高校內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)策探析

楊雁俊

一、引言

自1998年我國(guó)高等學(xué)校擴(kuò)大招生規(guī)模以來(lái)，高等教育快速發(fā)展。在有限的財(cái)政投入無(wú)法滿足高校需求的情況下，高校通過(guò)多元化渠道籌措資金，甚至負(fù)債辦學(xué)，使高等教育基本完成了外延擴(kuò)張。高校負(fù)債雖大多形成了固定資產(chǎn)，但由于貸款過(guò)多，財(cái)務(wù)成本上升，資金流出增加，形成了較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國(guó)高等教育進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，由外延建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)發(fā)展，其消耗性支出涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將遠(yuǎn)超過(guò)資本性支出涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且消耗性支出涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加復(fù)雜多樣，給高校的內(nèi)部控制帶來(lái)了難度。教育投入是重要的民生支出。隨著近年來(lái)財(cái)政教育投入的大幅增加，如何防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制，已成為政府部門和社會(huì)公眾共同關(guān)心的問(wèn)題。高校用好管好教育經(jīng)費(fèi)的任務(wù)更突出，要求更迫切，社會(huì)關(guān)注度更高。2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制規(guī)范》），對(duì)高等學(xué)校的內(nèi)部控制提出了更高的要求，對(duì)于提高單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。高等學(xué)校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀如何？在哪些方面還存在不足和薄弱環(huán)節(jié)？如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善，符合《內(nèi)部控制規(guī)范》的實(shí)施要求，真正實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，已成為高等學(xué)校迫切研究的問(wèn)題。本文對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查研究。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)查分析

（一）問(wèn)卷設(shè)計(jì)

為了解公辦高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀，筆者以《內(nèi)部控制規(guī)范》為框架，對(duì)上海部分公辦高校開展了一次問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查發(fā)放問(wèn)卷28份，回收率100%。調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容主要包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、單位層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等四部分。從調(diào)查結(jié)果看，公辦高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的體系已初步形成，對(duì)于提高學(xué)校內(nèi)部管理水平和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但與2014年開始執(zhí)行的《內(nèi)部控制規(guī)范》及相關(guān)實(shí)施要求還存在的差距。

（二）結(jié)果分析

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，約45%的高校認(rèn)為，學(xué)校在“建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制”方面做得“很差”或者“較差”；約40%的高校認(rèn)為學(xué)校在“成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組”方面做得“很差”或者“較差”；約30%的高校未開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，約15%的高校一年內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的次數(shù)小于1次。

在單位層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制方面，認(rèn)為在“內(nèi)部控制工作的組織情況”方面做得“很差”或者“較差”的高校占比最高，超過(guò)10%。同時(shí)半數(shù)以上高校認(rèn)為“內(nèi)部控制工作的組織情況”是學(xué)校單位層面內(nèi)部控制亟需完善的重點(diǎn)。

在業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制方面，認(rèn)為在“預(yù)算管理”方面做得“很差”或者“較差”的高校占比最高，約4%。

在評(píng)價(jià)與監(jiān)督方面，超過(guò)10%的高校認(rèn)為在“指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告”方面做得較差。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)策

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)，首先要規(guī)范和理順學(xué)校與政府的關(guān)系、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系，即推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的核心是在國(guó)家的宏觀調(diào)控政策指導(dǎo)下，大學(xué)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行科學(xué)管理。所謂依法自主辦學(xué)，這個(gè)“法”是指大學(xué)章程。

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要載體，是大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、尊重大學(xué)組織特性、遵守行政法規(guī)制定程序，制定出來(lái)的上承國(guó)家法律法規(guī)，下啟內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的大學(xué)最高綱領(lǐng)。學(xué)校在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，應(yīng)處理好政治、行政和學(xué)術(shù)三權(quán)之間的分離和制衡關(guān)系，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的原則。政治上的黨組織建設(shè)、貫徹執(zhí)行黨的方針政策是一條線，行政上的落實(shí)政府行政法規(guī)是一條線，學(xué)術(shù)上開展學(xué)術(shù)研究是一條線，行政和政治要以學(xué)術(shù)為中心，服務(wù)于學(xué)術(shù)，盡可能避免干涉學(xué)術(shù)研究。

