維護(hù)海洋邊疆權(quán)益時不我待

張作農(nóng)

維護(hù)海洋邊疆權(quán)益時不我待

張作農(nóng)

2014年4月1日，日本正式通過“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”，以替代“武器出口三原則”

海洋安全是國家安全的重要組成部分。目前，我國海洋邊疆面臨十分嚴(yán)峻的形勢。民族主義情緒在一些亞洲國家日益高漲。為了爭取選票，一些國家政客故意夸大與鄰國的歷史恩怨，挑動對于外國人的敵意。一些歷史問題懸而未決，新的主權(quán)糾紛和民粹主義又不斷涌現(xiàn)，持續(xù)發(fā)酵的東海、南海領(lǐng)土與海事糾紛，為我國海洋安全投下了陰影。

錯綜復(fù)雜的國際形勢

近年來，我國與其他國家之間雖然沒有發(fā)生激烈的海上武裝沖突，但糾紛一直持續(xù)不斷。在此過程中，美國、日本、菲律賓等國不斷向我國發(fā)起法律挑戰(zhàn)，尋求多邊國際場合和國際法庭解決領(lǐng)土糾紛問題的呼聲此起彼落，儼然成為一種潮流，考驗著我們的智慧和能力。

日本不斷向中國發(fā)難

就東海劃界問題，日本主要提出以下主張：一是弱化大陸架制度。為了占據(jù)法理主動，獲取最大利益，日本刻意弱化大陸架制度，企圖以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度替代大陸架制度。二是堅持“中間線”原則。日本主張依據(jù)《大陸架公約》及《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的“中間線”方法，即應(yīng)以一條其每一點均與測量各方領(lǐng)海寬度的基線最近點距離相等的界限為基準(zhǔn)，劃定大陸架疆界。強調(diào)等距離“中間線”是協(xié)議劃界最合理的標(biāo)準(zhǔn)，主張將其從一種劃界方法上升到一種劃界原則。三是否認(rèn)沖繩海槽的法律意義。日本認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》是以大西洋的地形地貌為參照而制定的，并不適用于地形復(fù)雜的東海海域；中國大陸架終止于琉球海溝，琉球群島是大陸架外緣的島鏈，沖繩海槽僅僅是大陸架上的一個褶皺、凹陷，不能中斷兩國大陸架的連續(xù)性，它對于劃界不具有決定意義，日中兩國應(yīng)當(dāng)共享大陸架。

此外，日本在南海的動向也值得關(guān)注。日本首相安倍晉三竭力與東南亞國家政府領(lǐng)導(dǎo)人建立良好關(guān)系，并表示自己愿意成為“中國武力炫耀行為”的一個制衡者。日本向菲律賓、越南等國提供巡邏艇和其他軍事裝備，支持菲律賓提起國際仲裁，加強與澳大利亞和印度等國合作，試圖通過打造反華同盟，遏制中國在亞洲的強勢姿態(tài)。2014年4月1日，日本內(nèi)閣會議正式通過“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”，以替代“武器出口三原則”，實則為向東南亞國家出售武器打開方便之門，并宣稱中國在南海海域“單方面進(jìn)行石油鉆探活動”，導(dǎo)致了“緊張關(guān)系升級”。

菲律賓仗勢欺人

2013年1月，菲律賓向聯(lián)合國國際海洋法法庭遞交了一份南海主權(quán)仲裁聲明，該聲明主要包含4項請求：中國的“九段線”是無效的，中國占領(lǐng)的黃巖島只是巖礁，中國在“九段線”內(nèi)的水下設(shè)施是非法的以及中國海上非法騷擾菲律賓。

