對事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)問題的探析

黃彩琴

一、引言

我國改革開放三十幾年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制也日趨完善，作為從屬于政府行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中高速增長的前進(jìn)道路中，由于內(nèi)部控制制度不健全所暴露出一些問題，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位在改革深入階段的有序發(fā)展。目前，這些問題也得到了國家層面的關(guān)注：不論是2004年我國頒布的暫行條例、2008年的試點意見，還是十七大報告，都提出了行政事業(yè)單位必須轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，從體制上進(jìn)行改革，規(guī)避行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險，履行好行政事業(yè)單位公共管理和公共服務(wù)的職能。在此背景下，探析目前我國事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面存在的問題，并有針對性地提出解決方案及需采取的措施，就顯得十分必要。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)概述

1.事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵和目標(biāo)

從內(nèi)涵上可以看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是通過制定相關(guān)制度和措施，對單位經(jīng)濟(jì)活動所面臨的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和控制，從而實現(xiàn)單位控制目標(biāo)；從目標(biāo)上看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為了保證其資產(chǎn)的安全、公共管理和服務(wù)活動的合規(guī)性、財務(wù)報告信息的真實性、提高公共服務(wù)和管理水平、實現(xiàn)事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵守的原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則包括以下五個方面：內(nèi)部控制應(yīng)貫穿單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個過程的全面性原則；應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)及面臨的風(fēng)險，關(guān)注重要經(jīng)濟(jì)活動事項和高風(fēng)險領(lǐng)域的重要性原則；單位應(yīng)合理機(jī)設(shè)置機(jī)構(gòu)，進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，形成相互制約和監(jiān)督的制衡性原則；內(nèi)部控制應(yīng)與行政事業(yè)單位的經(jīng)營競爭能力和戰(zhàn)略目標(biāo)、外部環(huán)境變化相適應(yīng)的適應(yīng)性原則；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)權(quán)衡成本與預(yù)期效益，以期對其成本實現(xiàn)有效控制的成本效益原則。

3.事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點

第一，內(nèi)控范圍非常廣。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制范圍相當(dāng)廣泛，其中包括單位的預(yù)算管理、財務(wù)收支管理、物資采購、基建項目、資產(chǎn)管理等多項經(jīng)濟(jì)活動，再者還包括行政事業(yè)單位附屬單位的財務(wù)工作，相對于只涉及產(chǎn)供銷等業(yè)務(wù)活動的企業(yè)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制更為復(fù)雜一些。第二，財務(wù)核算工作復(fù)雜。由于行政事業(yè)單位是提供公務(wù)服務(wù)非盈利性組織，所以涉及的財務(wù)核算內(nèi)容更為復(fù)雜，核算體系也更為龐大。第三，內(nèi)控側(cè)重點與企業(yè)有異。企業(yè)是實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會經(jīng)濟(jì)組織，是通過提供產(chǎn)品或服務(wù)來實現(xiàn)盈利，其內(nèi)部控制最終目的是實現(xiàn)利潤最大化，而行政事業(yè)單位是從事科教文衛(wèi)的社會非盈利性組織，其最終目的是為提供更好的公益服務(wù)，服務(wù)社會。第四，突出監(jiān)督作用。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的意義

1.有利于促進(jìn)事業(yè)單位行政管理水平的提升

我國大多數(shù)事業(yè)單位承擔(dān)的是我國公共管理和公共服務(wù)事業(yè)的職責(zé)，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中起著非常重要作用。由于陳舊的行政管理體制，事業(yè)單位內(nèi)部管理非常薄弱，內(nèi)部控制意識不強(qiáng)，資金使用效益不高，導(dǎo)致事業(yè)單位行政管理能力低下。加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部控制，并積極推行事業(yè)單位財政撥付資金的績效評價，提高資金的高效益使用，有利于促進(jìn)事業(yè)單位行政管理水平的提升。

