地方擴(kuò)權(quán)好，但不能任性

南方周末評(píng)論員 史哲

2015年全國(guó)兩會(huì)，亮點(diǎn)之一要數(shù)立法法修訂了吧？顧名思義，立法法是管立法權(quán)的法，在法律位階上僅次于憲法，但比憲法法條更具體，因此可執(zhí)行性與操作性更強(qiáng)。中國(guó)的人大制度也屬于代議制民主。代議制的核心是立法權(quán)。管住立法權(quán)的意義是不言而喻的。

本次修訂，亮點(diǎn)之一是地方立法權(quán)擴(kuò)容：過(guò)往49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)，將擴(kuò)大至全部284個(gè)設(shè)區(qū)的市。十八屆四中全會(huì)決定提出，要“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。兩者的時(shí)滯才四個(gè)半月。

中國(guó)是單一制國(guó)家，但單一制并不能與中央集權(quán)劃等號(hào)。在單一制下，中央完全可以通過(guò)權(quán)力下放，合理地劃分中央與地方之間的權(quán)限。也就是說(shuō)，單一制與地方自治是可以兼容的。地方立法權(quán)擴(kuò)容，賦予這些設(shè)區(qū)的市以更大的自主權(quán)，擴(kuò)大了享受地方自治的主體范圍。

中國(guó)改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)是容許自下而上的嘗試。包產(chǎn)到戶是小崗村農(nóng)民冒死自發(fā)搞出來(lái)的，上面看到這能讓農(nóng)民吃飽飯，遂以法律確認(rèn)為“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。上海證券交易所成立也遵循同樣路徑。鄧小平為了定分止?fàn)?，說(shuō)“股市可以試一下，搞得不好，關(guān)掉就是了”，最終是搞起來(lái)了，當(dāng)然沒(méi)有關(guān)掉。

地方立法權(quán)與地方自治擴(kuò)容，光大了上述自下而上的改革邏輯，是給地方改革進(jìn)一步松綁，有利于調(diào)動(dòng)地方改革的積極性，或?qū)⒊蔀樾乱惠喐母镩_(kāi)放的起點(diǎn)。

隨著孩子的身心成長(zhǎng)，父母逐步把個(gè)人自治權(quán)還給孩子，孩子才能成長(zhǎng)為自負(fù)其責(zé)的人，有健全的人格。父母也就不必事無(wú)巨細(xì)，為子女操碎了心。同樣地，隨著地方公共治理能力的上升，中央逐步把地方自治權(quán)限下放給地方，地方政府才能變身為自負(fù)其責(zé)的有限責(zé)任主體。中央政府也就不必事事兜底，為地方政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。

中國(guó)國(guó)土廣袤、人口眾多，南與北，沿海與內(nèi)地，情況千差萬(wàn)別?；A(chǔ)性法制當(dāng)然需要統(tǒng)一，一則維護(hù)單一制，二則降低交易費(fèi)用，但如果本屬于地方自治范疇的事項(xiàng)都務(wù)求全國(guó)一律，那就過(guò)度了，反而會(huì)增加不必要的交易費(fèi)用，并有損于單一制的效能。

在這個(gè)意義上，地方立法權(quán)下放與地方自治擴(kuò)容，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)到結(jié)束的時(shí)候。理論上，任何市、任何設(shè)有人大的地方，長(zhǎng)遠(yuǎn)看都應(yīng)被賦予合適的地方立法權(quán)。因?yàn)榈胤饺舜螅鳛槊褚鈾C(jī)構(gòu)，理應(yīng)反映本地民眾的意志，理應(yīng)享有相應(yīng)的立法權(quán)。如果只有設(shè)區(qū)的市才有地方立法權(quán)，勢(shì)必激勵(lì)未設(shè)區(qū)的市紛紛設(shè)區(qū)，以獲得入門券，這就會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)。

話得說(shuō)回來(lái)，地方立法權(quán)與地方自治擴(kuò)容，有可能出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題，一是過(guò)度立法，造成法網(wǎng)過(guò)密；二是立的法與上位法沖突甚至違憲。這就需要完善合法性合憲性審查的機(jī)制。沒(méi)有這個(gè)配套，地方立法權(quán)擴(kuò)容有可能侵犯人民財(cái)產(chǎn)與自由權(quán)利，成為禍害。