2014年3月29日，菲律賓方面強闖南海仁愛礁，對其“擱淺”長達(dá)15年的“馬德雷山”號登陸艦進(jìn)行補給供應(yīng)和輪換駐艦官兵。3月30日，菲律賓正式向聯(lián)合國國際海洋法法庭遞交南海主權(quán)仲裁請求，要求法庭就其“有關(guān)中國侵犯菲律賓領(lǐng)土主權(quán)”問題進(jìn)行仲裁。菲律賓提交的“訴狀”共有10章，總共約4000頁。僅第一章，就有270頁，其內(nèi)容是對于相關(guān)法律的分析以及相關(guān)證據(jù)；其余9章為支持其主張的證明文件和相關(guān)地圖。5月6日，菲律賓海警在南沙半月礁附近“逮捕”一艘中國漁船及船上11名船員。12日，菲司法機(jī)關(guān)以“非法盜獵”罪名起訴9名被抓扣的中國漁民。與此同時，菲軍方出臺“南海防御計劃”，其目的是“加強菲軍西部司令部在南沙占領(lǐng)島嶼的軍力，擴(kuò)大菲軍北部司令部在黃巖島的軍事存在”。

4月底，奧巴馬訪問菲律賓，菲美達(dá)成進(jìn)一步強化防務(wù)關(guān)系的共識，擬擴(kuò)大美軍在菲律賓輪換的規(guī)模。

5月5日，美菲在靠近南海的菲陸海地區(qū)舉行代號為“肩并肩”的大規(guī)模軍事演習(xí)。美國不僅熱心提供軍事保障，還為菲仲裁案提供國際海洋法專家和經(jīng)費支持。

菲律賓以“非法捕魚”為名，扣留中國漁民

2014年5月11日，在菲律賓甲米地，共有5000多名士兵參與了2014年度美菲“肩并肩”聯(lián)合軍演

越南興風(fēng)作浪

近年來，越南在南海的“維護(hù)主權(quán)”活動以及外交、宣傳活動已經(jīng)常態(tài)化。越南過去一直強調(diào)其在南海的歷史性權(quán)利，現(xiàn)在則突出強調(diào)在國際法的框架內(nèi)解決南海紛爭，以黨內(nèi)立法和國家立法的方式，將其在南海問題上的立場法律化。2007年，越南共產(chǎn)黨十屆四中全會通過了《到2020年的海洋戰(zhàn)略》。2012年，越南國會通過《越南海洋法》。2014年5月23日，越南政府公開發(fā)表了證明南海為其領(lǐng)土的“歷史及法理依據(jù)”資料。越南對南海諸島主權(quán)訴求的所有證據(jù)都指向西沙群島，其相關(guān)證據(jù)都依附于其對西沙的訴求之中，西沙才是越南的野心所在。

越南主要提出以下主張：一是中國在越南的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“非法”設(shè)置鉆井平臺并派遣艦船實施保護(hù)的行為，“嚴(yán)重威脅了南海的和平、穩(wěn)定、海上安全和航行自由”，中國“欲把無爭議區(qū)變成爭議區(qū)，企圖將遭到國際社會強烈譴責(zé)的‘牛舌線’具體化”。1974年，中國使用武力“非法”侵占越南黃沙群島。越南共和政府和越南南方共和國臨時革命政府都強烈反對這一行為?！笆澜缟蠜]有任何國家承認(rèn)中國對黃沙群島擁有主權(quán)，中國宣稱其對黃沙群島擁有主權(quán)完全沒有任何法律依據(jù)”。中國“多次污蔑越南，將制造東海緊張局勢的責(zé)任推到越南身上”。中國近期“蓄意錯誤援引越南政府已故總理范文同1958年的公函，企圖歪曲有關(guān)黃沙和長沙兩個群島主權(quán)問題的事實”。二是依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，越南的“一切油氣活動都是在（越南）本國大陸架范圍內(nèi)進(jìn)行；越南在南海擁有一百多萬平方公里的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，其面積相當(dāng)于越南陸地面積的3倍?！白鳛椤堵?lián)合國海洋法公約》的成員國”，越南有權(quán)依據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國海洋法公約》來“解決爭端”。