2.有利于促進(jìn)事業(yè)單位反腐倡廉工作的有效開展

事業(yè)單位是為我國公民提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等服務(wù)的非營利性組織，事業(yè)單位資金主要來源于我國的財政撥款。如果事業(yè)單位內(nèi)部管理不完善，沒有形成一個完整的監(jiān)督體系，就很容易導(dǎo)致單位內(nèi)部人員對資金進(jìn)行不合規(guī)的使用，形成以各種名義或形式存在的保密性好透明度又低的事業(yè)單位“小金庫”，嚴(yán)重影響我國財經(jīng)秩序，造成腐敗行為高發(fā)。所以，建立和完善事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，不僅有利于規(guī)范事業(yè)單位財政資金的使用，提升資金的使用效益，而且還能促進(jìn)資產(chǎn)和財務(wù)的科學(xué)化管理，保證單位會計信息的真實性和可靠性，促進(jìn)單位各項工作的順利開展，防止事業(yè)單位內(nèi)部徇私舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而促進(jìn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。從一定程度上講，建立和完善內(nèi)部監(jiān)督制度，對公共權(quán)力的運(yùn)行建立監(jiān)督體系，提高事業(yè)單位的運(yùn)行效率，提升公眾對事業(yè)單位的滿意度，起到警示與預(yù)警作用，有利于事業(yè)單位反腐倡廉工作的有效開展。

3.有利于促進(jìn)事業(yè)單位對重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險隱患的有效防范

事業(yè)單位建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度，不僅是提升事業(yè)單位的公共服務(wù)和管理水平以及反腐倡廉的重要舉措，在一定程度上還能夠發(fā)揮消除單位風(fēng)險隱患，更有效的進(jìn)行事業(yè)單位財政資金管理?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》中對于內(nèi)部控制和風(fēng)險控制之間關(guān)聯(lián)性的描述提到：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制旨在通過內(nèi)部控制，實現(xiàn)單位控制目標(biāo)，對單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險的防范和控制。所以，實行事業(yè)單位的內(nèi)部控制，能夠有效防范和消除單位重大經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險隱患。

四、我國事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

1.部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和成員內(nèi)部控制意識薄弱

我國仍有部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還存在意識薄弱的問題，主要表現(xiàn)有：首先，在部分事業(yè)單位中還存在對內(nèi)部控制重視度不夠的現(xiàn)象，沒有設(shè)立專門內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)；其次，單位成員基本的風(fēng)險意識和法制觀念薄弱，導(dǎo)致有些事業(yè)單位在對外擔(dān)保，工程項目等業(yè)務(wù)過程中受到損失；最后，一般事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)都是上級直接任命，下級服從上級，并只對上級負(fù)責(zé)。所以，在現(xiàn)實中，容易出現(xiàn)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員實際工作中脫離群眾，對單位內(nèi)部控制的建設(shè)不夠積極，放松對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的管理。

2.風(fēng)險意識不足和風(fēng)險評估缺乏

事業(yè)單位在內(nèi)部控制過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)成員缺乏風(fēng)險評估意識，在公共管理和公共服務(wù)過程中，沒有指定專門的風(fēng)險評估人員或團(tuán)隊進(jìn)行風(fēng)險評估工作。有些事業(yè)單位對于一些重大的或突發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動在沒有進(jìn)行科學(xué)有效的風(fēng)險評估情況下就展開經(jīng)濟(jì)活動，未能將風(fēng)險控制在單位可承受的范圍之內(nèi)，對事業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展造成了一定的影響。在人才培養(yǎng)方面，由于事業(yè)單位從屬于我國政府機(jī)關(guān)，再加上陳舊的行政管理模式積弊的長期影響，事業(yè)單位對內(nèi)部人員的文化素質(zhì)關(guān)注度不高，特別是對部分工作崗位要求有專門技能的關(guān)注程度更加不高，從而未能采取適當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制措施避免因為員工的個人風(fēng)險給單位造成重大損失。在控制活動方面，有些事業(yè)單位并未建立對評估出的風(fēng)險采取相對應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防機(jī)制，一旦風(fēng)險真正發(fā)生，事業(yè)單位往往在風(fēng)險應(yīng)對方面采取措施不到位或處置不當(dāng)，導(dǎo)致事業(yè)單位處于不利地位。

3.業(yè)務(wù)辦理流程不合理和考核機(jī)制不到位

傳統(tǒng)會計管理方式是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生后才進(jìn)行會計業(yè)務(wù)處理，這種方式雖可以防止會計人員進(jìn)行會計造假等舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，但在會計信息化建設(shè)中，業(yè)務(wù)辦理采取口令授權(quán)，但有時為圖省事，一人同時掌握錄入與審核口令是常有的事，存在一定的風(fēng)險性。另外，大部分事業(yè)單位并未設(shè)立績效考核制度，也沒有設(shè)立相關(guān)的人員考核指標(biāo)或考核指標(biāo)模糊不清，無法進(jìn)行有效的界定，導(dǎo)致有些事業(yè)單位人員在職務(wù)升遷和薪酬管理方面并未真正執(zhí)行有效的績效考核。

