美國聯邦政府高等教育財政資助形態(tài)的歷史發(fā)展與生態(tài)型完善

劉旭東 王勝本

(華北理工大學高等教育研究所， 唐山 063009)

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美國聯邦政府高等教育財政資助形態(tài)的歷史發(fā)展與生態(tài)型完善

劉旭東 王勝本

(華北理工大學高等教育研究所， 唐山 063009)

美國是世界高等教育強國，聯邦政府的財政資助已經成為美國現代大學發(fā)展的最主要外部推動力量，并引領其健康發(fā)展。美國聯邦政府的經驗值得研究與借鑒。受不同歷史時期政治經濟狀況，以及社會發(fā)展思潮的影響，美國聯邦政府高等教育財政資助形態(tài)經歷了“社會放任型、行政干預加強型、市場分權主導型”等階段，最終實現了健全法律保障下，政府與市場相融合的聯邦政府高等教育財政資助生態(tài)型形態(tài)。

聯邦政府；財政資助；高等教育；教育生態(tài)學

現代社會組織是以市場行為為特征的多元組織復合體，中央政府承擔主要社會公共職能。高等教育機構作為現代國家的主要社會組織之一，必然處于中央政府的職能行使范圍之內。教育財政學觀點認為：“除了規(guī)定培養(yǎng)目標、制定教育方針和設置專門機構與官員進行管理以外，國家控制教育的最重要途徑就是運用財政撥款等經濟手段?！雹倜绹鞘澜绺叩冉逃龔妵?，究其原因，國內有學者指出，“聯邦政府已經成為美國現代大學發(fā)展的最主要外部力量”②。而美國教育史學家魯迪(Willis Rudy)則明確指出了這一外部力量主要是來自聯邦政府的財政力量。他認為，“從此(戰(zhàn)后)，聯邦政府的財政支持成為高等教育發(fā)展的核心力量”③。據此，以聯邦政府資助的視角進行觀察，能夠精準把握美國高等教育發(fā)展的重要動力源泉問題。

美國聯邦政府高等教育財政資助是聯邦政府運用財政法律手段，規(guī)范權威地干預和調控高等教育，引領美國高等教育健康發(fā)展的主導性財政法律運營機制與模式。歷經歷史演化，至今已形成較為完備的資助體系。這種體系的根本機制是以聯邦政府整體規(guī)范調控為主導與市場總體創(chuàng)新選擇為主體有機合作、以科研資助和大學生資助相輔相成為主要通道和方式，在促進與保障美國高等教育有效公平、科學技術創(chuàng)新、社會繁榮進步上發(fā)揮了重要作用?，F代美國高等教育財政資助屬于多元參與模式，在這種模式下，除社會廣泛資助外，政府財政性資助涵蓋聯邦、州和地方三級政府的教育經費撥付。在美國高等教育財政資助總額中，相較于州政府的資助，盡管聯邦財政資助份額所占的比例并不高(1985—1991年統計數據表明，聯邦資助比例大約占高等教育經費總額的12%左右④)，但歷史表明，聯邦政府已經成為美國高等教育發(fā)展的主要外部推動力，并引導高等教育的發(fā)展方向。

美國教育學家、前哥倫比亞大學師范學院院長勞倫斯·A．克雷明(Lawrence Arthur Cremin)嘗試將生態(tài)學方法運用于教育研究，教育生態(tài)學研究思想由此產生。這一研究思想劃定了研究范式的主要原則，即堅持研究的全面系統性、有機聯系性和動態(tài)平衡性。美國聯邦政府高等教育財政資助機制的形成及其演化是在中央政府宏觀調控和法制規(guī)范下，政府與社會市場的整體性合作的產物。這一過程從本質上是資助形態(tài)的動態(tài)平衡發(fā)展過程。所謂“資助形態(tài)”，是指聯邦政府高等教育財政資助這一教育現象在不同歷史階段的表現形式。聯邦政府作為重要的外部環(huán)境因子，與高等教育之間結成了獨立的生態(tài)系統。不同的歷史背景、不同的社會學發(fā)展思潮、不同的聯邦主義下資源分配原則等多維因素，共同決定和導演了歷史上美國高等教育財政資助系統中聯邦政府角色的變遷。基于此，本文以教育生態(tài)學的觀察視角和研究范式對美國聯邦政府高等教育財政資助形態(tài)的歷史生成、發(fā)展和完善過程進行了階段劃分與分析。

