南京市江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算管理實(shí)踐與思考

（江蘇省南京市江寧區(qū)財(cái)政局 江蘇南京211100）

績(jī)效預(yù)算作為財(cái)政績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，于1949年由美國(guó)胡佛委員會(huì)首次提出。我國(guó)財(cái)政部于2005年出臺(tái)了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)辦法》，標(biāo)志著我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革正式開(kāi)始。2011年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和工作要求。

一、南京市江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)踐

自2006年起，江寧區(qū)強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效理念，積極試行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付管理，逐步創(chuàng)建科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)高效的財(cái)政預(yù)算資金分配和管理體系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算資金使用效益，為江寧區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展提供了穩(wěn)固的財(cái)政保障。

（一）主要做法。

1.構(gòu)建財(cái)政績(jī)效管理工作的框架。在學(xué)習(xí)有關(guān)文件和借鑒省內(nèi)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要做法的基礎(chǔ)上，江寧區(qū)制定出臺(tái)了《江寧區(qū)財(cái)政資金績(jī)效管理暫行辦法》，從績(jī)效管理原則與依據(jù)、績(jī)效管理內(nèi)容與職責(zé)、績(jī)效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用以及責(zé)任與監(jiān)督等方面作了明確規(guī)定，并在工作實(shí)踐中建立了績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)人，構(gòu)建了全面規(guī)范財(cái)政績(jī)效管理工作的總體框架。

2.著重關(guān)注涉及民生的重點(diǎn)項(xiàng)目。在積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，江寧區(qū)重點(diǎn)選擇社會(huì)關(guān)注度高、涉及民生的項(xiàng)目。如2011年，社區(qū)矯正專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、村級(jí)泵站建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、家電以舊換新補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、廉租住房保障項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、動(dòng)物防疫專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和衛(wèi)生改廁專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等7個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目被列為年度財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目。從績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)看，參評(píng)項(xiàng)目的成功度評(píng)價(jià)定級(jí)都為優(yōu)，反映出江寧區(qū)財(cái)政投入方向正向百姓實(shí)際需要轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金的績(jī)效進(jìn)一步得到優(yōu)化，切實(shí)發(fā)揮了財(cái)政資金的效益。

3.積極探索預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)工作。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》以及南京市政府“完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高財(cái)政管理績(jī)效”的要求，2011年制定出臺(tái)了《江寧區(qū)區(qū)級(jí)財(cái)政績(jī)效目標(biāo)管理操作指南》，具體規(guī)范和細(xì)化財(cái)政績(jī)效目標(biāo)管理的工作流程，對(duì)開(kāi)展財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的編審管理、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目支出的績(jī)效跟蹤管理、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)作了明確規(guī)定，篩選確定了3個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，將績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估與績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革提供有益的探索性經(jīng)驗(yàn)。

（二）實(shí)施效果。近年來(lái)，江寧區(qū)財(cái)政部門(mén)及其各級(jí)政府部門(mén)圍繞公共預(yù)算的績(jī)效管理展開(kāi)試點(diǎn)工作，績(jī)效預(yù)算改革得到了初步的發(fā)展，并取得了一定的成效。

1.增強(qiáng)了財(cái)政支出績(jī)效理念。通過(guò)幾年的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐和宣傳，各部門(mén)、單位對(duì)財(cái)政績(jī)效管理重要性、必要性的認(rèn)識(shí)有了明顯提高，逐步確立了“使用財(cái)政資金要評(píng)價(jià)，要講效益”的理念，被評(píng)價(jià)單位由原來(lái)的報(bào)怨抵觸、被動(dòng)應(yīng)付逐步變?yōu)槔斫庵С?、積極參與，預(yù)算績(jī)效管理的氛圍不斷濃厚，部門(mén)和單位開(kāi)始有績(jī)效的去做事情，“重投入，輕支出”的現(xiàn)象有所改善。