韓國軍艦巡航中國蘇巖礁（韓稱離於島）海域

韓國態(tài)度蠻橫

在中韓東海邊界糾紛方面，韓國態(tài)度強硬，其認(rèn)為：蘇巖礁（韓稱離於島）距離韓國濟(jì)州島93海里，位于韓國200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。蘇巖礁是無主地，從地理上看，它距離韓國更近。韓國率先將其占有，耗費巨資在島上建立綜合海洋科學(xué)基地，懸掛韓國國旗，維持有效統(tǒng)治，這“符合《國際法》‘發(fā)現(xiàn)即占有’的原則”。按照國際法，蘇巖礁“屬于”韓國領(lǐng)土。2007年，韓國濟(jì)州島議會確定1月18日為“離於島日”。2008年6月，韓國濟(jì)州島地方政府議會農(nóng)漁與知識產(chǎn)業(yè)委員會表決通過《濟(jì)州特別自治道‘離於島日’條例案》，以國內(nèi)法的形式確立了離於島“屬于”韓國。

美國高調(diào)介入

長期以來，美國政府思考東海、南海問題，更多的是擔(dān)憂部分聲索國作為中美之間的第三方可能對中美關(guān)系產(chǎn)生消極影響。2010年開始，美國態(tài)度發(fā)生重大改變，更多地傾向于認(rèn)為東海、南海問題直接涉及美國安全利益，對有關(guān)聲索國的軍事支持和經(jīng)濟(jì)支持逐步公開化。

美國介入南海爭端的戰(zhàn)略目標(biāo)是其全球戰(zhàn)略的組成部分以及亞太再平衡戰(zhàn)略的重要一環(huán)。2014年5月，美國總統(tǒng)奧巴馬在西點軍校畢業(yè)典禮上發(fā)表有關(guān)外交政策的演講，批評中國在南海爭議地區(qū)對鄰國船只進(jìn)行挑釁，并對東南亞國家為緩解局勢而進(jìn)行的嘗試表示支持。7月10日，美國參議院通過一項批評中國在南海地區(qū)行為的決議。美國認(rèn)為，中國的領(lǐng)土要求既不符合國際法，也妨礙國際航行自由。在海洋權(quán)和海洋自然資源開發(fā)利用方面，真正重要的是國際法，尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》。除依靠美國第七艦隊的軍事威懾這種硬實力之外，對抗中國的重要手段就是法律這種軟實力。

2013年年底，美國分別向越南和菲律賓提供了專項資金援助和實物援助。2014年4月，美國和菲律賓簽署《加強防務(wù)合作協(xié)議》。該協(xié)議旨在通過擴(kuò)大美國在菲律賓的存在，提升美菲軍事合作水平，增強菲在南海的軍事能力，與中國抗衡。在菲律賓強行對在仁愛礁坐灘的軍艦完成補給后，美國國務(wù)院副發(fā)言人哈夫指出，中國試圖阻止菲律賓前往仁愛礁的補給船，屬于“挑釁和導(dǎo)致不穩(wěn)定的行為”。

策略建議

以往，我國都習(xí)慣于通過雙邊外交協(xié)商解決國際邊界糾紛，而通過法律途徑解決問題的意識不強，準(zhǔn)備不足。當(dāng)前，面對菲律賓、越南等國不斷發(fā)起的法律攻勢，我國在一定程度上缺乏正面交鋒的信心和勇氣，顯得應(yīng)對乏力，陷入比較被動的境地。在這種情況下，菲律賓、越南等國更加囂張地在國際上宣揚，中國只能依賴大國武力而缺乏合法性。面對目前敵對面逐步擴(kuò)大、缺乏有效應(yīng)對爭端手段、國內(nèi)法律制度缺失、缺乏危機(jī)管控機(jī)制的現(xiàn)狀，我們需要更新觀念，實施海洋強國戰(zhàn)略，形成中國特色的海洋維權(quán)模式。面對菲律賓、越南等國的法律攻勢，在做好防御的同時，需要有計劃、有步驟地展開進(jìn)攻，爭取主動，占據(jù)優(yōu)勢。