一、美國聯邦政府高等教育財政資助的社會放任時期(二戰(zhàn)前)

新教理論控制著美國社會的早期生活。1789年，美國憲法正式提出了“政教分離”原則。根據這一原則，聯邦政府雖然代表國家行使權力，但卻被無形地限制在社會事務管轄范圍之外，無權介入新教涉足的社會事務。美國新教的價值觀也就成為這個新興國家最初的政治經濟生活主導力量。后來出現了宗派主義，各個教派都希望建立自己的學院。在慈善捐贈思想和傳播各自教義的目標下，到獨立戰(zhàn)爭之前，各基督教教派相繼建立了九所學院。⑤這樣，宗教成為早期美國高等教育的重要財政提供者，學院財政對宗教資金產生了嚴重依賴。另外在1791年，第一屆國會提出了關于憲法的十條修訂案，修訂案規(guī)避了聯邦政府行使高等教育的責任。⑥早期美國聯邦政府高等教育財政資助責任的缺失與社會資助的自由隨意由此滋生。

在聯邦政府通過財政方式干預教育的模式尚未形成時，大學難以從中央政府渠道獲得強有力的財政支持，因此不得不求助于私人。內戰(zhàn)結束到19世紀的后半葉，美國資本主義進程加快，涌現出一大批擁有巨額資產的工業(yè)資本家和銀行家。他們對提高人力資本水平有強烈的需要，加之受宗教慈善捐贈思想的影響，于是對捐助大學產生了濃厚的興趣。工業(yè)資本向高等教育大范圍的捐贈資助成為當時美國大學(特別是私立大學，如約翰·霍普金斯大學、康奈爾大學等)財政收入的重要來源。

針對這些情形，美國著名高等教育專家伯頓·克拉克教授(Burton R.Clark)曾經指出：“早在中央政府接過作為科研經濟的首要贊助者以前，爭取外部私人資助的大學已經學會如何擴大它們的創(chuàng)新內容。財政多樣化的習慣早就形成了?！雹哐芯空邆兤毡檎J為，這時期美國高等教育財政資助主導力量在私人，而非政府。這種情形隨著1862年《莫里爾法案》的頒布實施而發(fā)生了改變。聯邦政府借助這部法案，以土地贈予的形式介入高等教育。在此基礎上，又衍生出“康奈爾計劃”和“威斯康星觀念”，直接導致了大學社會服務功能的形成。之后，聯邦政府又陸續(xù)頒布了《第二莫里爾法案》、《海奇法案》、《史密斯—休斯法案》等一系列職業(yè)教育資助法案。表1顯示了早期美國高等教育財政資助的基本結構。

表1 美國高等教育財政資助情況統計表：1909-1910 單位：千美元

資料來源：Digest of Education Statistics, 1970:95。

將表格中的項目進行同類合并后發(fā)現，社會捐贈、州政府資助和學費成為一戰(zhàn)前高等教育資助的主要形式。聯邦政府的資助程度非常低，甚至直到1909-1910年度都沒有明確的數據記載。客觀來說，整個19世紀至一戰(zhàn)前聯邦政府扮演的角色是比較“溫和”的(Modest)。⑧比如，在1913年美國聯邦政府用于教育的全部支出是500萬美元，而同年卡耐基基金會則為教育支出了560萬美元。⑨但資助程度不高并不能抹殺聯邦政府參與高等教育的重要意義。這一時期已經顯現了聯邦政府高等教育財政資助形態(tài)的雛形，即聯邦政府首先通過土地贈與和農業(yè)技術資助等簡單形式介入高等教育，同時輔之以相應的資助立法。

19世紀末美國經濟危機后，社會對聯邦權力加強的呼聲日甚。1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)徹底改變了大學與政府的關系。1916年6月，聯邦政府在國家科學院之下成立了國家研究理事會(NRC)，它組織的戰(zhàn)時科學研究對美國贏得戰(zhàn)爭起到了至關重要的作用。戰(zhàn)爭也幫助美國大學生資助從民間真正轉移到了政府。1916年和1918年，國會分別創(chuàng)建了預備軍官訓練團(ROTC)和學生軍隊訓練隊(SATC)。這些聯邦項目和計劃幫助學院渡過了因一戰(zhàn)而使學生銳減的危機。20世紀30年代前后爆發(fā)的大蕭條使美國陷入了嚴重社會危機，州政府和社會力量在大危機面前已經無法幫助大學破解困境。羅斯福上臺后，為對抗大蕭條，實施了一系列“新政”，國民資源保衛(wèi)隊(CCC)和國家青年事務管理局(NYA)便是兩個包含教育成分的著名勞動救濟計劃。