只有建立健全組織體系，才能從根本上轉(zhuǎn)變高等學(xué)校管理者的思想，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高學(xué)校的主動(dòng)性和積極性，為內(nèi)控體系建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。促進(jìn)高校發(fā)展。

（二）完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

1.設(shè)立總會(huì)計(jì)師。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有13所學(xué)校在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未成立相關(guān)工作小組，其主要原因一是缺少學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，二是未將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)常規(guī)工作使其制度化。因此，建議學(xué)校設(shè)立總會(huì)計(jì)師，作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組組長(zhǎng)，全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

2014年，上海市通過(guò)《上海市地方公辦高等學(xué)校總會(huì)計(jì)師管理辦法》，采取政府相關(guān)組織部門選拔、任命的方式設(shè)立高?？倳?huì)計(jì)師崗位，并實(shí)行輪轉(zhuǎn)?？倳?huì)計(jì)師直接對(duì)委任方負(fù)責(zé)，有利于保證總會(huì)計(jì)師的公正性、權(quán)威性。高?？倳?huì)計(jì)師的設(shè)置，對(duì)編制和執(zhí)行預(yù)算、編制財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、資金的信貸計(jì)劃、制定資金的籌措和使用方案，多方開辟財(cái)源、督促節(jié)約成本費(fèi)用、強(qiáng)化學(xué)院內(nèi)部控制、提高經(jīng)濟(jì)效益、保證學(xué)校資金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作健康有序的發(fā)展，都將起到積極的促進(jìn)作用。

2.建立內(nèi)部控制組織。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有一所學(xué)校成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制，其主要原因是學(xué)校受制于崗位編制、專業(yè)人員等條件限制。對(duì)于不具備成立專門內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)的，可確定內(nèi)部控制的牽頭部門或?qū)?nèi)部控制管理職能劃歸現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。如可以將財(cái)務(wù)處確定為內(nèi)部控制牽頭部門。內(nèi)部控制更多的為了保障學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的資金、資產(chǎn)安全，與財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)較為一致，但存在的缺陷是財(cái)務(wù)處本身是需要被監(jiān)督檢查的重要部門。因此，有條件高校應(yīng)盡可能建立內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

（三）建立健全內(nèi)部控制體系

1.建立內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。由于審計(jì)部門一般不執(zhí)行具體的業(yè)務(wù)，并在日常對(duì)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)中對(duì)業(yè)務(wù)的了解相對(duì)較為全面，同時(shí)為保證內(nèi)部控制監(jiān)督與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立，因此建議學(xué)校選擇審計(jì)部門作為內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)部門。審計(jì)部門應(yīng)熟悉掌握學(xué)校制定的內(nèi)部控制制度，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。一是檢查學(xué)校內(nèi)部控制的制度建設(shè)情況，對(duì)于制度缺失或者制度不完善的高校，要督促內(nèi)部控制牽頭部門積極組織協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，進(jìn)一步建立健全內(nèi)部控制制度建設(shè)。二是監(jiān)督學(xué)校內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況，對(duì)于執(zhí)行不到位、執(zhí)行力不強(qiáng)的情況要及時(shí)向上反映，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，督促其積極整改，不斷完善，保障內(nèi)部控制制度的權(quán)威性。學(xué)校審計(jì)部門應(yīng)將內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)工作納入年度常規(guī)工作，對(duì)于內(nèi)部控制的重要方面要定期檢查，對(duì)于其他方面可采用不定期抽查的方式，確保每項(xiàng)內(nèi)部控制制度至少在一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的任期內(nèi)都得到過(guò)重視或關(guān)注，都開展過(guò)檢查。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)。除自我評(píng)價(jià)外，學(xué)校還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的外部審計(jì)，即聘請(qǐng)具有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)特定基準(zhǔn)日學(xué)校內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性開展審計(jì)。外部審計(jì)具有獨(dú)立、客觀等優(yōu)點(diǎn)，一方面通過(guò)系統(tǒng)、規(guī)范的方法評(píng)價(jià)學(xué)校內(nèi)部控制活動(dòng)和管理過(guò)程的有效性，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面的缺陷，確定缺陷等級(jí)并分析缺陷形成原因，提出改進(jìn)內(nèi)部控制的建議。另一方面，通過(guò)內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部審計(jì)兩種方式互相驗(yàn)證、補(bǔ)充，可以防范評(píng)價(jià)主體對(duì)內(nèi)部控制了解不全、測(cè)試失效、評(píng)價(jià)不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。

