鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的思考

譚冬木

《新預(yù)算法》的頒布表明：財(cái)政工作逐步從經(jīng)濟(jì)管理向國家治理轉(zhuǎn)變，逐步從賬房先生向改革先鋒轉(zhuǎn)變，逐步從粗放型向精細(xì)化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變，逐步從被動、單一型向主動、綜合型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于我國財(cái)政體系中最基層的地位，是部門預(yù)算的末級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，將直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項(xiàng)社會公共服務(wù)職能，現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，結(jié)合本人多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作實(shí)踐，就如何進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理水平，作一些簡單的探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理存在問題

首先在預(yù)算編制上，一是科學(xué)性不足，主要表現(xiàn)為：不是科學(xué)調(diào)研測算，而是閉門造車估算，沒有按預(yù)算編制的程序進(jìn)行深入具體了解、分項(xiàng)目科學(xué)測算，從而不能完全掌握部門實(shí)際情況，僅憑往年數(shù)據(jù)估算了事，“拍腦袋”的決策很多，最終形成“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際”情況；二是完整性不夠，主要表現(xiàn)為：不是科學(xué)細(xì)化而是粗糙籠統(tǒng)；對一些人員經(jīng)費(fèi)外的基本支出，往往以上年數(shù)作為本年的預(yù)算數(shù)，沒有考慮一個(gè)科學(xué)增減率；對項(xiàng)目支出安排與測算，沒有進(jìn)行分項(xiàng)目細(xì)化，科學(xué)測算，僅以大概數(shù)、大條框作為其預(yù)算數(shù)。三是合理性不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為：不是量入為出，而是政績需要。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)，義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等的不斷推進(jìn)，致使財(cái)政支出額度越來越大，收支矛盾日益突出。再加上，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了“政績”需要，在沒有考慮自身承受能力的前提下，缺乏計(jì)劃和科學(xué)管理，背離“量入為出”的原則，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其次在預(yù)算執(zhí)行上，約束力不夠，主要表現(xiàn)為：預(yù)算執(zhí)行的法定約束性不夠，支出隨意性較大，擠占、挪用司空見慣，究其原因，主要是領(lǐng)導(dǎo)的政績觀和上級考核的指揮棒，最終造成“前任鋪攤子、要面子，后任背債務(wù)、挑擔(dān)子”的不正?，F(xiàn)象。

再次在預(yù)算監(jiān)督上，人大的監(jiān)督缺位，審計(jì)機(jī)構(gòu)對預(yù)算各環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查流于形式，“問責(zé)”機(jī)制停留在紙面上。這些問題在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算職能的發(fā)揮。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的對策

（一）強(qiáng)化組織管理保障，提高財(cái)政管理水平

1.加大培訓(xùn)宣傳力度，強(qiáng)化預(yù)算法定意識。領(lǐng)導(dǎo)重視是各項(xiàng)工作順利進(jìn)行的前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理知識的掌握，有利于依法治財(cái)理財(cái)，縣級領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理知識的掌握可以避免考核指揮棒對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的干擾。因此應(yīng)采取多種形式對各級領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行《預(yù)算法》等相關(guān)法律、法規(guī)的培訓(xùn)，從思想上高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。

2.建立健全組織機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置崗位。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的職能和工作需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能定位和崗位職責(zé)。為落實(shí)預(yù)算法定、支出法定原則，有條件的地方最好實(shí)行編制單列，垂直管理的模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所應(yīng)設(shè)總會計(jì)、預(yù)算管理、項(xiàng)目資金管理、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金管理、國有資產(chǎn)管理、政府性債務(wù)管理、票據(jù)管理、檔案管理、出納等主要崗位，提倡一人多崗、相互交叉監(jiān)管。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理崗位特點(diǎn)，有計(jì)劃、分層次組織開展各類針對性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)踐案例分析觀摩，建立長效培訓(xùn)工作機(jī)制，保持財(cái)政工作人員合理的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，保證隊(duì)伍的活力。