2.強(qiáng)化了財(cái)政支出項(xiàng)目管理。通過(guò)指標(biāo)體系這把衡量績(jī)效的“尺子”，能準(zhǔn)確“測(cè)量”出項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目資金使用管理情況，使得項(xiàng)目實(shí)施始終沿著正確的目標(biāo)向前推進(jìn)。同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化財(cái)政支出項(xiàng)目管理，促使被評(píng)價(jià)單位加強(qiáng)和規(guī)范臺(tái)賬管理，完善相關(guān)基礎(chǔ)資料，提高了項(xiàng)目管理的科學(xué)化水平。以環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)為例，江寧區(qū)通過(guò)制定環(huán)保資金投入比率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率等19項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)整個(gè)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)的實(shí)施過(guò)程和資金使用環(huán)節(jié)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，項(xiàng)目單位的項(xiàng)目管理更加規(guī)范。

3.提高了項(xiàng)目資金使用效益。根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要確立目標(biāo)及先后發(fā)展順序，按照各計(jì)劃的輕重緩急來(lái)安排預(yù)算，使工作人員更好地了解所要執(zhí)行的計(jì)劃，在出現(xiàn)資金緊張的情況下，可以將現(xiàn)有的資金優(yōu)先安排到最需要、最重要的項(xiàng)目上，提高資金的使用效率，促進(jìn)財(cái)政支出效益不斷提高。以村級(jí)泵站建設(shè)為例，江寧區(qū)充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)管理優(yōu)勢(shì)，對(duì)全區(qū)所有村級(jí)泵站進(jìn)行梳理，按照輕重緩急的原則，將急需改造的7座村級(jí)泵站列入年度改造計(jì)劃，安排項(xiàng)目資金實(shí)施，改造后改善排澇面積600余畝，改善灌溉面積3 100余畝，土地治理面積提高2％。

4.優(yōu)化了財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，深層次地挖掘出財(cái)政資金在投向和投量上存在的不足，整合有限資源，壓縮一般性項(xiàng)目，按照績(jī)效優(yōu)先的原則，使財(cái)政資金向重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、績(jī)優(yōu)項(xiàng)目?jī)A斜。2012年起，江寧區(qū)開(kāi)始對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目實(shí)行事前績(jī)效目標(biāo)管理試點(diǎn)，通過(guò)整合相關(guān)項(xiàng)目和資金，完成技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)用、農(nóng)村環(huán)境連片整治、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣工程3個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、論證工作。根據(jù)評(píng)審結(jié)果，安排財(cái)政資金1.17億元給予重點(diǎn)支持。財(cái)政資金項(xiàng)目評(píng)價(jià)的前移，更加有利于發(fā)揮財(cái)政性資金的績(jī)效性，能夠更好地選出關(guān)注民生、發(fā)展前景較好和節(jié)能環(huán)保的項(xiàng)目。

二、南京市江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算管理存在的不足

客觀地說(shuō)，江寧區(qū)的績(jī)效預(yù)算管理仍處于探索試點(diǎn)階段，正處于項(xiàng)目事后績(jī)效評(píng)價(jià)向事前績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，仍存在諸多不足。

（一）財(cái)政績(jī)效理念尚未深入人心。經(jīng)過(guò)幾年的探索，雖然江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算管理得到了一定的發(fā)展，其氛圍日漸濃厚，但是要使其理念完全深入人心還需要較長(zhǎng)的時(shí)間。目前出臺(tái)的財(cái)政平衡措施更多地聚焦于增收節(jié)支，如加強(qiáng)稅收征管、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、減少接待經(jīng)費(fèi)等。對(duì)重大項(xiàng)目財(cái)政投入的目標(biāo)及效益則關(guān)注度不高，財(cái)政預(yù)算分配中仍以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的粗放型分配為主，零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算的理念還未完全融入到工作中來(lái)。