3.建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。學(xué)校應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，每年應(yīng)至少開展一次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。當(dāng)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。在設(shè)立總會(huì)計(jì)師擔(dān)任經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，在財(cái)務(wù)部門設(shè)立工作小組辦公室，抽調(diào)財(cái)務(wù)、審計(jì)和業(yè)務(wù)管理等骨干人員作為成員。學(xué)校應(yīng)針對(duì)單位層面內(nèi)部控制的重要方面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的重要方面，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，必要時(shí)還可以外聘有關(guān)領(lǐng)域的專家一同參與評(píng)估，最終形成書面評(píng)估報(bào)告及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

4.加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)。隨著高等學(xué)校學(xué)科發(fā)展和辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，大多數(shù)高校按學(xué)科門類或一級(jí)學(xué)科設(shè)置學(xué)院，學(xué)院成為學(xué)科建設(shè)的載體和一級(jí)管理組織。學(xué)校管理模式由原來(lái)校系縱向管理逐漸向扁平式管理發(fā)展，形成校院二級(jí)管理體制。目前高校二級(jí)學(xué)院已逐步形成較大的辦學(xué)規(guī)模，承擔(dān)著大學(xué)的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等重任，管理著巨額學(xué)科建設(shè)資金，在財(cái)務(wù)、人事等方面具有相對(duì)獨(dú)立的自主權(quán)和學(xué)院事務(wù)的決策權(quán)。為確保內(nèi)部控制深入基層，橫向到邊縱向到底，而不是僅停留在學(xué)校層面，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度，組織人員培訓(xùn)，必要時(shí)可由學(xué)校委派財(cái)務(wù)等工作人員協(xié)助二級(jí)學(xué)院做好內(nèi)部控制工作。

（四）加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

1.建立崗位責(zé)任制度。近年來(lái)上海市不斷完善事業(yè)單位績(jī)效工資改革。但高等學(xué)校其工作量考核主要針對(duì)教師的教學(xué)、科研，且向高層次人才傾斜，因此內(nèi)部控制專業(yè)人員的收入水平并不高。因此，建議學(xué)校完善人員激勵(lì)機(jī)制。一是要為管理人員單獨(dú)建立與教師不同的考核體系，將薪酬與考核結(jié)果掛鉤，建立崗位責(zé)任制度。二是除了物資激勵(lì)外，學(xué)校應(yīng)探索更多的綜合激勵(lì)模式，如榮譽(yù)激勵(lì)、尊重激勵(lì)、信息激勵(lì)等。三是以人為本，充分考慮個(gè)體差異，實(shí)行差別化激勵(lì)。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制專業(yè)人員培訓(xùn)。一是通過(guò)參加政府部門、中介機(jī)構(gòu)、學(xué)校內(nèi)部舉辦的培訓(xùn)學(xué)習(xí)等，培養(yǎng)內(nèi)部控制專業(yè)人員掌握相關(guān)知識(shí)。二是讓內(nèi)部控制專業(yè)人員以內(nèi)部控制理論為指引，在工作實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)，必要時(shí)可以去兄弟學(xué)校調(diào)研，借鑒經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新。三是在不影響學(xué)校正常運(yùn)行的前提下，如同一個(gè)部門內(nèi)，實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員輪崗制度。如財(cái)務(wù)處的預(yù)算業(yè)務(wù)崗位和收支業(yè)務(wù)崗位輪換。內(nèi)部控制專業(yè)人員通過(guò)輪崗開拓視野，不斷積累，提升個(gè)人業(yè)務(wù)能力和學(xué)校內(nèi)部控制管理水平。四是聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)開展咨詢服務(wù)，利用中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，通過(guò)交流溝通來(lái)培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍。

