穩(wěn)住“流動(dòng)”的廣州

李在磊

2014年8月26日下班高峰期，廣州火車站地鐵

山東姑娘徐文玲最近特意約朋友一起吃了頓飯，以紀(jì)念她來廣州生活的第十個(gè)年頭。

徐文玲告訴《瞭望東方周刊》，她渴望能像本地人一樣享受到廣州的公共服務(wù)保障，但繁瑣的手續(xù)讓她對(duì)“辦事窗口”望而卻步?！斑@讓我始終覺得自己是外地人?！?/p>

令她煩惱的這些“麻煩”，目前在廣州有望通過數(shù)字化的方式化解。

在廣州市越秀區(qū)六榕街道盤福社區(qū)，面積0.01平方公里的兩個(gè)機(jī)關(guān)宿舍大院內(nèi)，專職網(wǎng)格員張思君每天都要對(duì)11棟居民樓巡訪一遍。

自從小區(qū)入口墻壁上貼出印有她電話號(hào)碼的宣傳海報(bào)后，這位掛著綠色標(biāo)牌的廣東女孩就開始走家串戶。

張思君負(fù)責(zé)的是一個(gè)包含200戶居民的網(wǎng)格。2萬多個(gè)這樣的網(wǎng)格，將廣州攬?jiān)谝黄稹?/p>

借助移動(dòng)智能技術(shù)，廣州正探索網(wǎng)格化精細(xì)管理，在“麻雀式”微觀網(wǎng)格內(nèi)培育大城市的熟人社會(huì)。而張思君的工作正是在網(wǎng)格化管理中最基礎(chǔ)的一環(huán)。

網(wǎng)格員就是“微政府”

廣州市番禺區(qū)應(yīng)急管理辦公室副主任張恒告訴《瞭望東方周刊》，為了簡(jiǎn)化流程，縮短居委會(huì)到住戶的最后一百米距離，送服務(wù)上門，在網(wǎng)格化管理框架內(nèi)，他們開發(fā)了“網(wǎng)格化服務(wù)信息管理系統(tǒng)”。

該系統(tǒng)在移動(dòng)客戶端裝載APP程序即可操作。用戶點(diǎn)開平板電腦上的應(yīng)用圖標(biāo)，就會(huì)出現(xiàn)“我的任務(wù)”“網(wǎng)格信息”“辦事指南”“信息采集”等19個(gè)事項(xiàng)條目，囊括涉及流動(dòng)人口事務(wù)的所有政務(wù)信息。

屆時(shí)，徐文玲只需點(diǎn)擊“辦事指南”中的“流動(dòng)人口服務(wù)”項(xiàng)目，“流動(dòng)人員居住登記”“房屋租賃登記備案”等之前需要到職能部門辦理的事項(xiàng)，都詳盡列出所需材料、辦理流程、文件依據(jù)等內(nèi)容。

其中，“辦理流動(dòng)人口一孩生育登記”的“所需材料”中，明確指出需要《廣東省居住證》。

繼續(xù)打開《廣東省居住證》的鏈接，《廣州市流動(dòng)人員/居住證信息登記表》的電子版出現(xiàn)在屏幕上。張恒說，網(wǎng)格員只需攜帶移動(dòng)終端上門服務(wù)，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)在家里就可辦結(jié)。

網(wǎng)格員與居民面對(duì)面的每一次交流和服務(wù)，就意味著一次政府和市民的溝通，或者一次市民參與社會(huì)事務(wù)的“微治理”。

“每一個(gè)網(wǎng)格員都是一個(gè)‘微政府。”張恒說。系統(tǒng)的前期數(shù)據(jù)依靠已有的“民生檔案”導(dǎo)入，后繼的完善、更新，就要寄希望于網(wǎng)格員在一線的采集能力。

廣州市越秀區(qū)六榕街道是最早嘗試網(wǎng)格化管理的街道辦事處之一，張思君負(fù)責(zé)的是這個(gè)街道內(nèi)盤福社區(qū)的第二網(wǎng)格。她說，已經(jīng)摸索出不少同陌生人打交道的小竅門，“心態(tài)擺正，耐心辦事，戒備慢慢就消除了。”

“只要你放心出示自己的身份證，我們來給你跑腿?！睆埶季嬖V本刊記者，一個(gè)新住戶搬進(jìn)來之后，以前可能會(huì)有“計(jì)生”、“流管辦”等七八個(gè)單位上門查訪，現(xiàn)在只需一名配備平板電腦的網(wǎng)格員即可。