（二）全區(qū)部門(mén)預(yù)算體系不夠健全。目前，區(qū)本級(jí)單位的部門(mén)預(yù)算體系已初步建立，但多數(shù)街道、開(kāi)發(fā)園區(qū)沒(méi)有編制相應(yīng)的部門(mén)預(yù)算，財(cái)政預(yù)算仍停留在“穿長(zhǎng)衣、套長(zhǎng)袍”的初級(jí)階段。而區(qū)級(jí)部門(mén)預(yù)算中也存在預(yù)算不夠細(xì)化、大量項(xiàng)目預(yù)算二次分配的情況。預(yù)算不夠細(xì)化，就無(wú)法提供行之有效的預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（三）主要實(shí)踐仍以事后評(píng)價(jià)為主。當(dāng)前，江寧區(qū)仍主要以績(jī)效評(píng)價(jià)作為績(jī)效預(yù)算改革的切入點(diǎn)。評(píng)價(jià)對(duì)象主要集中在對(duì)單個(gè)支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，沒(méi)有對(duì)整個(gè)部門(mén)的支出評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)目標(biāo)主要集中在項(xiàng)目的合規(guī)性評(píng)價(jià)，忽視了對(duì)項(xiàng)目效率或發(fā)展效益方面的評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)結(jié)果僅停留在反映情況、查找問(wèn)題層面，還沒(méi)有很好地運(yùn)用到績(jī)效過(guò)程管理、財(cái)政預(yù)算編制、體制機(jī)制完善等方面上來(lái)。

（四）事前績(jī)效預(yù)算處于摸索階段。目前試點(diǎn)的一些事前項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算，由于擔(dān)心會(huì)引起不良的社會(huì)反響和輿論壓力，績(jī)效評(píng)審過(guò)程沒(méi)有社會(huì)公眾參與，只有財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和少量外聘專(zhuān)家參與，評(píng)審?fù)该鞫炔桓撸繕?biāo)責(zé)任也不夠明確，對(duì)項(xiàng)目單位和相關(guān)人員的約束性不強(qiáng)，績(jī)效問(wèn)責(zé)的作用還沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)。

（五）績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才較為缺乏。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從事預(yù)算管理和評(píng)價(jià)工作的人員，既要熟悉國(guó)家宏觀政策和財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)，又要精通項(xiàng)目管理和信息處理。從實(shí)踐來(lái)看，這樣的復(fù)合型人才非常缺乏，目前從事這項(xiàng)工作的人員基本是兼職人員，由于缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這項(xiàng)工作只是點(diǎn)到為止，也是制約評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的一個(gè)重要因素。

三、深化南京市江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算改革的措施與路徑

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，全面推行績(jī)效預(yù)算已經(jīng)勢(shì)在必行。雖然江寧區(qū)預(yù)算績(jī)效管理起步較早，但目前各項(xiàng)工作仍處于摸索階段，如何增強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效理念、強(qiáng)化財(cái)政支出管理、提高資金使用效益、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將是績(jī)效預(yù)算工作的重中之重。為進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，筆者結(jié)合江寧區(qū)實(shí)際情況，提出一些建議和措施。

（一）深化績(jī)效預(yù)算改革的工作措施。

1.加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算宣傳，儲(chǔ)備績(jī)效管理人才。通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)紙和宣傳手冊(cè)等形式，向社會(huì)廣泛宣傳，公共財(cái)政的本質(zhì)要求是科學(xué)使用納稅人的錢(qián)，推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算，就是要確保財(cái)政資金使用的公開(kāi)、透明、安全、高效，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以此提高部門(mén)預(yù)算單位和社會(huì)各界對(duì)財(cái)政績(jī)效預(yù)算的充分認(rèn)識(shí)和理解。同時(shí)，要重視績(jī)效管理的人才儲(chǔ)備，一方面，要重視對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)使參與者理解并接受績(jī)效預(yù)算理念，形成績(jī)效預(yù)算氛圍，從而形成對(duì)改革的支持；另一方面，要根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的專(zhuān)業(yè)性，建立并完善相應(yīng)項(xiàng)目評(píng)審的專(zhuān)家?guī)?，以提高?xiàng)目評(píng)審的科學(xué)性。

