加強(qiáng)境外國有企業(yè)并購審計(jì)監(jiān)控

魯心逸

一、引言

在世界各主要經(jīng)濟(jì)體普遍存在經(jīng)濟(jì)低迷，資金缺乏等情況下，我國國有企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略機(jī)遇，跨國并購大量出現(xiàn)。跨境并購始終與風(fēng)險(xiǎn)相連，國企審計(jì)需要及時(shí)跟進(jìn)，應(yīng)從價(jià)值評估、資本風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)同效應(yīng)等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)控，并加強(qiáng)自身依法審計(jì)能力、環(huán)境適應(yīng)能力和配套服務(wù)能力，為國有企業(yè)“走出去”服務(wù)。

2014年5月，習(xí)總書記在河南考察時(shí)首次以“新常態(tài)”概念描述我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征。所謂“新常態(tài)”，是既區(qū)別于改革開放30多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征，又會在相當(dāng)一段時(shí)間存在的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。將我國經(jīng)濟(jì)今后一段時(shí)期的發(fā)展階段概括為“新常態(tài)”，具有重要的宏觀政策導(dǎo)向。在此形勢下，作為參與國家治理和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家審計(jì)，需要面對新形勢，研究新情況，完成新任務(wù)。本文就如何在“新常態(tài)”下，對國有企業(yè)境外并購行為實(shí)施審計(jì)監(jiān)控，談些初淺看法。

二、國有企業(yè)境外并購審計(jì)監(jiān)控的必要性

隨著國有企業(yè)境外并購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，開展國有企業(yè)境外并購審計(jì)，不僅是加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管的要求，也是積極穩(wěn)妥推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略，提升國有企業(yè)國際化經(jīng)營管理水平的客觀需要。

1.境外并購是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下的國有企業(yè)戰(zhàn)略行為。

“新常態(tài)”包涵經(jīng)濟(jì)增速換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整加劇、過剩產(chǎn)能消化等周期性特征。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的不協(xié)調(diào)特征，都是我們以前不熟悉的?？陀^地講，對大多數(shù)競爭類國企而言，“新常態(tài)”意味著新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)增速的下滑將會影響其利潤，即由于經(jīng)濟(jì)增長速度的回落，競爭類企業(yè)的生存空間將會受到壓縮。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動力的變化影響其投資，即我國經(jīng)濟(jì)將從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，簡單重復(fù)擴(kuò)張型生產(chǎn)的市場處境將會更加困難。三是需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整影響其市場，即由于第三產(chǎn)業(yè)的GDP占比增大，第二產(chǎn)業(yè)的總量需求將相對減少。但是冷靜分析“新常態(tài)”下的新挑戰(zhàn)主要來自于國內(nèi)。由于市場經(jīng)濟(jì)全球因素的存在，“新常態(tài)”下的企業(yè)在國外市場存在大量機(jī)遇。與我國經(jīng)濟(jì)在“新常態(tài)”下仍能保持正常增長不同，世界各主要經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性和周期性矛盾的同時(shí)，普遍存在經(jīng)濟(jì)低迷，高負(fù)債、高通脹、高失業(yè)情況，十分缺少我國目前擁有的資金優(yōu)勢和產(chǎn)能優(yōu)勢，這就使得我國企業(yè)擁有更好的海外發(fā)展機(jī)遇。其中包括：一是海外并購，即投資控股處于產(chǎn)業(yè)高端的跨國公司，獲得更好的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級機(jī)遇。二是產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，即將大量勞動密集型產(chǎn)業(yè)和逐漸失去競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到海外工資水平較低的地方，以創(chuàng)造新的發(fā)展優(yōu)勢。近年來為數(shù)眾多的國企順勢而為，向境外市場邁開“走出去”步伐，已初具成效。