為什么200戶一個(gè)網(wǎng)格

張思君短發(fā)、微胖，微笑里流露出親和力。通常，每到一個(gè)新住戶家中，她都會(huì)掏出隨身攜帶的8.9寸平板電腦“嘮叨”一番。按照每棟樓6層高、每層18級(jí)樓梯來算，她每天要爬1000多級(jí)樓梯。為了照顧上班族的作息，每周還要在夜間時(shí)段拜訪住戶。

敲門、入戶、取得信任，是每一個(gè)網(wǎng)格員最基本的職業(yè)技能。

盤福社區(qū)第二網(wǎng)格最新的“搬進(jìn)搬出”等人員流動(dòng)信息，都會(huì)被張思君通過移動(dòng)客戶端一五一十上傳至后臺(tái)系統(tǒng)。

經(jīng)過網(wǎng)格員們孜孜不倦的“掃樓”，人口數(shù)據(jù)庫日益充盈。甚至，在部分?jǐn)?shù)據(jù)完備的小區(qū)，網(wǎng)格員可以調(diào)出出租屋的戶型圖，將合租戶的管理細(xì)化到房間。

張思君對(duì)自己網(wǎng)格的情況了如指掌。“這里有18個(gè)沙井蓋、4棵樹、6個(gè)花壇……”不疾不徐地報(bào)出一串?dāng)?shù)字后，她翻出隨身攜帶的平板電腦確認(rèn)一番，再向《瞭望東方周刊》說出最重要的人口數(shù)據(jù)：總共11棟不超過7層的樓房里，住著214戶，共計(jì)903人，其中育齡婦女128人，流動(dòng)人口有84人。

這應(yīng)是廣州城市治理的最小單位。

2014年，《廣州市推進(jìn)城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作總體方案》下發(fā)，擬在2016年底建立一支專職網(wǎng)格員隊(duì)伍。將全市近500萬戶居民，以200戶為單位劃分成2萬多個(gè)“網(wǎng)格”，進(jìn)行精細(xì)化管理。

2014年7月，廣州市市長(zhǎng)陳建華在網(wǎng)格化管理工作會(huì)議上，解釋了為什么以200戶為單位建立基本網(wǎng)格：“一個(gè)網(wǎng)格員負(fù)責(zé)200戶，一個(gè)月就基本把網(wǎng)格內(nèi)的戶主都記住了，3個(gè)月基本可以了解每戶的狀況，半年則可以數(shù)出每家每戶的家庭成員。甚至有多少外來人員，多少出租屋，租金多少，都清清楚楚?！?/p>

廣州市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處處長(zhǎng)李偉光告訴《瞭望東方周刊》，200戶是非常微觀的社區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)市民的“最后一百米”。

李偉光說，按照“采辦分離，一格一員”的原則，每個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格都要配備一名專職網(wǎng)格員，全廣州市需要2.1萬名網(wǎng)格員。

專職網(wǎng)格員隊(duì)伍可以通過整合現(xiàn)有街道聘用人員組建，人手不足還可向社會(huì)招聘。“比如，黃埔區(qū)的長(zhǎng)洲街道整合了23個(gè)人，另外還公開招聘了27個(gè)人。”他說。

率先進(jìn)行試點(diǎn)的六榕街道，還在完善網(wǎng)格員績(jī)效考核，每個(gè)網(wǎng)格員每月薪資或上調(diào)300元至500元。

從自由放任到防范管控

在廣州，“商賈聚焉，百貨駢集”的現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式空前復(fù)雜，流動(dòng)人口總量的無節(jié)制膨脹、無規(guī)則遷徙，共同倒逼著城市管理模式向精細(xì)化、智慧化方向發(fā)展。

改革開放伊始，人們遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有預(yù)想到，人員高速流轉(zhuǎn)之后所帶來的社會(huì)治理難題會(huì)如此棘手。

1980年，根據(jù)原外經(jīng)貿(mào)部規(guī)定，廣交會(huì)可以同港澳臺(tái)地區(qū)和旅居海外的華商洽談內(nèi)地臺(tái)灣之間的貿(mào)易。其時(shí)，廣州已經(jīng)成為改革開放的前沿陣地，當(dāng)年的長(zhǎng)春電影制片廠專門制作了一部以廣交會(huì)為背景，反映經(jīng)濟(jì)體制改革新氣象的影片《客從何來》，這部電影的主題歌便是著名的《迎賓曲》。