（二）完善預(yù)算編制程序，提升部門預(yù)算質(zhì)量

1.把握預(yù)算編制程序關(guān)。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算方案的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，一般采用“二上二下”的“切蛋糕”過程，“一上”是預(yù)算編制前，要求各分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)全鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃及上級相關(guān)要求，上報(bào)各自分管線下一年度需實(shí)施的各項(xiàng)目資料及所需的資金?！耙幌隆备鶕?jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，結(jié)合縣財(cái)政局下達(dá)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、指標(biāo)、收入總量等科學(xué)測算，根據(jù)全鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、輕重緩急等要求，切塊好各線資金總量。由各線分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各自的資金總量及項(xiàng)目，最終確定下一年度實(shí)施的項(xiàng)目及所需的資金?！岸稀笔侵父鶕?jù)各線最終確定的項(xiàng)目及所需的資金，依據(jù)功能科目分類原則，認(rèn)真編制好預(yù)算草案，提交鎮(zhèn)人代會審議?！岸隆笔侵附?jīng)鎮(zhèn)人代會審議通過后的正式預(yù)算方案，鎮(zhèn)人民政府發(fā)文執(zhí)行，并報(bào)縣財(cái)政備案。

2.把握預(yù)算編制的質(zhì)量關(guān)。預(yù)算編制之所以粗糙，其原因之一就是籠統(tǒng)的估算了總的資金。從細(xì)化部門角度出發(fā)，對規(guī)模相對較大或涉及多個(gè)科目的部門，必須先按部門（分線）編制。根據(jù)“一下”指標(biāo)數(shù)，可分為黨群線、經(jīng)發(fā)線、社事線、城建線、社會綜治線等；各線按項(xiàng)目再細(xì)分，例如經(jīng)發(fā)辦可分為各招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目建設(shè)等，社事線可分為教育、衛(wèi)生、計(jì)生、民政救助等。由小見大，由各條線各部門認(rèn)真做好預(yù)算，然后由財(cái)政所進(jìn)行“二上”統(tǒng)稿，同時(shí)，財(cái)政線的同志平時(shí)要沉下身去，親臨一線，做個(gè)有心人，掌握第一手資料，使預(yù)算結(jié)果詳細(xì)、精確。真正做到硬化基本支出、細(xì)化公用支出、優(yōu)化項(xiàng)目支出。

（三）提高預(yù)算執(zhí)行約束力，加強(qiáng)政府債務(wù)管理

1.《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會“審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級決算；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。第十三條規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。為此，根據(jù)“收入一個(gè)籠子，預(yù)算一個(gè)盤子，支出一個(gè)口子”的要求，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門要制訂和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，建立起一整套縱橫聯(lián)動的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部控制程序，使監(jiān)督檢查貫穿于財(cái)政資金籌集、分配、撥付、使用、驗(yàn)收的全過程。經(jīng)過本級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變；未經(jīng)人大批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。鎮(zhèn)人大要開展事前、事中的監(jiān)督檢查。主要檢查預(yù)算資金是否按部門預(yù)算規(guī)定的執(zhí)行，有無挪用移用現(xiàn)象；檢查預(yù)算資金是否足額到位，有無截留擠占現(xiàn)象；檢查預(yù)算調(diào)整有否經(jīng)過法定程序，有無越權(quán)調(diào)整的現(xiàn)象；審計(jì)部門要加強(qiáng)事后審計(jì)監(jiān)督，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，有否及時(shí)整改落實(shí)，對拒不整改的有否真正啟動“問責(zé)”機(jī)制，通過檢查監(jiān)督，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按預(yù)算辦事，強(qiáng)化預(yù)算約束。

2.加強(qiáng)政府債務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行政府性債務(wù)審批制度，貫徹落實(shí)償債準(zhǔn)備金制度，嚴(yán)格按照政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，遵循“借得巧、用得好、還得起”和“量入為出，收支平衡”的原則，有序化解現(xiàn)有債務(wù)，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)而言，借債與償債之間存在著一定的時(shí)間差，隨著社會的不斷發(fā)展政府官員輪換也更加頻繁，決定舉債的與安排償債的往往不是同一任領(lǐng)導(dǎo)，在缺乏責(zé)任保證、制度保障的條件下，常常會影響債務(wù)的正常償還。因此要進(jìn)行科學(xué)測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)規(guī)模，舉債規(guī)模要與可用財(cái)力增量和財(cái)政承受能力相適應(yīng)，實(shí)行債務(wù)警戒線報(bào)警機(jī)制和審批機(jī)制，對臨界的要及時(shí)提醒，對越界的堅(jiān)決不審批，防止將來還貸時(shí)對財(cái)政造成沖擊。縣政府要清理取消各種不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級和考評活動，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，既為老百姓辦實(shí)事，又不增加鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力。

[1]童文揚(yáng)等.關(guān)于建德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的現(xiàn)狀和對策.杭州人大.

[2]新預(yù)算法.