2.境外并購是國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

國企發(fā)展“走出去”早有先行。上海在上世紀(jì)90年代已經(jīng)開始試水“走出去”，只是新一輪國企“走出去”擺脫了以往資金不足、底氣不足等困境，已經(jīng)初具規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國對外投資首次突破千億美元，企業(yè)共實(shí)施對外并購項(xiàng)目424個(gè)，實(shí)際交易金額529億美元，其并購域涉及采礦業(yè)、制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等16個(gè)大類。在國家“走出去”戰(zhàn)略中，國有企業(yè)一直都是主力軍，其境外并購模式大致為三種：一是由國有企業(yè)直接實(shí)施的并購行為；二是分步并購，即先參股，后依據(jù)參股企業(yè)經(jīng)營狀況分階段增加股份最終達(dá)到控股，或是先在并購目的地成立海外投資公司，隨后擇機(jī)實(shí)施并購；三是由國企同外資合作（如戰(zhàn)略投資者等）形成股份合資公司，由該項(xiàng)目公司實(shí)施并購。在“新常態(tài)”下，由于實(shí)施國企“走出去”戰(zhàn)略還被賦予優(yōu)化國資結(jié)構(gòu)和布局的使命，其份量更加被看重。以上海為例，在新一輪國資改革過程中，上海市委市府更加注重促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的市場化、專業(yè)化和國際化。推出《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》，要求支持有條件的企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營，大力推動上海國企走向全國、走向世界，目標(biāo)形成2～3家符合國際規(guī)則、有效運(yùn)營的資本管理公司，5～8家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國集團(tuán)，8～10家全國布局、海外發(fā)展、整體實(shí)力領(lǐng)先的企業(yè)集團(tuán)。顯然，在開放流動的市場條件下，為更好地利用全球市場和資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，跨國兼并整合將成為國有企業(yè)自我發(fā)展的常態(tài)化市場行為。

3.境外并購審計(jì)監(jiān)控是審計(jì)職責(zé)與提高價(jià)值的機(jī)遇。

我國企業(yè)抓住世界各主要經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期的一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)價(jià)格較低機(jī)遇，主動“走出去”重點(diǎn)投資并購，雖已初具規(guī)模，但整體尚處于初期。有資料統(tǒng)計(jì)，近五年我國海外并購?fù)顿Y總量較前期超過五倍，但其資金還只相當(dāng)于美國走出來的1/10，并60%投入在亞洲，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要集中于資源、制造業(yè)貿(mào)易等，很少進(jìn)入高技術(shù)層次。此外，其成功率也不高。有權(quán)威調(diào)研報(bào)告顯示，全球范圍內(nèi)企業(yè)并購的失敗案例中，20%左右的失敗案例出現(xiàn)在并購的前期交易階段，而80%左右直接或間接地由企業(yè)并購之后的整合失敗造成的。如上汽集團(tuán)收購韓國雙龍汽車，因未預(yù)見跨國文化差異而整合不力而以巨虧42億元告終；電氣集團(tuán)收購美國高斯印刷包裝機(jī)械企業(yè)，卻給集團(tuán)的發(fā)展帶來巨大負(fù)擔(dān)。實(shí)踐表明，造成國企境外并購失敗的原因很多，既有自身經(jīng)驗(yàn)層面的原因，如戰(zhàn)略意圖不清或目標(biāo)選擇失誤等；也有決策行為層面的原因，如領(lǐng)導(dǎo)失職瀆職或內(nèi)部管理失控等；既有海外市場條件層面的原因，如國家政局不穩(wěn)或政府貿(mào)易壁壘等；也有所選目標(biāo)個(gè)體層面的原因，如隱形債務(wù)過多或產(chǎn)品技術(shù)落伍等。面對國企“走出去”的市場行為，國家審計(jì)作為監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的重要措施、加強(qiáng)防腐倡廉的有力工具和推動深化改革重要工具，必須肩負(fù)責(zé)任及時(shí)跟進(jìn)，切實(shí)將國企“走出去”置于全覆蓋監(jiān)控之下，在服務(wù)國企“新常態(tài)”下轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動過程中，體現(xiàn)自身價(jià)值。

三、國有企業(yè)境外并購審計(jì)監(jiān)控的方法

以全球眼光進(jìn)行國企“走出去”審計(jì)監(jiān)控，是國家審計(jì)面對國內(nèi)國際兩個(gè)市場在資源配置中起決定作用的“新常態(tài)”，需要適應(yīng)新形勢，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。

1.以收購企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值為導(dǎo)向評估并購行為的決策效應(yīng)。