4.信息滯后和信息溝通渠道不暢通

我國仍有部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對信息與溝通的制度建設(shè)意識不強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)活動過程中，下級或者相關(guān)人員雖能夠?qū)⒉糠种匾畔鬟f給領(lǐng)導(dǎo)，但是層級之間的傳遞性卻不足。如果事業(yè)單位內(nèi)部沒有建立健全有效的信息與溝通制度，就很難保證信息能夠得到有效傳遞，長期下去會造成事業(yè)單位信息不透明，容易發(fā)生利用信息進(jìn)行舞弊的現(xiàn)象。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息傳遞的方式也將多樣化，單位內(nèi)部在利用信息技術(shù)傳遞信息的手段和能力還有待加強(qiáng)。要想提高事業(yè)單位組織效益，實現(xiàn)事業(yè)單位目標(biāo)，就必須建立健全起一個良好的信息與溝通機(jī)制。

5.內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全

健全的監(jiān)督機(jī)制能夠反映出內(nèi)部控制存在的不足，能夠通過不足之處對內(nèi)部控制進(jìn)行評價，檢驗出內(nèi)部控制是否合理和健全。在現(xiàn)實中有部分事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，更談不上對其存在的不足提出應(yīng)對策略和及時反映給上級。有些事業(yè)單位內(nèi)部控制的自我評價意識和審查方式、力度還不夠，導(dǎo)致長期以來都未有指定專門中介機(jī)構(gòu)對其內(nèi)部控制制度設(shè)計與運(yùn)行的合理性和有效性進(jìn)行內(nèi)部測試與評估。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)機(jī)制導(dǎo)致部分事業(yè)單位內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

五、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策與建議

1.建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

事業(yè)單位內(nèi)部管理制度體系的重要一環(huán)是建立規(guī)范健全的內(nèi)部控制制度，事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自身的管理和業(yè)務(wù)實際情況量身制定出一套健全、合理、有效的內(nèi)部控制制度體系。要想實現(xiàn)這個目標(biāo)，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要提高對內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性認(rèn)識。例如在財政資金管理方面，像廈門市招商中心這樣全額撥款的事業(yè)單位，單位內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)將單位負(fù)責(zé)人作為財政資金管理的第一責(zé)任人，這樣極大促進(jìn)了單位“一把手”對內(nèi)部控制制度建設(shè)的重視程度。事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)涵蓋在各項業(yè)務(wù)和相應(yīng)崗位中，確保單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)、各個崗位職責(zé)權(quán)限能夠互相牽制、互相監(jiān)督。同時，事業(yè)單位還應(yīng)建立健全內(nèi)部授權(quán)審批制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動設(shè)立不同部門，保證每一項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動能夠在各個部門之間進(jìn)行互相監(jiān)督。

2.優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境

事業(yè)單位良好的控制環(huán)境有利于實現(xiàn)五個內(nèi)部控制目標(biāo)，完善單位的內(nèi)部控制環(huán)境也能促進(jìn)事業(yè)單位公共管理事務(wù)的有效開展與規(guī)范管理。因此，優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境，是實現(xiàn)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。首先，注重培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制觀念，發(fā)揮他們在內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)與示范作用。培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)層的現(xiàn)代化管理理念，與時俱進(jìn)，建立有效的單位內(nèi)部控制制度。其次，事業(yè)單位要還應(yīng)對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化，對單位的各部門、人員、崗位職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分界定，預(yù)防單位內(nèi)部的舞弊現(xiàn)象發(fā)生。同時，單位還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)，培育單位相關(guān)人員積極向上的價值觀和社會責(zé)任感，樹立現(xiàn)代化的管理理念，強(qiáng)化風(fēng)險防范意識和法制觀念。

