行政體制改革要抓住職能轉(zhuǎn)變這個核心

李利++李祥

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。目前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運行中存在的深層次問題尚待解決，政府改善民生的任務(wù)依然十分艱巨和繁重，政府行政能力和風(fēng)險應(yīng)對能力仍有待進(jìn)一步提高，而深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變無疑是應(yīng)對和解決以上難題的有效途徑。

政府在對國家和公共事務(wù)進(jìn)行行政管理過程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的功能構(gòu)成了政府職能。對政府職能進(jìn)行科學(xué)合理的界定，是厘清政府與市場、政府與社會，政府內(nèi)部中央和地方關(guān)系的基礎(chǔ)。而科學(xué)全面地對政府的職能定位，需要從動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合、內(nèi)部與外部相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合等多維度出發(fā)，對政府職能進(jìn)行審視。

進(jìn)一步深化政府改革，離不開政府職能轉(zhuǎn)變。經(jīng)過前幾輪政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)步入深水區(qū)，因此，必須加深對職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識，深刻領(lǐng)會職能轉(zhuǎn)變的必要性和緊迫性。首先，加快職能轉(zhuǎn)變是提升政府治理能力的內(nèi)在要求，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的題中之義，也是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在統(tǒng)一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，必須對政府職責(zé)做出科學(xué)合理的界定，這是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的前提。明確政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。在明確政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，確定職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向。其次，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，這既是職能轉(zhuǎn)變的要求，也是職能轉(zhuǎn)變的方向。加快職能轉(zhuǎn)變必須堅持市場在資源配置中的決定性作用。職能轉(zhuǎn)變必須以深化機(jī)構(gòu)改革為落腳點。行政機(jī)構(gòu)是政府履行職能的組織載體，加快職能轉(zhuǎn)變必須深化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機(jī)制。

從政府運行角度出發(fā)，政府職能包括了決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能、監(jiān)督職能、考核評價職能等。決策職能，應(yīng)推動決策的科學(xué)化、民主化，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機(jī)制。組織職能，應(yīng)理順部門職責(zé)關(guān)系，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)各部門間的有序協(xié)調(diào)，密切聯(lián)系，形成分工明確、權(quán)責(zé)合理、通力合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。監(jiān)督職能，改善監(jiān)督方式，由事前審批監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)督，綜合發(fā)揮多方監(jiān)督主體的作用，提升監(jiān)督水平，增強(qiáng)監(jiān)督實效。考核評價職能，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。

有關(guān)政府的宏觀管理職能，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，在社會領(lǐng)域主要表現(xiàn)為加強(qiáng)頂層設(shè)計，推動社會建設(shè)。對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控要改進(jìn)調(diào)控方式和手段，強(qiáng)化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的制定職能，加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)信息交流共享，增強(qiáng)調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性。同時，應(yīng)當(dāng)著力創(chuàng)造與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的法治環(huán)境、穩(wěn)定健康的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和規(guī)范有序的市場運行環(huán)境。加強(qiáng)社會領(lǐng)域的頂層設(shè)計，加強(qiáng)社會治理，使社會各方面利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，社會公平正義得到切實維護(hù)和實現(xiàn)。有關(guān)政府的微觀管理職能，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要表現(xiàn)為市場監(jiān)管，在社會領(lǐng)域主要表現(xiàn)為社會管理和公共服務(wù)。減少政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項都要規(guī)范管理、提高效率。在市場監(jiān)管方面，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。建立健全市場監(jiān)管體系，實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，加強(qiáng)對市場主體及其活動的事中事后監(jiān)管，特別是將監(jiān)管的重點放在人民群眾反映強(qiáng)烈、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可能造成大的危害的領(lǐng)域上。加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公平公正、惠及全民、比較完整、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