近年來我國企業(yè)海外并購的規(guī)模迅速擴(kuò)大，而在標(biāo)的價(jià)值金額超過10億美元的海外并購中，國有企業(yè)無疑是主力軍。2012年，中海油以151億美元收購加拿大Nexen（尼克森）公司，并承擔(dān)該公司約43億美元債務(wù)；2013年，中石化以31億美元收購美國阿帕奇公司在埃及的石油與天然氣資產(chǎn)33%的權(quán)益；同年9月，中石油公告以50億美元收購哈薩克斯坦 KazMu-naiGaz其Kashagan油田的8.33%股權(quán)等。市場并購是優(yōu)勢企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，獲取規(guī)模效應(yīng)的有效經(jīng)營策略，其成效如何通常可從被并購企業(yè)一段時(shí)間后的價(jià)值評估中直觀反映，進(jìn)而對企業(yè)決策行為做出審計(jì)評估。企業(yè)是否做出以及如何實(shí)施并購行為，是一項(xiàng)系統(tǒng)決策工程，需要對并購企業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位、經(jīng)營負(fù)債，以及所在國家的法律制度、宗教文化、工會組織等投資環(huán)境做出充分評估。同時(shí)對其發(fā)展預(yù)期、財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等做出全面判斷?，F(xiàn)實(shí)案例中，多數(shù)國企并購行為失敗的原因，在于對并購對象及其背景不了解，沒有進(jìn)行充分盡職調(diào)查，對目標(biāo)企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力估計(jì)過于樂觀，因而出價(jià)過高，致使并購后盈利甚微或無利可圖。因此，對并購行為做出審計(jì)評估時(shí)，除選擇合適的方法對并購企業(yè)進(jìn)行估值外，還需要對出資國企所做并購標(biāo)的企業(yè)價(jià)值評估的恰當(dāng)性作出審計(jì)判斷，如在資產(chǎn)評估過程中，是否客觀考慮了標(biāo)的企業(yè)的投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及核心技術(shù)等無形資產(chǎn)；資產(chǎn)評估價(jià)值相對賬面價(jià)值是否溢價(jià)過多，以及能否給予合理解釋；如果采用現(xiàn)金流量折現(xiàn)法進(jìn)行資產(chǎn)估值，標(biāo)的公司的現(xiàn)金流增長率等重要參數(shù)是否選取有依據(jù)等。

2.以收購企業(yè)的資本風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向評估并購行為的融資效率。

境外企業(yè)并購無疑具有風(fēng)險(xiǎn)，其中融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為控制融資風(fēng)險(xiǎn)，國有企業(yè)可試水分步兼并收購戰(zhàn)略，外部加強(qiáng)橫向聯(lián)動，與外資合作方形成優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、共同發(fā)展的新格局。如2009年，上汽集團(tuán)與美國通用以50：50的股權(quán)比例聯(lián)合進(jìn)軍印度乘用車市場，上汽方面出資5 000萬美元股本金，雙方約定視未來兩年經(jīng)營業(yè)績情況決定是否增資，后因印度市場盈利預(yù)期堪憂，上汽集團(tuán)2012年撤資。顯然，當(dāng)初的約定有效化解了上汽集團(tuán)的并購融資風(fēng)險(xiǎn)?？鐕①?fù)栀Y金量巨大，且受到諸如國內(nèi)貸款額度和特定外匯額度的限制，需要同時(shí)借助自籌資金，以及境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)的支持。包括境內(nèi)外幣借款、境外上市股票，或所發(fā)行的境外債券，還有多樣化的地方政府海外并購?fù)顿Y基金等。在國有企業(yè)綜合運(yùn)用多種融資渠道實(shí)施境外并購行為時(shí)，需要權(quán)衡融資結(jié)構(gòu)、融資速度、融資成本等多種因素。部分國有企業(yè)因?yàn)槊つ坎①彛軛U收購使用不到位，給自身帶來嚴(yán)重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，還制約了并購標(biāo)的企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，國有企業(yè)在進(jìn)行跨境并購前要有明確的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，對自己及收購目標(biāo)要有準(zhǔn)確的認(rèn)識，避免收購過度透支。對此，并購審計(jì)需要判斷相關(guān)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，包括是否因?yàn)椴①徺Y金籌措不及時(shí)而影響并購成功實(shí)施；并購資金的結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，外部籌資的償還期限和方式如何安排；是否因?yàn)椴①徺Y金結(jié)構(gòu)不合理而承擔(dān)過重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，影響國有母公司的經(jīng)營現(xiàn)金流等。

