的交織處。[10]實現(xiàn)弱勢兒童的社會協(xié)同發(fā)展,需要在保證個體良好的身心狀態(tài)基礎(chǔ)上,對弱勢兒童所處的教育場域?qū)嵤┎煌潭鹊母深A(yù),使他們能夠在相近的影響效果下一起成長。

家庭、幼教機構(gòu)和社區(qū)是兒童成長的基本發(fā)展場域。但對于孤兒、遺棄兒童、流浪兒童等無家可歸兒童,需要通過福利機構(gòu)撫育或家庭寄養(yǎng)完成早期發(fā)展,而一部分殘障兒童則要在康復(fù)機構(gòu)進(jìn)行較長階段的康復(fù)訓(xùn)練。由此,家庭、福利/康復(fù)機構(gòu)、幼教機構(gòu)和社區(qū)便成為弱勢兒童的基本活動場域,其相應(yīng)的教育形態(tài)也成為塑造未來的主要動力。這四類教育是一個不可分割的整體,它們構(gòu)成了弱勢兒童早期教育的主要內(nèi)容,某一方面弱化都將導(dǎo)致他們滑向更為不利的發(fā)展處境。弱勢兒童所處發(fā)展場域的特殊性,決定了對他們所施加的教育影響要比普通兒童更為困難和復(fù)雜,包括提供平等的教育機會和教育質(zhì)量,以及在教育過程的特殊關(guān)照和保護(hù)。

家庭的教育關(guān)系包含大量人類生存的情境、信息。父母所在的不同社會階層擁有不同質(zhì)量和數(shù)量的資源。[11]因此,家庭教育是兒童行為習(xí)慣、心理特征和價值觀念產(chǎn)生差別的重要根源。由于弱勢家庭的脆弱性和邊緣化,在沉重生存壓力面前,這類兒童較難享受完整的家庭教育,而生活在福利/康復(fù)機構(gòu)的孤殘兒童,在管理體制尚不完善、教養(yǎng)人員專業(yè)水平不高條件下,早期教育質(zhì)量同樣難以保證。伴隨弱勢兒童成長,由家庭教育缺位而產(chǎn)生的不利影響將自然延伸至幼教機構(gòu)和社區(qū)領(lǐng)域。由于資源匱乏和遠(yuǎn)離權(quán)力中心,弱勢兒童與同一區(qū)域普通兒童占有的教育資源差距懸殊,致使他們較少享有規(guī)范的幼教機構(gòu)教育和社區(qū)教育。具體來講,在幼兒機構(gòu)教育方面,貧困兒童、流動兒童和流浪兒童等弱勢兒童接受正規(guī)早期教育的機會仍然普遍偏低,而社區(qū)教育方面,由于長期被排斥在主流社會之外,弱勢兒童又很難融入所在社區(qū),現(xiàn)代化社區(qū)發(fā)展所帶來的成果對他們影響十分有限。

弱勢群體依靠自身力量無法改變?nèi)鮿莸匚?所以社會支持顯得非常重要,而教育支持正是社會支持的一個重要方面。[12]通過對弱勢兒童活動的家庭、福利/康復(fù)機構(gòu)、幼教機構(gòu)和社區(qū)進(jìn)行教育補償和干預(yù),最大限度地通過教育影響促進(jìn)弱勢兒童能力的全面發(fā)展,例如通過教育能力指導(dǎo)、教育信息分享等方式對弱勢家庭和福利/康復(fù)機構(gòu)采取直接干預(yù),或通過財政轉(zhuǎn)移、就業(yè)培訓(xùn)和情感支持等手段進(jìn)行間接補償;在繼續(xù)深化正規(guī)早期教育改革的基礎(chǔ)上,能夠讓孤兒、殘障兒童和流浪兒童更容易被幼教機構(gòu)接納,享有具有針對性的專門指導(dǎo)和訓(xùn)練。同時,國家和社會應(yīng)積極推動社區(qū)教育建設(shè),尤其是改善農(nóng)村社區(qū)在管理、設(shè)施以及服務(wù)上的落后局面。