“花城百花開，花開朋友來?！焙芏嗳藢?duì)上世紀(jì)80年代廣交會(huì)的人山人海的場(chǎng)面記憶猶新。

中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)蔡禾告訴本刊記者，在經(jīng)濟(jì)改革帶來“自由流動(dòng)資源”與“自由活動(dòng)空間”的時(shí)代背景下，外地人與廣州的關(guān)系出現(xiàn)了最為自由寬松的狀態(tài)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使個(gè)人權(quán)益慢慢擺脫了“屬地原則”的局限。

之后，越來越多的人涌入廣州。1988年，廣州流動(dòng)人口達(dá)到117萬，1993年達(dá)到170萬之多。

34歲的吳宗成是湖南張家界人，2005年來到廣州。做送水工已有3年，之前他做了幾年建筑工人、5年保潔員。吳宗成平均每天要送90桶水，最多的時(shí)候他送過120多桶。算下來他每年要送三萬桶水

33歲的覃艷林還有個(gè)名字叫小薇，這源自她的網(wǎng)店“蘭薇”。2001年，她從老家廣西河池都安來到廣州，在番禺的工廠里上班，認(rèn)識(shí)了她的老公，2013 年夫妻倆開始擺流動(dòng)花攤

20 歲的發(fā)型師張曉龍是黑龍江哈爾濱人，往來店里的人都叫他胖子。他所在的美發(fā)店店員將近30人，除了服務(wù)客人，作為經(jīng)理他還要負(fù)責(zé)店內(nèi)的運(yùn)營(yíng)、員工調(diào)配以及服務(wù)培訓(xùn)（鐘銳鈞 / 攝）

經(jīng)過短暫的自由放任，流動(dòng)人口問題成為改革開放后中國(guó)遭遇的重大社會(huì)問題，廣州的流動(dòng)人口管理模式轉(zhuǎn)向防范管控型。

1996年，廣州市制定實(shí)施對(duì)出租屋和外來人口管理的三年規(guī)劃，落實(shí)市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級(jí)管理機(jī)制，各居委、村委成立出租屋治安管理小組，并建立對(duì)出租屋和暫住人員的日常管理登記和電腦管理制度。

到2001年，廣州設(shè)立出租屋和外來暫住人口管理小組2199個(gè)，管理人員11671名，其中專職戶口協(xié)管員3383名，各區(qū)公安分局與市局之間對(duì)出租屋和租住人員的資料基本實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)管理。

同樣在2001年，廣州開始對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施IC卡暫住證管理。2005年5月1日，《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》實(shí)施，確立“以屋管人”“人屋同管”、動(dòng)靜結(jié)合的流動(dòng)人員管理方法。

怎么能不出門就解決問題

“對(duì)于流動(dòng)人口，要么是以證管人，要么是以房管人。”廣州市社會(huì)科學(xué)院城市管理研究所所長(zhǎng)黃石鼎，曾主持過《廣州市流動(dòng)人口IC卡管理創(chuàng)新研究》課題研究，他告訴《瞭望東方周刊》，轉(zhuǎn)變發(fā)生在2003年以后，課題組發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人員的辦證率逐年下降。

廣州2001年推出IC卡暫住證時(shí)，《收容遣送條例》尚未廢除，它是IC卡暫住證制度的主要法律支撐。2003年《收容遣送條例》廢除后，處罰手段沒有了，IC卡暫住證的功能更多地轉(zhuǎn)向服務(wù)。

近兩年，廣州的流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到頂峰。2014年4月，廣州市來穗人員服務(wù)管理局局長(zhǎng)陳紹康通報(bào)，截至2013年底，廣州登記在冊(cè)流動(dòng)人口686.7萬，按照一定的漏登率計(jì)算，實(shí)際居住的流動(dòng)人口約837萬，比常住人口（832萬）還要多出5萬。

不僅體量龐大，人口結(jié)構(gòu)也空前復(fù)雜。以張恒服務(wù)的番禺區(qū)為例，全區(qū)戶籍人口81.7萬，登記在冊(cè)的外來人口113.6萬;番禺是廣州南端著名的“睡城”，居住在此、在廣州老城區(qū)上班的“鐘擺人群”為80多萬。

在番禺麗江花園小區(qū)租房子住的劉琳，就是晝出夜伏的“鐘擺人”，很難融入周邊生活環(huán)境。她告訴《瞭望東方周刊》，由于大部分政府部門周末休息，辦事要請(qǐng)半天假專門跑一趟，“萬一證件沒帶齊，就只能多等一周再向老板請(qǐng)假?！?/p>