3.正確進(jìn)行風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)防

風(fēng)險評估是單位實現(xiàn)內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。廈門市招商中心作為國內(nèi)外投資者提供各項政策咨詢的服務(wù)機(jī)構(gòu)，利用網(wǎng)絡(luò)信息化管理尤為重要，所以對風(fēng)險進(jìn)行正確評估和預(yù)防也就顯得十分必要。在單位內(nèi)部，由于財務(wù)系統(tǒng)和項目庫系統(tǒng)同在一數(shù)據(jù)庫下，容易出現(xiàn)因操作不當(dāng)造成會計信息丟失。所以，廈門市招商中心要準(zhǔn)確識別日常經(jīng)濟(jì)活動和內(nèi)部控制中存在的風(fēng)險，就要對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險評估，設(shè)立專門風(fēng)險評估小組或者指定專門風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)活動定期進(jìn)行全面系統(tǒng)評估，并及時將經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估結(jié)果形成報告并上交上級，作為單位決策和內(nèi)部控制的重要依據(jù)。在風(fēng)險評估中，特別對單位的資產(chǎn)、財務(wù)、授權(quán)審批程序等進(jìn)行全面評估，加強(qiáng)風(fēng)險防范管理，制定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略，選擇最佳方案并積極施行，使單位可能要面臨的損失降到最低。

4.對員工進(jìn)行知識培訓(xùn)，提高其道德水準(zhǔn)

廈門市招商中心的業(yè)務(wù)涉及到國內(nèi)外資本流向、重大內(nèi)外資項目的招商引資工作，因此要發(fā)揮內(nèi)部控制作用，就必須結(jié)合國際會計準(zhǔn)則和金融信息，加大對單位人員專業(yè)知識的培訓(xùn)，建立長效的培訓(xùn)機(jī)制。特別是要提高單位業(yè)務(wù)人員的外語水平、綜合管理水平以及財務(wù)會計人員的專業(yè)勝任能力；在此基礎(chǔ)上，單位還要加強(qiáng)單位文化建設(shè)，讓員工有歸屬感，才能將每一個獨立個體整合起來發(fā)揮整體作用，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果；單位領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)部控制的過程中要以身作則，起帶頭和垂范作用，帶動員工規(guī)范和約束自己的行為，建立和形成良好的職業(yè)道德水準(zhǔn)。只有做好單位內(nèi)部人員的知識培訓(xùn)，不斷提升其道德水準(zhǔn)，才能使單位內(nèi)部控制制度得到有效施行和發(fā)揮，會計信息才具有可靠性和真實性，才能為領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供可靠信息，做出科學(xué)決策，才能保證組織效益，提高公共服務(wù)效果和提升服務(wù)效率。

5.建立健全單位監(jiān)督機(jī)制

健全的監(jiān)督機(jī)制是保證廈門市招商中心經(jīng)濟(jì)活動合法規(guī)范運(yùn)行，單位會計工作有序開展的前提。強(qiáng)化單位監(jiān)督，應(yīng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面出發(fā)：在內(nèi)部監(jiān)督方面，廈門市招商中心要完善單位內(nèi)部審計，提高單位內(nèi)部審計的獨立性。因此，領(lǐng)導(dǎo)層必須重視單位內(nèi)部審計工作，建立有區(qū)別于財務(wù)部的審計部門，在此過程中，審計部門要對單位信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，防止存在系統(tǒng)漏洞；監(jiān)督單位數(shù)據(jù)的安全和合法，防止系統(tǒng)數(shù)據(jù)被人肆意篡改；在外部監(jiān)督方面，要加大主管部門對下屬事業(yè)單位的監(jiān)管力度，制訂相應(yīng)的財務(wù)監(jiān)管規(guī)范，從制度上約束下屬事業(yè)單位的財務(wù)行為。同時，廈門市招商中心要積極同財政等相關(guān)部門進(jìn)行密切合作，增強(qiáng)其透明度，支持廣大媒體和公眾對其工作進(jìn)行監(jiān)督、披露，利用輿論監(jiān)督，建立起一整套有效的內(nèi)外部監(jiān)督體系。

六、結(jié)論

綜上所述，本文從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個方面對我國事業(yè)單位存在的問題進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)了我國事業(yè)單位存在著部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和成員內(nèi)部控制意識薄弱、風(fēng)險意識不足和風(fēng)險評估缺乏、業(yè)務(wù)辦理流程不合理和考核機(jī)制不到位、信息滯后和信息溝通渠道不暢道、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。我們認(rèn)為提升我國事業(yè)單位公共管理水平和服務(wù)效率，關(guān)鍵還在于事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建立健全。因此，我國事業(yè)單位應(yīng)該建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境，正確進(jìn)行風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)防，對員工進(jìn)行知識培訓(xùn)，提高其道德水準(zhǔn)，建立健全單位監(jiān)督機(jī)制?？傊?，事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項艱巨和系統(tǒng)工程，要想將其落實到位，促進(jìn)事業(yè)單位長遠(yuǎn)健康發(fā)展需要各方面的長久努力。

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