改革政府職能，應(yīng)以行政審批權(quán)的削減和優(yōu)化作為突破口。一是取消和下放一批行政審批事項。2013 年，李克強(qiáng)總理代表新一屆政府在記者招待會上承諾，在任期內(nèi)要將行政審批事項減少三分之一以上。當(dāng)時共統(tǒng)計行政審批事項約 1700 項。2013年全年分批取消和下放行政審批等事項 416 項。2014年又繼續(xù)推動審批權(quán)限下放。二是減少合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目。集中開展專項轉(zhuǎn)移支付清理整合，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，將一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目下放地方。三是改革工商登記制度，降低創(chuàng)辦企業(yè)的門檻。將“先證后照”改為“先照后證”，將注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制，將企業(yè)年檢制度改為年度報告制度。這將極大激發(fā)市場活力，振奮市場信心，盤活民間資本，推動社會投資創(chuàng)業(yè)浪潮的興起。2013 年，全國新登記注冊各類市場主體 1131.54 萬戶，同比增長 19.6%，比上年同期高出17.8個百分點，注冊資本（金）11萬億元，同比增長 49.2%。通過行政審批改革，將直接推動政府與社會、政府與市場、中央和地方關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化，進(jìn)一步整合行政流程，提升公共服務(wù)水平。

改革政府職能，應(yīng)著力于行政方式優(yōu)化。政府改革的推進(jìn)過程中，著力于政府與市場關(guān)系和政府與社會關(guān)系，促進(jìn)政府行政方式實現(xiàn)三個優(yōu)化。首先，推動行政審批制度改革，取消和下放大量行政審批事項，變行政審批式管理為事中事后管理，內(nèi)部行政管理方式優(yōu)化。將“放”與“管”有效結(jié)合，加強(qiáng)各部門、各環(huán)節(jié)之間的銜接，堵塞管理漏洞，嚴(yán)格管理流程。同時，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步削減前置性審批程序，消除隱性審批，及時糾正已取消和下放權(quán)力被截留、無承接等問題。其次，實行權(quán)力清單制度，將各級政府及政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計并以列表清單的方式公布，主動接受監(jiān)督。以市場作為資源配置的決定性機(jī)制，對市場主體實行“法無禁止即允許”。同時，積極創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，明確守住穩(wěn)增長、保就業(yè)的下限和防通脹的上限，集中精力轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)，保持宏觀政策基本取向不動搖，適時適度進(jìn)行預(yù)調(diào)和微調(diào)，提高宏觀調(diào)控的針對性和協(xié)調(diào)性。政府對市場的宏觀管理方式進(jìn)一步優(yōu)化。最后，在政府和社會關(guān)系方面，能夠交給社會力量辦的事情，都交給社會力量去辦。與此同時，引進(jìn)市場機(jī)制，通過政府向社會力量購買公共服務(wù)，改變公共服務(wù)的供給方式和機(jī)制。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，為社會主體有序參與公共服務(wù)的供給、提升公共服務(wù)質(zhì)量、推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等提供保障。

改革政府職能，應(yīng)努力優(yōu)化中央與地方的關(guān)系。首先，必須強(qiáng)化必要的中央統(tǒng)一管理。健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，離不開使各生產(chǎn)要素自由流通、公平競爭的統(tǒng)一的全國市場。必要的中央統(tǒng)一管理是維護(hù)統(tǒng)一市場的有力保障。其次，科學(xué)劃分中央和地方權(quán)責(zé)。明確中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)以及地方事權(quán)的范圍，強(qiáng)化責(zé)任落實，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。加快中央對微觀事務(wù)管理權(quán)力的下放，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。為保證事權(quán)下放，適度加強(qiáng)中央支出責(zé)任，同時，維持現(xiàn)有中央和地方財力格局。最后，推動地方政府層級管理優(yōu)化，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。深化地方政府機(jī)構(gòu)改革，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、城市管理等涉及人民群眾切身利益的重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，理順執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。完善垂直管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順條塊關(guān)系。

（作者單位：北京師范大學(xué)）

責(zé)任編輯：李振通