(三)制度協(xié)同:夯實弱勢兒童發(fā)展的社會保障

兒童不僅屬于家庭,也屬于國家,這是強調(diào)福利國家責(zé)任的基本理念。[9]為弱勢兒童提供良好的制度環(huán)境,一直是國際社會的普遍準(zhǔn)則,也是我國政府社會治理的根本任務(wù)。通過對弱勢兒童進(jìn)行有效的制度安排,為他們在健康領(lǐng)域和教育領(lǐng)域提供充分的社會保障,弱化既有的社會剝奪感。這需要在拓寬弱勢種類和范圍基礎(chǔ)上,加強生活、醫(yī)療、教育、安全等各項權(quán)益的綜合考量,進(jìn)而建設(shè)普惠型的兒童福利制度,為弱勢兒童融入主流社會做好制度準(zhǔn)備。

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)一直呈現(xiàn)高速增長,而與世界很多國家取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成就相比,我國弱勢兒童的發(fā)展水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后,其中制度建設(shè)薄弱是主要原因之一。目前,關(guān)于弱勢兒童權(quán)益保護(hù)的專項法律仍處于缺位狀態(tài),兒童權(quán)益受到侵犯的事件不斷出現(xiàn),并缺少相應(yīng)的申訴機制。例如留守兒童、流動兒童、貧困兒童因缺少經(jīng)濟(jì)支持無法接受規(guī)范的早期教育,孤殘兒童由于沒有接收機構(gòu)或寄養(yǎng)家庭散落在社會各地,進(jìn)而成為未成年犯罪的重要來源。盡管我國已開始加大對社會組織的扶持力度,但政府購買社會服務(wù)的規(guī)模還不大,社會組織的治理參與度還很低,即使在社會組織內(nèi)部,專業(yè)兒童服務(wù)組織不僅數(shù)量稀缺,并且面臨資金、人才、技術(shù)短缺,專業(yè)化水平不高等問題,社會組織的整體水平和質(zhì)量仍處于起步階段。

建立規(guī)范和完善的弱勢兒童保障制度,不僅可以化解弱勢兒童發(fā)展難題,也是構(gòu)建公平與正義社會的核心任務(wù)。在弱勢兒童制度安排上,我國應(yīng)重點加快法律制度、養(yǎng)育制度、津貼制度和社會服務(wù)制度的建設(shè)步伐。通過法律和政策體系的規(guī)范化,提高家庭、學(xué)校和社會各界維護(hù)兒童權(quán)利的法制觀念和責(zé)任意識,嚴(yán)厲打擊虐待兒童、性侵兒童和組織兒童犯罪等一系列不法行為,為建立相應(yīng)預(yù)警和應(yīng)急制度提供法律保障。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步完善替代性養(yǎng)護(hù)制度,讓無家可歸的孤兒、遺棄兒童和流浪兒童能夠少有所養(yǎng),加大對陷于經(jīng)濟(jì)困境兒童的財政補助力度和范圍,形成長效的津貼補助機制。為有效緩解政府的治理壓力,應(yīng)積極鼓勵和支持更多團(tuán)體、組織和個人參與其中,強化政府在醫(yī)療機構(gòu)、慈善團(tuán)體、社會組織間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用,以弱勢兒童服務(wù)制度建設(shè)為契機,努力構(gòu)建一個具有高度責(zé)任感的和諧社會。

三、弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同機制

社會系統(tǒng)具有典型的復(fù)雜性特征,系統(tǒng)內(nèi)部各組織間并非簡單的線性關(guān)系,而是相互影響、相互制約的非線性關(guān)系。系統(tǒng)的演化方向也多種多樣,在某一條件下,系統(tǒng)可能產(chǎn)生多種格局。[13]39在社會系統(tǒng)運行過程,弱勢兒童時刻與社會系統(tǒng)的其他組織發(fā)生關(guān)系,既能動地作用于社會結(jié)構(gòu),又受到社會結(jié)構(gòu)的強制性約束。作為整個社會系統(tǒng)的單一元素,政府無法獨自掌控整個社會系統(tǒng)的運行和調(diào)整,需要與內(nèi)部各系統(tǒng)構(gòu)件完成共同協(xié)作,這決定了加快傳統(tǒng)治理模式改革和探索新型治理模式的必要性和緊迫性。

