新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)益保障問(wèn)題研究①

沈陽(yáng)工學(xué)院 陳凌白

1 圍繞新型城鎮(zhèn)化，造成失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)益保障缺失的主要表現(xiàn)

1.1 失地農(nóng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大，數(shù)量進(jìn)一步增長(zhǎng)

目前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，土地占用進(jìn)程快、規(guī)模大，是前所未有的。一些地區(qū)以建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)為名，大規(guī)模占用農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民失地現(xiàn)象嚴(yán)重。與這些大量征地行為相伴隨的，是失地農(nóng)民數(shù)量的急劇增加。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析和測(cè)算，每征用 1hm2土地，會(huì)因之而造成22. 5個(gè)農(nóng)民失地失業(yè)。從全國(guó)范圍看，近十年來(lái)，在我國(guó)迅猛發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化背景下，失地農(nóng)民已超過(guò)4000余萬(wàn)。雖然近年來(lái)中央和地方政府推出了一系列完善失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的措施和政策，但失地農(nóng)民就業(yè)壓力仍然很大。在2020年以前，平均每年會(huì)有超過(guò)1000多萬(wàn)的農(nóng)民因?yàn)檎鞯睾屯恋亓鬓D(zhuǎn)等原因而失去土地；同時(shí)，平均每年會(huì)有超過(guò)500萬(wàn)的失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。然而城鎮(zhèn)的就業(yè)空間和容納能力無(wú)法同步擴(kuò)張，因而失地后，有關(guān)農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益保障與落實(shí)就成為一個(gè)長(zhǎng)期而又迫切需要解決的問(wèn)題。

1.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、形式單一，權(quán)益有效落實(shí)困難

目前，我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作過(guò)程中顯示偏低。首先，征地補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有完全覆蓋土地增值收益。農(nóng)用土地被征用后，政府開(kāi)出的土地協(xié)議出讓價(jià)格會(huì)大幅提高；同時(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，因而征地補(bǔ)償中土地增值部分未予以覆蓋。其次，征地補(bǔ)償費(fèi)用中未考慮覆蓋城鎮(zhèn)居民正常生活開(kāi)支和保障。由于征地補(bǔ)償費(fèi)通常是一次性支付完畢，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又低，因而，僅可短期維持農(nóng)民家庭幾年的城市化市民生活費(fèi)用支出，后續(xù)未來(lái)失地農(nóng)民的生活難以保障。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一。當(dāng)前，失地農(nóng)民愿意選擇的征地補(bǔ)償方式中，選擇安排就業(yè)、一次性足額補(bǔ)償、一次性給付同時(shí)安排落實(shí)養(yǎng)老、醫(yī)療保障的幾乎各占三分之一左右?？梢?jiàn)，過(guò)于單一的補(bǔ)償方式無(wú)法全面滿足失地農(nóng)民的生存需要。

1.3 征地補(bǔ)償款管理混亂，權(quán)益保障難以完全落實(shí)

主要體現(xiàn)在征地補(bǔ)償款的分配與發(fā)放方面。首先，在征地補(bǔ)償款分配與發(fā)放的對(duì)象和時(shí)間上有很大的盲目性和隨意性。很多地方管理混亂、糾紛不斷。同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示，征地補(bǔ)償款未能及時(shí)足額到位的問(wèn)題在很多地方也很嚴(yán)重。其次，征地補(bǔ)償款管理不規(guī)范問(wèn)題也很突出。由于個(gè)別基層農(nóng)村社會(huì)組織管理不完善和不規(guī)范，財(cái)務(wù)制度不健全、征地補(bǔ)償款管理不透明等原因，征地補(bǔ)償款監(jiān)督管理不到位，具體使用管理不透明，極易滋生貪腐問(wèn)題。 最后，集體留成部分補(bǔ)償款的使用和投資管理缺位，造成農(nóng)民權(quán)益損失。表現(xiàn)在這部分補(bǔ)償款的投資決策失誤或滋生腐敗問(wèn)題，造成用補(bǔ)償款投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)失敗，損害失地農(nóng)民的切身利益，影響其未來(lái)的生存與發(fā)展。同時(shí)，由于失地農(nóng)民文化水平普遍偏低，缺乏有效的職業(yè)規(guī)劃，不能科學(xué)合理地使用征地補(bǔ)償款，很多失地農(nóng)民在土地征用后“坐吃山空”。

1.4 農(nóng)民再就業(yè)能力不強(qiáng)，失地即失業(yè)