2.合理保障基本支出，確保政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一定的行政管理費(fèi)用是政府正常運(yùn)作的前提，近期，美國(guó)政府有限度的“關(guān)門(mén)”也印證了這一點(diǎn)，但如果政府對(duì)此類(lèi)支出規(guī)模不加控制，將導(dǎo)致行政成本過(guò)高、行政效率低下，浪費(fèi)公共財(cái)政資源，也必然會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。具體到江寧區(qū)而言，應(yīng)根據(jù)政府履職需要，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力實(shí)際，完善、細(xì)化定員定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系，在保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，嚴(yán)格控制行政成本增長(zhǎng)幅度，尤其是公務(wù)用車(chē)、公務(wù)接待、因公出國(guó)和會(huì)議費(fèi)等經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，以及黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓等樓堂館所建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)機(jī)關(guān)節(jié)能減排工作，推進(jìn)服務(wù)型、節(jié)約型政府建設(shè)。

3.借力預(yù)算信息公開(kāi)，強(qiáng)化評(píng)審結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算信息公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的有機(jī)組成部分。各單位要按照政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尤其是社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效情況在規(guī)定范圍內(nèi)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。財(cái)政預(yù)、決算信息的公開(kāi)將進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)評(píng)審結(jié)果應(yīng)用，提高績(jī)效預(yù)算約束力度，最終改善公共管理和水平，提升政府管理績(jī)效。

（二）深化績(jī)效預(yù)算改革的具體路徑。

1.科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。首先，結(jié)合部門(mén)預(yù)算單位項(xiàng)目庫(kù)管理，健全完善基礎(chǔ)信息資料的采集和管理系統(tǒng)，為績(jī)效目標(biāo)的制定和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的收集提供有利條件。其次，結(jié)合試點(diǎn)的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，摸索專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)行情況，分類(lèi)歸納，逐步建立區(qū)分不同類(lèi)型的操作性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化高的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.推進(jìn)財(cái)政預(yù)算科目體系建設(shè)。預(yù)算績(jī)效管理最基礎(chǔ)的工作是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的收集利用并對(duì)其進(jìn)行分析。要完善預(yù)算科目，明確預(yù)算資金使用范圍、預(yù)算內(nèi)容，為日后公共行政性支出的績(jī)效管理提供更細(xì)致的預(yù)算數(shù)據(jù)和更豐富的信息支持。

3.加強(qiáng)績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)。一方面盡快建立績(jī)效管理信息平臺(tái)，加快與部門(mén)預(yù)算系統(tǒng)和專(zhuān)項(xiàng)資金管理系統(tǒng)的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息的有效共享。另一方面研究開(kāi)發(fā)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，提高對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)處理和運(yùn)用能力，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)收集處理、報(bào)告?zhèn)鬟f等電子化，提高績(jī)效管理工作的績(jī)效。

4.注重實(shí)施漸進(jìn)式的績(jī)效預(yù)算改革。按照由點(diǎn)及面原則，漸進(jìn)推行績(jī)效預(yù)算。結(jié)合江寧區(qū)績(jī)效預(yù)算實(shí)施的實(shí)際情況，根據(jù)分步實(shí)施的原則，實(shí)施漸進(jìn)式的績(jī)效預(yù)算改革。首先，應(yīng)在全區(qū)開(kāi)展的項(xiàng)目中選擇幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)績(jī)效預(yù)算評(píng)估改革，目前這項(xiàng)工作已經(jīng)順利開(kāi)展；其次，推廣幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，將其成功經(jīng)驗(yàn)廣泛運(yùn)用于其他項(xiàng)目中；最后，將這些經(jīng)驗(yàn)推及至部門(mén)基本項(xiàng)目支出且逐步完善部門(mén)績(jī)效預(yù)算評(píng)估。區(qū)財(cái)政部門(mén)在具體的績(jī)效預(yù)算改革過(guò)程中，應(yīng)先著重積累項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，然后可以結(jié)合部門(mén)預(yù)算改革的實(shí)際情況試行編制績(jī)效預(yù)算，并與項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)形成良好的互動(dòng)關(guān)系，再逐步完善本級(jí)政府的績(jī)效預(yù)算編制，最終全面推行績(jī)效預(yù)算。