公共治理是公共權(quán)力部門整合全社會力量,管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公共利益的過程。[14]以公共治理為基本邏輯解決弱勢兒童教育發(fā)展問題,其本質(zhì)不在于依靠政府權(quán)威和制裁維持社會秩序的穩(wěn)定,而是通過建立政府與社會力量的合作網(wǎng)絡(luò),相互發(fā)生多樣性、多層次的行為互動,最終滿足所有兒童教育發(fā)展的利益訴求。需要強調(diào)的是,公共主體在社會事務(wù)中的廣泛參與,并不代表主體責(zé)權(quán)邊界和職能的泛化,而是在社會法制系統(tǒng)范圍內(nèi)進(jìn)行權(quán)利互動和干預(yù)。也就是說,公共治理與法制系統(tǒng)之間具有相輔相成、彼此強化的內(nèi)在粘結(jié)性。公共治理對法制系統(tǒng)的依賴,不僅體現(xiàn)為政府依靠法制系統(tǒng)防止治理的失靈或失范,而且體現(xiàn)為通過法制系統(tǒng)建構(gòu)一套由治理范圍、治理主體、治理行為和治理監(jiān)管共同構(gòu)成的公共治理行動結(jié)構(gòu)(見圖2)。

圖2 弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同機制

弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同過程,不僅在治理主體和弱勢兒童教育發(fā)展場域間發(fā)生多向性的交互關(guān)系,在治理主體和教育發(fā)展場域內(nèi)部,也分別存在多向度的影響關(guān)系。通過對弱勢兒童教育發(fā)展全程的積極介入,推進(jìn)各治理主體成為治理過程無法或缺的組成部分,并使存在形態(tài)、組織功能、運行機制具有顯著差異的治理主體進(jìn)行協(xié)同整合。在此基礎(chǔ)上,主體間通過相互監(jiān)管、摩擦和碰撞,達(dá)到治理主體關(guān)系的優(yōu)化。在這一過程,弱勢兒童逐漸從社會邊緣回歸到主流社會,并以提升和強化其教育品質(zhì)為根本途徑,最終實現(xiàn)弱勢兒童教育的社會協(xié)同發(fā)展。

(一)增強多元治理主體的整合,推動弱勢兒童回歸主流社會

公共治理是由多元治理主體組成的公共行動體系,是由政府部門與社會力量通過合作方式構(gòu)建的公共事務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。這意味著社會問題的治理主體必須包含政府,但又不僅限于政府,只要各種行使權(quán)力得到公眾認(rèn)可,并有利于問題解決的一切利益相關(guān)團(tuán)體或個人都可以成為公共治理主體。各主體在弱勢兒童教育發(fā)展過程均有自身的獨特功能,如政府在弱勢兒童教育權(quán)益保護(hù)中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,而社會媒體在輿論宣傳和監(jiān)督中將有所作為。公共治理主體的整合,不只是社會各部門、組織和個人職能的簡單組合,更是一種各自治理功能和影響的協(xié)同與融合。通過對核心問題的共同關(guān)注,將處于不同社會系統(tǒng)位置的主體協(xié)調(diào)到同一問題區(qū)域,這是對弱勢兒童教育發(fā)展問題公共治理的啟始步驟,也是決定治理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在弱勢兒童教育發(fā)展公共治理過程,由于不同治理主體的利益基礎(chǔ)和利益起點不同,主體間會呈現(xiàn)顯著的差異性,這需要長期的碰撞、博弈和磨合,才能形成穩(wěn)定的合作關(guān)系。這里的穩(wěn)定狀態(tài)具有兩層涵義:一方面是指圍繞弱勢兒童教育發(fā)展問題,各主體形成常態(tài)化的合作機制,習(xí)慣以溝通、協(xié)商與合作的方式面對和解決問題;另一方面是指在問題解決全程,治理主體不存在缺位現(xiàn)象,能夠保持長久的、穩(wěn)定的、積極的參與態(tài)度。在主體協(xié)調(diào)上,政府應(yīng)積極發(fā)揮統(tǒng)籌和調(diào)控作用,加強各領(lǐng)域、各部門間合作。例如我國民政部不僅在2013年、2014年兩次發(fā)布關(guān)于建設(shè)適度普惠型兒童福利制度的通知,而且積極鼓勵醫(yī)療救助與慈善事業(yè)的銜接,出臺了支持民營企業(yè)投身兒童慈善事業(yè)的相關(guān)辦法。在協(xié)調(diào)治理主體關(guān)系時,每個參與主體都應(yīng)得到充分重視,治理效能應(yīng)得到最大程度的激發(fā)。弱勢兒童教育發(fā)展的公共治理,是新社會力量和社會關(guān)系的重新整合,它能夠調(diào)動全社會的力量,讓陷入窘迫生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)的弱勢兒童享有所有兒童應(yīng)有的基本權(quán)益。