資料顯示，失地農(nóng)民被重新安置就業(yè)比例較低，其中40. 9%的農(nóng)民無(wú)法就業(yè)。主要原因表現(xiàn)如下：一是文化程度低，勞動(dòng)技能單一。失地農(nóng)民中，小學(xué)、初中文化程度的占主要部分，大專以上的僅約占7.9%。同時(shí)，失地農(nóng)民除了會(huì)耕種土地之外，缺少其他專業(yè)技能，沒(méi)有就業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是政府相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)缺失。調(diào)查顯示，只有約17. 59% 的失地農(nóng)民曾接受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)，而這些培訓(xùn)有很多僅流于形式，缺乏針對(duì)性。三是勞動(dòng)力市場(chǎng)亟待完善，就業(yè)信息傳遞不充分。因而，失地農(nóng)民無(wú)法及時(shí)掌握相關(guān)就業(yè)信息，不能及時(shí)就業(yè)。四是失地農(nóng)民思想觀念封閉、落后。部分失地農(nóng)民信奉“小富即安”哲學(xué)，“懶、散、等、靠、要 ”思想嚴(yán)重，拿到補(bǔ)償款后只顧眼前享樂(lè)，“坐吃山空”。

1.5 社會(huì)保障制度不完善，仍需提高覆蓋范圍

土地是農(nóng)民賴以生存的保障，承載著他們生老病死的一切生存之需。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，失地農(nóng)民增多，但因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，而基層農(nóng)村的社會(huì)保障體系仍未完善，造成農(nóng)民在失去土地后相關(guān)的社會(huì)保障權(quán)利缺失，又無(wú)法享受城市居民的社會(huì)保障權(quán)利。得到一定的貨幣補(bǔ)償后，其一切生活所需均需自理。因而，失地農(nóng)民的社會(huì)保障程度和水平都難以有效落實(shí)，保障水平也偏低。

1.6 農(nóng)民市民化身份轉(zhuǎn)換困難

雖然通過(guò)戶籍制度的變更可以使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)形式上的市民身份轉(zhuǎn)變，但就實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)真正意義上的市民身份角色認(rèn)同還差距很大。造成這種身份轉(zhuǎn)換困難的主要原因有以下幾個(gè)：一是心理因素的影響。部分失地農(nóng)民故土觀念、懷舊心理嚴(yán)重，對(duì)原有土地的依賴感較重，一旦失去土地，便失去了生活目標(biāo)和心理支柱。二是自身因素的影響。在身份轉(zhuǎn)換過(guò)程中，進(jìn)城后，那些自身綜合素質(zhì)相對(duì)較高的失地農(nóng)民獲得就業(yè)崗位的機(jī)會(huì)相對(duì)較多，其職業(yè)收入也相對(duì)更豐厚和穩(wěn)定，融入城市生活也更容易，市民身份的認(rèn)同感更強(qiáng)。但大多數(shù)農(nóng)民在失地后對(duì)市民角色的認(rèn)知，其角色轉(zhuǎn)換所需的技能和知識(shí)還未準(zhǔn)備好。三是生活觀念和方式轉(zhuǎn)換不到位。一些失地農(nóng)民不能快速融入城市生活，生活方式仍保留著農(nóng)村時(shí)期的痕跡，無(wú)法迅速適應(yīng)城市日常生活的相關(guān)習(xí)慣和要求，這些也是阻礙農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的不利因素。

2 失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)益保障對(duì)策與建議

2.1 放棄片面追求GDP的政績(jī)觀，減少不必要的農(nóng)用耕地占用，減少失地農(nóng)民

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)做好科學(xué)規(guī)劃，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，盡量減少對(duì)耕地的占用，減少失地農(nóng)民；同時(shí)，在征用農(nóng)村土地和建設(shè)城市過(guò)程中，面對(duì)眾多的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益誘惑，各級(jí)地方政府要科學(xué)規(guī)劃，客觀公正，以人為本，合理利用土地，防止濫用征地權(quán)，隨意擴(kuò)大征地面積。對(duì)那些違規(guī)違法征地的政府干部，應(yīng)加大查處力度，絕不姑息。

2.2 統(tǒng)一、完善城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)機(jī)制，客觀公正地補(bǔ)償失地農(nóng)民

為保障農(nóng)民合法權(quán)益，征地補(bǔ)償要在市場(chǎng)價(jià)值基礎(chǔ)上，足額補(bǔ)償，有效管理，公平發(fā)放。圍繞新型城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，很多征地過(guò)程中的政府行為實(shí)質(zhì)上是為“非公共利益”的逐利行為，但卻打著“公共利益”的旗號(hào)對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)施征用。無(wú)論以何種目的展開(kāi)征地，都應(yīng)切實(shí)落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼，公平補(bǔ)償農(nóng)民，為其失地后的生存提供保障。因而，征地補(bǔ)償應(yīng)切實(shí)考慮土地市值不斷增漲的現(xiàn)實(shí)情況，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，補(bǔ)償土地征用的形式應(yīng)多樣化，并切實(shí)征求農(nóng)民的意見(jiàn)，有貨幣化、勞動(dòng)保險(xiǎn)、就業(yè)安置、企業(yè)入股等多種形式。