倡導(dǎo)新安全觀，促進(jìn)國際合作

堅持“親、誠、惠、容”，深化同周邊國家的交往。與周邊國家的關(guān)系越好，我國海洋邊疆就越安全。過于強硬的海洋主權(quán)立場，只會加劇區(qū)域緊張和不穩(wěn)定，其結(jié)果則是兩敗俱傷。海洋維權(quán)斗爭的當(dāng)務(wù)之急是增強互信，管控危機(jī)，開展海上合作，推進(jìn)共同開發(fā)。順應(yīng)時代發(fā)展潮流，倡導(dǎo)以全面安全、合作安全、共同安全、可持續(xù)安全為核心的亞洲安全觀，倡導(dǎo)合作精神、擔(dān)當(dāng)精神、創(chuàng)新精神。對于不斷出現(xiàn)的新問題，亞洲各國都應(yīng)本著合作、互利以及共贏的精神，摒棄冷戰(zhàn)思維、“零和”思想，從維護(hù)亞洲和平、穩(wěn)定和發(fā)展的大局出發(fā)，尋找新答案。

在維護(hù)海洋邊疆安全的過程中，我國不僅要以強大的實力為后盾，而且要以妥善處理爭議為基礎(chǔ)，還要以制定規(guī)則為主導(dǎo)方向，增進(jìn)與周邊國家的友好合作關(guān)系，減輕和消除周邊國家對我國的疑慮。努力使地區(qū)安全局勢保持穩(wěn)定，這是中國制定實施積極海洋政策的著眼點和立足點。

以和為貴，構(gòu)建中美新型關(guān)系

在“重返亞太”的進(jìn)程中，多種因素促使美國政府在海洋問題上逐漸由幕后走到臺前，未來中美在海洋方面的博弈可能會更加激烈。我們需要從構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的視角規(guī)劃和思考海洋問題。完全排除美國的干擾已經(jīng)不可能，美國的介入無疑使海洋局勢更加復(fù)雜，但與中國發(fā)生直接碰撞和沖突并不符合美國的利益。因此，中美之間存在著管控的空間。我們需要加強與美國的溝通，化解其對抗情緒，揭露其“拉偏架”和適用雙重標(biāo)準(zhǔn)的不當(dāng)做法，削弱其干涉東海、南海問題的意愿和力度，采取切實有效的措施讓其明白：美國的干涉行為越多，干涉的力度越大，則招致的麻煩也越大，對美國越為不利。

統(tǒng)籌規(guī)劃，強化法理斗爭

面對日本、菲律賓、越南等國的多重挑戰(zhàn)，我們需要加強頂層設(shè)計，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，詳定預(yù)案，確定解決問題的優(yōu)先次序，有計劃、有步驟地各個擊破才是上策。如果不分主次，向所有對手同時發(fā)力，其打擊的力量就會分散，難以取得理想的效果。

加強對海洋權(quán)利問題的歷史研究和法理研究，形成完整的證據(jù)鏈。加強向國際社會宣傳中國海洋權(quán)利主張，樹立遵從法治的良好國際形象。推進(jìn)海權(quán)公共外交工作，不斷提高主導(dǎo)國際規(guī)則制定的能力和引領(lǐng)公正合理國際海洋新秩序的能力，塑造公正合理的海洋新秩序。我們既要善于應(yīng)對對手的挑戰(zhàn)，更要學(xué)會主動出招，設(shè)置議程，把握法理斗爭的主動權(quán)。雖然我們并不主張由國際仲裁法庭來裁決海洋權(quán)利糾紛，但是，相關(guān)陣地我們不能輕易放棄，必須設(shè)法控制話語權(quán)，積極向國際社會闡明我們的主張。組建跨部門的多平臺協(xié)作機(jī)制，形成資源聚焦、智力聚焦的研究優(yōu)勢。完善中國管轄海域定期維權(quán)巡航執(zhí)法制度，增強執(zhí)法部門的力量配置，提高執(zhí)法能力，嚴(yán)格執(zhí)法。同時，在深化近岸海域監(jiān)視監(jiān)測的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大監(jiān)測內(nèi)容和范圍，全面加強對管轄海域的綜合管控。

除此以外，以下涉及海洋權(quán)的相關(guān)問題都值得進(jìn)一步深入研究：如何進(jìn)一步明確我國的領(lǐng)海范圍，明晰“九段線”的具體內(nèi)容；如何妥善處理維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系；如何使外交途徑與法律途徑相輔相成；如何有效應(yīng)對國際化、多邊化等。

責(zé)任編輯：劉靖鑫