(二)加快民主治理監(jiān)管的建構(gòu),強化弱勢兒童教育的發(fā)展品質(zhì)

現(xiàn)有公共行政強調(diào)將行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上,效率、工具理性、功能主義的認(rèn)識論以及管理領(lǐng)導(dǎo)力均是主流公共行政的根基。[15]這種將關(guān)注焦點集中在經(jīng)濟(jì)、效率、績效的傳統(tǒng)治理模式,嚴(yán)重忽視了公民、社會組織和草根階層的主動作用,成為現(xiàn)代行政管理僵化的主要根源。當(dāng)各類社會組織和公民被看成被動的實體,缺乏政策過程的參與和表達(dá)機會,公共行政的職責(zé)和效能將會越發(fā)受到質(zhì)疑。治理公共性的缺失,勢必會衍生出某一主體的職能擴張和職責(zé)濫用,甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。因此,只有通過相互監(jiān)管、相互制約的民主治理,才能符合與滿足公眾對民主社會的期待,既可以兼顧治理主體權(quán)益的保護(hù),也能保證治理過程的順暢和質(zhì)量。

建構(gòu)多元主體的民主化監(jiān)管體系,政府在社會治理中的傳統(tǒng)職能必須進(jìn)行改善,這決定政府部分權(quán)力的下放和公共權(quán)力的再分配,需要從強勢行政向民主管理實行彈性轉(zhuǎn)變。對弱勢兒童教育發(fā)展的治理,政府部門和公立機構(gòu)應(yīng)將適當(dāng)?shù)墓矙?quán)力配置給其他治理主體,尤其加強對NGO或NPO的賦權(quán)。在政府部門無法覆蓋的領(lǐng)域,NGO或NPO在弱勢兒童家庭關(guān)懷、教育援助、技能培訓(xùn)等方面發(fā)揮了積極作用,例如長期關(guān)注流浪兒童、殘疾兒童和拐賣兒童的英國兒童救助會,幫扶服務(wù)服刑子女的“太陽村”,以及治療缺陷兒童的慧靈智障兒童服務(wù)機構(gòu),在弱勢兒童發(fā)展治理上都作出過積極貢獻(xiàn)。[16]對于長期致力于弱勢兒童發(fā)展的組織或個人,他們在該領(lǐng)域的治理上更具發(fā)言權(quán),其訴求理應(yīng)得到很好傾聽和實現(xiàn)。同時,這些組織或個人在監(jiān)管政府行政效能方面也更具經(jīng)驗,通過向政府部門和公立機構(gòu)進(jìn)行信息反饋和意愿申訴,更有利于弱勢兒童教育的社會協(xié)同。

治理權(quán)力的下放和再分配并不代表政府權(quán)力的弱化,相反,通過弱勢兒童教育發(fā)展問題的解決,可以更好地提高政府公信力和行政效率。在社會組織、社會媒體監(jiān)管下,通過社會問題的公共治理,能夠更快推進(jìn)政府內(nèi)部行政系統(tǒng)改革,并為這種改革提供政策咨詢。通過民主化監(jiān)管系統(tǒng)的建構(gòu),可以促進(jìn)政府形成規(guī)范化的治理模式,提高政府處理社會問題的敏感度和靈活性。具體在弱勢兒童教育發(fā)展方面,通過治理主體的相互監(jiān)督,能夠充分保障各主體對弱勢兒童教育的支持質(zhì)量,維持支持行為的連續(xù)性,使弱勢兒童能夠切實享有平等的教育機會和較高的教育質(zhì)量。