除此之外，番禺區(qū)人戶分離人口又有50萬，還有大學(xué)城的學(xué)生、教職員工20萬，以及數(shù)量龐大的港澳人員、外籍人士。他們可能面臨的問題并不比劉琳少。

“人太多了，管理壓力特別大?！睆埡阏f，如果沿用舊思路，需要投入更多財(cái)力、人力，效果卻未必好。

模式創(chuàng)新更應(yīng)看成是在嚴(yán)峻新形勢(shì)下的倒逼促成的。

“花了很多心思，怎樣能不出門就把問題解決了?！睆埡阏f，在成員不夠穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下，提供持續(xù)、便捷公共服務(wù)的成本也在增加。

現(xiàn)代都市的“熟人社會(huì)”

網(wǎng)格員的重要職責(zé)，就是通過“掃樓”采集信息。事實(shí)上，公安、計(jì)生等政府部門對(duì)人口信息的收集早已在進(jìn)行，但很多信息并未共享。

部門之間的信息壁壘，造成政府耗費(fèi)大量資源去核實(shí)居民信息。“信息孤島，是推動(dòng)網(wǎng)格化管理的最大障礙。”廣州市番禺區(qū)應(yīng)急管理辦公室副主任張恒說。

廣州市也意識(shí)到，橫亙?cè)诰W(wǎng)格化管理面前的這一難題必須破除。李偉光透露，一個(gè)名為“入格事項(xiàng)”的管理辦法即將出臺(tái)，凡是需要納入網(wǎng)格化管理的事項(xiàng)，各部門必須提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息。

“不把信息給出來，就不給錢，這是市長(zhǎng)說的?！崩顐ス飧嬖V本刊記者，他們也十分注重信息安全的保障。首先，數(shù)據(jù)庫會(huì)有一個(gè)權(quán)限設(shè)置，不是任何一個(gè)層級(jí)的管理人員都可以看到所有數(shù)據(jù)，移動(dòng)設(shè)備上也會(huì)采用一些可靠的保密技術(shù)。

張思君告訴本刊記者，專職網(wǎng)格員要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)才可以上崗，培訓(xùn)內(nèi)容就包括詳細(xì)的信息安全保障。上崗前還要簽署保密協(xié)議。

網(wǎng)格員的重要職責(zé)，就是通過“掃樓”采集信息。圖為網(wǎng)格員上門采集信息

經(jīng)過梳理，社區(qū)治安、出租屋管理等12大項(xiàng)121小項(xiàng)城市管理事務(wù)，以及民政、計(jì)生、人社等社會(huì)管理類10項(xiàng)78小項(xiàng)事務(wù)，將全部納入網(wǎng)格員的日常管理。

李偉光說，經(jīng)過培訓(xùn)，加上運(yùn)用一些數(shù)字化手段，網(wǎng)格員基本都可以勝任網(wǎng)格化管理的工作，因此招聘時(shí)對(duì)文化水平并沒有特別高的要求，大專、甚至高中畢業(yè)即可。但是，推行網(wǎng)格化管理，要求網(wǎng)格員與居民“打成一片”，所以對(duì)政治素養(yǎng)提出了一定的要求。

據(jù)他介紹，適當(dāng)放寬學(xué)歷限制，也是希望轄區(qū)內(nèi)的居民應(yīng)聘網(wǎng)格員，“彼此熟悉了解，便于開展工作?！?/p>

現(xiàn)代都市的鋼筋水泥叢林，將市民分割成為原子式的陌生群體，這也是城市治理的癥結(jié)所在。而0.01平方公里的“麻雀式”網(wǎng)格，使得在局部范圍內(nèi)培育熟人社會(huì)再次成為可能。

“培育熟人社會(huì)，屬于更深范疇的社會(huì)治理?！崩顐ス庹f，廣州近年來一直在推動(dòng)熟人社區(qū)的建設(shè)，劃撥專門經(jīng)費(fèi)，為社區(qū)提供更多的文體活動(dòng)，培育小區(qū)的社會(huì)組織。此外，還組建社區(qū)議事平臺(tái)，讓包括非戶籍人口在內(nèi)的居民共同協(xié)商小區(qū)事務(wù)。

李偉光說，在這個(gè)過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)的成員的互動(dòng)、交流活躍起來后，居民投入的資源，甚至超過了政府投入。關(guān)鍵的問題在于，要把握住社區(qū)居民共同關(guān)心的焦點(diǎn)。

而網(wǎng)格化管理的革命性在于，在一個(gè)微觀社會(huì)里為精細(xì)化管理提供了入口。