這樣，二戰(zhàn)前，聯邦政府就基本建立起了以工農業(yè)資助、軍事科研資助和人員培訓資助為主要內容的聯邦高等教育財政資助體系。但這一時期的聯邦政府資助內容和資助機制還處于“萌生發(fā)育”階段。盡管如此，對于艱難培育起來的這項資助，大學已經表現出了不斷增長的渴求，特別是在資金需求較大的科學研究領域。大規(guī)模昂貴的科學任務就成為了華盛頓的責任。⑩私人受財政能力限制已經無法完成大規(guī)模的自然科學項目資助。

二、美國聯邦政府高等教育財政資助的行政干預加強時期(二戰(zhàn)后至20世紀60年代)

大蕭條至二戰(zhàn)結束，在凱恩斯國家干預主義的支撐下，羅斯福新政賦予了聯邦政府更多的權力，一部分州的權力層移至聯邦政府。在滿足軍事服務需要的國家目標下，基本形成了以軍事科研撥款和軍隊人員資助為主要內容的聯邦政府高等教育財政資助模型。戰(zhàn)后，迫于冷戰(zhàn)和蘇聯衛(wèi)星上天事件的政治壓力，在約翰遜總統實施的“偉大社會”(Great Society)運動的影響下，拉開了戰(zhàn)后長達二十余年的聯邦行政加強干預高等教育的帷幕，形成了“政府-大學”關系下的高等教育財政資助主導模式。

表2 美國高等教育財政資助情況統計表：1939/40-1949/50 單位：千美元

資料來源：Digest of Education Statistics, 1970: 95。

從上表中可以發(fā)現，二戰(zhàn)前后聯邦政府資助高等教育的程度已經極大提高。聯邦的資助占大學財政資助總額的比例，由1939—1940年度的7%迅速提高到了1949—1950年度的29%。聯邦財政資助程度加強的趨勢在戰(zhàn)后一直得以持續(xù)二十多年。

但隨著冷戰(zhàn)威脅的減弱和美國社會民主運動的興起，聯邦政府對高等教育的資助程度自60年代后期開始削弱，大學獲得的財政支持難以再現“黃金十年”的繁榮，這種潛伏的危機也許預示著某種重大變革即將來臨。表3反映了戰(zhàn)后二十多年間聯邦資助在高等教育財政資助結構中的比例變化情況。

表3 二戰(zhàn)后美國高等教育財政資助結構：1946-1970 單位：十億美元

資料來源：H.P.Tuchman，E.Whalen，ed：Subsidies to Higher Education，Praeger，1980:16.

三、美國聯邦政府高等教育財政資助的分權調整時期(20世紀七、八十年代)

伴隨著20世紀70年代美國新經濟危機和大學信任危機，高等教育財政危機也隨之出現。80年代的里根政府受公共選擇理論和新保守主義思潮的強烈影響，將市場規(guī)則納入公共管理范疇。聯邦政府隨之將資助權力逐漸分化給州和市場，“市場—大學”模式逐漸成為支配美國高等教育財政資助的主要機制。80年代，聯邦政府高等教育財政資助進入全面分權調整時期，聯邦政府大學科研資助重新重視基礎研究，資助的程度緩慢升溫，科研資助領域的市場化力量不斷加強，競爭性的撥款機制不斷完善；大學生資助全面進入貸款資助主導時代。這些變化真實地反映了聯邦政府高等教育財政資助經過70年代以來修正與調整的效果。

在政府資助調整分權時代，獲得市場資助已經成為現代美國大學的核心任務。以1985-1991年間美國高等教育財政資助情況匯總表為例，可以清晰地發(fā)現聯邦政府資助權力調整后，多渠道參與高等教育財政資助的效果(表4)。

表4 美國高等教育財政資助構成表：1985-1991 單位：十億美元

資料來源：Nabeel Alsalam， Gayle E. Fischer：The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services， 1993：410.