3.以收購企業(yè)的協(xié)同效應(yīng)為導(dǎo)向衡量并購行為的整合效應(yīng)。

不少國有企業(yè)抓住全球產(chǎn)業(yè)重組機(jī)遇，加強(qiáng)與自身主營業(yè)務(wù)相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)合作，讓資本沿自己的產(chǎn)業(yè)鏈伸展，從而提升在國際分工和價(jià)值鏈中的地位。如光明食品集團(tuán)收購新西蘭信聯(lián)乳業(yè)、法國DIVA波爾多葡萄酒公司和英國維他麥公司等，既掌控食品供應(yīng)鏈上游資源，又掌控食品下游終端市場網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。并購的最終目的不在于規(guī)模數(shù)量，不在于通過整合消除被并購企業(yè)的自由性，而是通過保持被并購企業(yè)的相對自由性來吸納其競爭優(yōu)勢，最終達(dá)到企業(yè)整體戰(zhàn)略競爭地位以及自身價(jià)值的提升。部分出資國企在并購?fù)瓿珊?，可能因“整合不足”而帶來并購低效率，也可能因“過度整合”支付過高的成本和資源浪費(fèi)。因此，需要對出資國企對并購標(biāo)的企業(yè)的整合能力作出審計(jì)判斷，從風(fēng)險(xiǎn)管理的統(tǒng)一性、重大經(jīng)濟(jì)決策的授權(quán)審批、重大人事任免等，審查出資并購國有企業(yè)的整合能力，判斷其收購行為對實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營帶來的協(xié)同效應(yīng)，以鑒別相關(guān)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如對出資國企有效把握并購標(biāo)的核心團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性、企業(yè)持續(xù)發(fā)展、銷售渠道拓寬等信息能力的判斷、對出資國企及時(shí)捕捉并購標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)異常情況能力的判斷、對出資國企向并購標(biāo)的企業(yè)派出整合團(tuán)隊(duì)人員履職質(zhì)量的判斷、對出資國企影響并購標(biāo)的企業(yè)的財(cái)務(wù)控制等有效性的判斷等。

四、國有企業(yè)境外并購審計(jì)能力建設(shè)的要求

加強(qiáng)對國企跨境并購行為的審計(jì)監(jiān)控是推動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動的新要求，具有市場化、法制化、全球化的“新常態(tài)”特征，必然要求國資審計(jì)能力的與時(shí)俱進(jìn)。

1.增強(qiáng)依法審計(jì)能力。

國家審計(jì)是制約權(quán)力運(yùn)行的有效措施，監(jiān)督有關(guān)單位國有資本使用績效是依法施行的國家治理內(nèi)容。2011年國務(wù)院國資委出臺的《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，各級政府對地方國企境外資產(chǎn)的管理規(guī)定未見明確。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》，主要著眼國內(nèi)跨地區(qū)跨所有制的企業(yè)兼并重組。目前國務(wù)院對國企境外投資的監(jiān)管體系主要包括，發(fā)展改革部門的境外投資核準(zhǔn)管理、商務(wù)部門的涉外管理、外匯部門的外匯管理，及國資部門的國有資產(chǎn)管理。而對于政府審計(jì)的國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的監(jiān)督范圍、實(shí)施程序、結(jié)果公開等內(nèi)容尚不明確。以上均需盡快在不同層面健全完善。

2.增強(qiáng)環(huán)境適應(yīng)能力。

按照慣例，全國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的國有企業(yè)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，大多需在整個(gè)被審計(jì)集團(tuán)公司范圍鋪開，且多時(shí)間緊、任務(wù)重。由于人力安排上的原因，對于境外的專門事項(xiàng)審計(jì)工作空間相對緊湊。此外，因受審計(jì)人員的語言溝通能力、國際會計(jì)準(zhǔn)則、境外法律知識等局限，加上出入國境審批手續(xù)等，這就使得對境外并購審計(jì)難有全面一手資料，落實(shí)有效審計(jì)受到影響。據(jù)悉，部分省市審計(jì)機(jī)關(guān)已試點(diǎn)掛牌境外審計(jì)機(jī)構(gòu)，探索借鑒國家審計(jì)署聯(lián)合國審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)施國企境外資產(chǎn)審計(jì)，其成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

3.增強(qiáng)跟進(jìn)配套能力。

從政府監(jiān)管部門看，目前對實(shí)施境外并購企業(yè)的考核評價(jià)主要集中在其境外財(cái)務(wù)報(bào)表的賬面盈虧，而對并購整合意義上的監(jiān)管尚在深入中，對此政府審計(jì)需要及時(shí)跟進(jìn)和主動配套。由于歷史原因，國有企業(yè)審計(jì)人員習(xí)慣現(xiàn)有國資經(jīng)營模式下的工作，對產(chǎn)權(quán)邊界比較清晰條件下的國資審計(jì)流程熟悉，而對于處于境外市場環(huán)境的國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管，需要盡快熟悉并積累經(jīng)驗(yàn)，如如何在依照所在國法律的前提下，對境外上市國企所實(shí)施的跨境并購展開審計(jì)等，都是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型“新常態(tài)”對審計(jì)人員提出的新要求。

五、結(jié)語

我國市場體制進(jìn)入了改革升級的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了換檔的新時(shí)期，國有企業(yè)也進(jìn)入了“走出去”的新時(shí)期，政府審計(jì)也將迎來全球視野的新時(shí)期。對此，審計(jì)機(jī)關(guān)只有充分認(rèn)識，才能主動適應(yīng)，發(fā)揮好政府審計(jì)的免疫功能，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。