2.3 大力拓展就業(yè)規(guī)模和空間，豐富失地農(nóng)民就業(yè)途徑，促進(jìn)失地農(nóng)民及早就業(yè)

地方政府應(yīng)在政策、財(cái)政、社會(huì)保障等方面為失地農(nóng)民就業(yè)保駕護(hù)航，大力促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)。一是應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立正確的就業(yè)觀，擯棄“懶、散、等 、靠、要”思維模式，努力引導(dǎo)和推動(dòng)其創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的意識(shí)，激發(fā)其就業(yè)的活力與動(dòng)力，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的自覺(jué)性，大力推動(dòng)和支持失地農(nóng)民參加就業(yè)培訓(xùn)，豐富自己的勞動(dòng)技能，努力適應(yīng)企業(yè)不斷發(fā)展深化的用工要求。二是要?jiǎng)?chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)方式，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)力度。相關(guān)地方政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)提供財(cái)政支持，?？顚Ｓ?，支持建立職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，免費(fèi)培訓(xùn)失地農(nóng)民非農(nóng)技能，幫助其能順利完成城市產(chǎn)業(yè)工人角色等的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。同時(shí)完善相關(guān)就業(yè)中介和信息機(jī)制的構(gòu)建體系，拓寬農(nóng)民再就業(yè)渠道。三是要大力推動(dòng)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。積極鼓勵(lì)有頭腦、懂經(jīng)營(yíng)、了解市場(chǎng)，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的失地農(nóng)民嘗試自主創(chuàng)業(yè)，政府應(yīng)提供免費(fèi)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。

2.4 進(jìn)一步完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，及時(shí)化解后顧之憂

以不同年齡段失地農(nóng)民的自身特征和要求為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差異性社會(huì)保障計(jì)劃。 一是對(duì)征地時(shí)年齡已達(dá)到男滿60周歲、女滿55周歲及以上人員，推行與城鎮(zhèn)同等標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老與醫(yī)療保障。二是對(duì)征地時(shí)未達(dá)到就業(yè)年齡的人員，采取一次性補(bǔ)償方式，并提供優(yōu)惠政策保障其受教育權(quán)利。在達(dá)到就業(yè)年齡后，同享城鎮(zhèn)勞動(dòng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)在征地時(shí)已達(dá)到就業(yè)年齡的人員，亦應(yīng)保障其享受等同城市標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障權(quán)利。對(duì)特殊有困難的失地農(nóng)民，其社會(huì)保障個(gè)人出資部分就由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。四是對(duì)失地后失業(yè)農(nóng)民，達(dá)到城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，一并納入城市最低生活保障范疇。

2.5 大力完善土地征用制度，保障失地農(nóng)民權(quán)益

首先要明晰土地產(chǎn)權(quán)制度，允許集體產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，提高農(nóng)民的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，遏制過(guò)濫的征地現(xiàn)象。其次要規(guī)范政府行為，謹(jǐn)慎征用農(nóng)地。非公共利益用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，政府不得濫用征地權(quán)，或以“公共利益 ”名義侵占農(nóng)用耕地，嚴(yán)格界定農(nóng)地征用條件和標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)落實(shí)。最后，要進(jìn)一步完善土地征用程序，切實(shí)提高農(nóng)用土地征用透明度，確保失地農(nóng)民擁有參與和處置權(quán)。同時(shí)，要進(jìn)一步構(gòu)建和完善土地征用過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制，推行征地、用地、監(jiān)管三方分離，形成相互監(jiān)督，科學(xué)管理的氛圍，努力做到廉潔、公正、規(guī)范、有序。

2.6 積極為失地農(nóng)民提供相關(guān)法律援助

當(dāng)前，總體上說(shuō)，失地農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體。其征地參與權(quán)與處置權(quán)很難落實(shí)到位，又缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)；加之沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)能力支付相關(guān)法律支持所需要的成本，諸多因素疊加，使他們的自身權(quán)益難以得到保障。因此，地方政府應(yīng)積極為失地農(nóng)民提供相關(guān)法律援助和支持，以確保失地農(nóng)民自身的合法權(quán)益可以得到有效的法律保護(hù)。

[1] 張思軍.城市化過(guò)程中失地農(nóng)民問(wèn)題分析[J].理論參考,2006(1).

[2] 王翠英,王小魚(yú).城市化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的對(duì)策研究[J].理論導(dǎo)刊,2007(1).

[3] 梅付春.失地農(nóng)民合理利益完全補(bǔ)償問(wèn)題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究,2007(3).