四、美國聯邦政府高等教育財政資助的政府與市場合作時期(20世紀90年代以后)

表5 大學各項資助比例結構對比：1975/76—1994/95

資料來源：[美]亞瑟·科恩著：《美國高等教育通史》，李子江譯，北京：北京大學出版社，2010年，第348頁。

表中數據表明，盡管聯邦資助仍然能夠在整體資助體系中保持主導地位，但它的優(yōu)勢不再明顯，社會市場的資助力量已經增強。不同資助力量的此消彼長，正好印證了大學發(fā)展“三角協調模式”的動態(tài)平衡法則。在這個法則中，政府通過強大的組織體系、政治規(guī)則來調整沖突、分配資源、協調行動和團體，其中權威是行動的準則；市場通過價格來調節(jié)供求，化解矛盾；學術組織則通過價值、標準、信念和信任來維護自身的利益。在當代高等教育管理的過程中，三類組織已經成為提供高等教育財政資助的一個整體，它們之間相互依賴，無論哪一方均無法獨立承擔資源分配的任務，也無法獨立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，達到利益分配的融通，最終實現公共利益的最大滿足。

五、結語

聯邦政府高等教育財政資助生態(tài)型機制的創(chuàng)建超越了聯邦主義下高等教育財政資助的“社會放任型、行政加強型和市場主導型”等不同資助形態(tài)，實現了“政府與市場相融合、社會廣泛參與和法律規(guī)范保障”的生態(tài)型資助形態(tài)。在實現高等教育財政資助形態(tài)的不斷創(chuàng)新與超越過程中，美國聯邦政府積累了許多極具啟示借鑒價值的寶貴理念與經驗：中央政府主導下的政府與市場合作資助機制的完善；責權明確的專項資助項目的創(chuàng)設與競爭；財政資助的法制化運行與保障；高等教育財政效率與公平的融合性實現；財政資助政策對國家發(fā)展目標的定向與引領，等等。從高等教育健康存在和運行的客觀要求角度看，我國高等教育財政資助領域還存在諸多問題，諸如“財政資金管理體制不規(guī)范、教育財政資助結構不完備、財政資源配置機制職能不明確、財政法律法規(guī)不健全”等。透視美國的歷史實踐，將為我們國家完善實施高等教育財政資助提供批判性的借鑒經驗。

注 釋：

①寧本濤:《教育財政政策》，上海：上海教育出版社，2010年，第4頁。

②賀國慶、王保星：《外國高等教育史》，北京：人民教育出版社，2006年，第440頁。

③John S.Brubacher and Willis Rudy, Higher Education In Transition: A History of American Colleges And Universities， 1636-1976.Harper&Row， Publishers. New York， Hagerstown， San Francisco， London，1976，p.219．

④Nabeel Alsalam and Gayle E. Fischer,The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services，1993，p.410.

⑤[美]亞瑟·科恩：《美國高等教育通史》，李子江譯，北京：北京大學出版社，2010年，第21頁。

⑥Amendment 10 - Powers of the States and People,2012年3月3日，

http://www.usconstitution.net/xconst_Am10.html.

⑦[美]伯頓·克拉克：《探究的場所-現代大學的科學研究和研究生教育》，王承緒譯，杭州：浙江教育出版社，2001年，第148頁。

⑧Wayne F.Anderson,The Federal Role In The Federal System：The Dynamics Of Growth．Advisory Commission on Intergovernmental Relations (Washington， D.C.)．1980，p.1．

⑨谷賢林：《美國研究型大學管理——國家、市場和學術權力的平衡與制約》，北京：教育科學出版社，2008年，第51頁。

⑩[美]羅杰·L．蓋格：《研究與相關知識：第二次世界大戰(zhàn)以來的美國研究型大學》，張斌賢等譯，保定：河北大學出版社，2008年，第92頁。

(責任編輯 胡 巖)

Development and Ecological Improvement of Higher Education Financial Assistance in U.S. Federal Government

LIU Xudong WANG Shengben

(Institute of Higher Education, North China University of Science and Technology, Tangshan 063009, China)

America is a great nation in higher education. Its federal financial assistance has been the strongest external driving force in the development of modern American universities, promoting a healthy development. Lessons can be learnt from the experience of U.S. federal government. Influenced by different politics, economies and social development ideas, American federal financial assistance has experienced several stages, including social laissez-faire, strengthened administrative intervention and market decentralization”. Based on the data analysis, this paper discusses how U.S. federal government has implemented its financial aid for higher education. It concludes that with sound legal protection in place, the federal financial assistance is now featured by its ecological morphology through the integration of government and market.

U.S. federal government; financial assistance; higher education; education ecology

10.16382/j.cnki.1000-5560.2015.02.016