(三)促進(jìn)復(fù)雜治理關(guān)系的優(yōu)化,實現(xiàn)弱勢兒童教育的社會協(xié)同

基于監(jiān)管和制衡機制建立的公共行政體系,盡管能充分維持主體間合作關(guān)系的穩(wěn)定性和規(guī)范

性,卻難以保證激發(fā)各治理主體的最大效能。提升治理主體的自覺能力,養(yǎng)成關(guān)注和解決社會問題的治理習(xí)慣,需要加快現(xiàn)代公民社會的培育步伐。公民社會是一個圍繞共同利益、目的和價值的非強制性集體。它不以單純的功利化經(jīng)濟(jì)利益為聯(lián)系紐帶,通過各方在公共領(lǐng)域內(nèi)的對話,社會問題得以探討,并形成一種強大的社會力量來反對或支持政府政策的影響力。公民社會的形成能夠快速推動公共行政的專業(yè)化進(jìn)程,并使這種進(jìn)程不再以犧牲公民參與為代價。在公民社會體系下,原有錯綜復(fù)雜的治理關(guān)系得到進(jìn)一步梳理和優(yōu)化,各類組織和個人在社會問題解決過程將表現(xiàn)出更高的專業(yè)水平和協(xié)作能力,通過社會秩序重構(gòu)迎接一個更具活力的民主治理時代。

弱勢兒童教育發(fā)展問題長期得不到有效解決,其主要原因一方面來自于傳統(tǒng)社會治理的弊端,另一方面來自于形成公民社會的氛圍缺失。促進(jìn)弱勢兒童教育的社會協(xié)同,必須在改革傳統(tǒng)治理的基礎(chǔ)上,加快現(xiàn)代公共治理模式的成熟化進(jìn)程,使其呈現(xiàn)多樣化和水平化的基本特征。其中多樣化是指對于弱勢兒童教育發(fā)展問題的解決,不再追求解決方式和效果的普遍性和一致性,一切有利于弱勢兒童教育發(fā)展的方式都應(yīng)給予鼓勵和支持,并倡導(dǎo)基于問題解決的主體間競爭,通過相互博弈推動治理效果的最優(yōu)化;而水平化是指公共治理必須尊重參與主體的治理意愿,減少公共行政中的科層性質(zhì),治理主體能夠進(jìn)行靈活的自主決策,如在政府部門內(nèi)部行政關(guān)系處理上,通過上下級、各部門協(xié)作,形成政府內(nèi)部多層級、多中心的決策體制,體現(xiàn)眾多治理權(quán)威的交疊與共存。

從社會協(xié)同角度來看,一個完善的社會結(jié)構(gòu),一旦形成就應(yīng)具有下列特征:自穩(wěn)性、自調(diào)節(jié),甚至自修復(fù)、自完備、自復(fù)制,[13]42有效的社會協(xié)同有助于整個系統(tǒng)的穩(wěn)定和有序,能從質(zhì)和量兩方面放大系統(tǒng)的功效,創(chuàng)造演繹出局部所沒有的新功能,實現(xiàn)力量增值。[17]因此,弱勢兒童教育發(fā)展的社會協(xié)同過程,是一個公共治理主體和教育發(fā)展場域進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的過程,從治理主體整合到公共行政權(quán)力下放,都以弱勢兒童與社會發(fā)展保持平衡狀態(tài)為中心。然而,社會發(fā)展并不應(yīng)滿足于初等層次的結(jié)構(gòu)有序狀態(tài),而應(yīng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素推動下,在卷入各種新觀念、新方法的過程中,使社會協(xié)同從一個有序狀態(tài)走向更高級別的有序狀態(tài),推動社會發(fā)展系統(tǒng)走向成熟,最終讓更多弱勢兒童擁有挖掘自身潛力、實現(xiàn)愿望和通過教育創(chuàng)造更美好未來的機會。

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責(zé)任編輯 曹 莉

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1673-9841(2015)03-0082-07

10．13718/j．cnki．xdsk．2015．03．011

2014-12-12

劉云艷,西南大學(xué)教育學(xué)部,教授,博士生導(dǎo)師。

全國“十一五”教育科學(xué)規(guī)劃年度課題“幼兒園教師資格考試制度研究”(BHA100049),項目負(fù)責(zé)人:劉云艷;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目“公共治理視角下弱勢兒童教育發(fā)展的比較研究”(SWU1509356),項目負(fù)責(zé)人:程紹仁。