3.建立人才退出機(jī)制。以定期的績(jī)效考核結(jié)果為依據(jù)，對(duì)達(dá)不到考核要求的人員依據(jù)不同的程度，采取降職、調(diào)崗、離職培訓(xùn)、解雇和退休等方式，以此來(lái)保障內(nèi)部控制專業(yè)隊(duì)伍的精干、高效、富有活力，優(yōu)勝劣汰。人才退出機(jī)制也包括暫時(shí)退出崗位接受教育和培訓(xùn)，等到教育培訓(xùn)結(jié)束后如果達(dá)到考核要求就繼續(xù)回到崗位中去。通過(guò)引入退出機(jī)制來(lái)給人以危機(jī)感，促使他們始終保持較高的工作積極性。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制管理

1.建立內(nèi)部控制手冊(cè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)高校都已建立健全各類內(nèi)部管理制度，但執(zhí)行效果卻差強(qiáng)人意。為使內(nèi)部控制制度發(fā)揮作用，而不僅僅流于形式，建議學(xué)校將管理制度中的控制性動(dòng)作提煉出來(lái)，建立內(nèi)部控制手冊(cè)。

2.內(nèi)部控制流程信息化。為減少和消除人為操縱因素對(duì)內(nèi)部控制的影響，建議學(xué)校將內(nèi)部控制手冊(cè)中的流程圖嵌入學(xué)校的OA系統(tǒng)，或開發(fā)有關(guān)程序系統(tǒng)，確保各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制流程得以有效實(shí)現(xiàn)。

3.加大宣傳和信息公開力度。為有效監(jiān)督高校內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部宣傳和信息公開。內(nèi)部宣傳主要包括在學(xué)校及二級(jí)學(xué)院的布告欄里張貼有關(guān)內(nèi)部管理制度，在大會(huì)上向廣大師生通報(bào)有關(guān)情況，自覺(jué)接受廣大師生的監(jiān)督。信息公開主要包括在學(xué)校及二級(jí)學(xué)院的網(wǎng)站上公開內(nèi)部控制有關(guān)信息，如向社會(huì)公開學(xué)校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告、內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告等，接受全社會(huì)的監(jiān)督。通過(guò)校內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)。

四、結(jié)論

高校作為高層次人才集聚地，盡管有良好的內(nèi)部控制基礎(chǔ)，也不缺乏專業(yè)理論研究者、制度制定者，但高校內(nèi)部控制的實(shí)際情況卻不容樂(lè)觀，個(gè)別業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)甚至面臨“失控”的威脅，高校內(nèi)部控制的理論與實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍，制度制定與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象同樣比較普遍。一方面，由于高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)比其他企、事業(yè)單位都要復(fù)雜得多，難以直接照搬照抄那些已在企業(yè)成功轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的理論知識(shí)。另一方面，公辦高校的現(xiàn)行管理體制對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的推進(jìn)和完善，存在一定的掣肘。筆者認(rèn)為，理順學(xué)校和政府、學(xué)校和社會(huì)、學(xué)校內(nèi)部職能部門和二級(jí)學(xué)院以及政治、行政、學(xué)術(shù)三者之間的關(guān)系，可以為學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)提供良好的環(huán)境保障。

通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《內(nèi)部控制規(guī)范》僅局限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，相關(guān)規(guī)定還僅囿于我國(guó)現(xiàn)行高校管理體制與外部環(huán)境，因而比較適用于行政單位和業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單的事業(yè)單位。關(guān)于高校內(nèi)部控制的未來(lái)研究，可借鑒國(guó)外高校建立內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)范的高校法人治理為前提，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，結(jié)合中國(guó)高校實(shí)際情況，構(gòu)建和完善高校內(nèi)部控制框架體系和實(shí)施機(jī)制。通過(guò)制定一系列制度、實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過(guò)程。保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。