小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究——改革思路及總體框架

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

黨的十八屆三中全會明確提出：“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護”。這些改革精神既對深化小型農(nóng)田水利工程（以下簡稱小農(nóng)水工程）產(chǎn)權(quán)制度改革提出了更高要求，也為開展小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造了良好機遇。針對小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及原因，根據(jù)我國小農(nóng)水工程管護實際情況，結(jié)合改革形勢和要求，研究提出小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路與框架，為開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點、推進小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革工作提供支撐和依據(jù)。

一、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路

1.指導(dǎo)思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持政府主導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民參與，更好發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以確保工程良性運行和長期發(fā)揮效益為目標(biāo)，以明晰所有權(quán)為基礎(chǔ)，以落實管護權(quán)為重點，以界定收益權(quán)為保障，以完整的小農(nóng)水工程體系為單元，以當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展為契機，因地制宜、分權(quán)改革，合理配置、提高效能，實現(xiàn)工程有人用、有人管、有錢管、長受益，解決農(nóng)田水利工程“最后一公里”問題，為保障國家糧食安全提供根本性支撐。

2.改革原則

一是責(zé)權(quán)一致。小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革要明確政府、集體（組織）、農(nóng)戶等不同主體的責(zé)任，充分考慮和滿足不同主體利益訴求，形成各負(fù)其責(zé)、各獲其益的產(chǎn)權(quán)配置機制，確保工程良性運行。

二是有效配置。要形成相應(yīng)的激勵（保障）機制，確保小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體收益，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)配置的激勵作用，調(diào)度和激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體對工程管護的積極性，形成有效的產(chǎn)權(quán)配置。

三是綜合改革。小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革與工程相關(guān)聯(lián)的水土資源配置聯(lián)系緊密，同時也與基層水利服務(wù)組織建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價改革等相互交織，須統(tǒng)籌考慮、有機銜接。

四是分類推進。小農(nóng)水工程的類型、規(guī)模、管護要求、受益范圍不同，排他性和外部性差異顯著，對工程管護主體的要求也不盡一致，要根據(jù)不同工程類別特點，選取相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)改革形式，分類推進改革。

五是因地制宜。我國幅員遼闊，各地自然地理、氣候條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，小農(nóng)水工程類型、規(guī)模等也存在差異，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟改革及工程管護等實際情況，積極探索靈活多樣的產(chǎn)權(quán)配置方式和工程管護模式。

3.改革思路

一是建立政府主導(dǎo)、各方主體參與的小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革體制。小農(nóng)水工程直接服務(wù)“三農(nóng)”，具有很強的公益性，應(yīng)由政府承擔(dān)公益性功能補償責(zé)任。同時由政府組織和協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體，明晰不同主體的權(quán)、責(zé)、益，維護各方利益，形成“共贏”的合作博弈，并對改革實施后工程管護情況進行監(jiān)督考核，確保改革取得實效。

二是充分發(fā)揮市場配置資源的作用，提高小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置效能。小農(nóng)水工程具有弱經(jīng)營性，但一些外部條件改變時（如土地分散經(jīng)營流轉(zhuǎn)為規(guī)模經(jīng)營，政府對工程管護給予財政補助等），其市場經(jīng)營能力會得到一定程度的提高。在改革過程中，充分利用市場機制，吸引社會主體參與工程管護，形成公開、公平的良好競爭氛圍，發(fā)揮市場對產(chǎn)權(quán)配置的激勵作用，提高產(chǎn)權(quán)配置效能。

三是完善相關(guān)規(guī)章制度和操作流程，確保小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進。完善小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革及工程管護公益性功能補償、農(nóng)業(yè)水價改革等相關(guān)配套政策，界定工程管護主體的收益權(quán)及剩余索取權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)改革的主要步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督機制，有序推進小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革各項工作。

二、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架

在各地已有的改革試點探索中，由于各方主體利益訴求不盡相同，責(zé)、權(quán)、利邊界不清晰，形成不同主體之間相互等、相互看、相互推的非合作博弈，小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置低效甚至無效。因此，需要對相關(guān)各方主體的利益訴求及相互關(guān)系進行分析，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架，指導(dǎo)改革有序推進。

1.改革相關(guān)主體分析

在我國當(dāng)前的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制下，小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革涉及的主體可概括為：政府、集體（組織）和農(nóng)戶。在工程產(chǎn)權(quán)改革及工程管護方面，三者之間既相互依存，從工程獲益，又相互獨立，在產(chǎn)權(quán)配置和工程管護中采取獨立策略。

①政府。由于小農(nóng)水工程的弱經(jīng)營性，在當(dāng)前農(nóng)村土地分散經(jīng)營的情況下，近10多年的改革實踐已經(jīng)證明，完全通過市場化的方式進行小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置，難以實現(xiàn)工程良性運行的預(yù)期目標(biāo)。在現(xiàn)階段，針對小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革，政府的主要訴求是夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的水利基礎(chǔ)，提高糧食單產(chǎn)，保障國家糧食安全?；诖耍诋?dāng)前糧食生產(chǎn)比較效益低的情況下，政府對小農(nóng)水工程管護承擔(dān)主要責(zé)任，對產(chǎn)權(quán)配置中的工程管護主體提供公益性功能補償（或購買公共服務(wù)），并且這一職責(zé)由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。

②集體（組織）。集體（組織）是小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置和改革的重要主體，具有多種角色。目前，參與小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革的集體（組織）主要包括：村委會、用水戶協(xié)會以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)）以及水管單位等。這些集體（組織），其法律所賦予職責(zé)、基本架構(gòu)、運作機制等各不相同，但各地實踐探索表明，均可作為小農(nóng)水工程的產(chǎn)權(quán)主體，愿意而且能夠承擔(dān)相應(yīng)的管護職責(zé)。集體（組織）的主要訴求是完成職責(zé)范圍內(nèi)的任務(wù)（如村委會、水管單位等）并通過產(chǎn)權(quán)配置獲取穩(wěn)定受益，實現(xiàn)集體（組織）的自我發(fā)展（具有一定的財務(wù)生存能力）。集體（組織）在小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革中主要職責(zé)是作為所有權(quán)主體或工程管護主體，組織和承擔(dān)小農(nóng)水工程的運行維護、提供相關(guān)的灌排服務(wù)。

③農(nóng)戶。在當(dāng)前農(nóng)村土地分散經(jīng)營的情景下，農(nóng)戶是小農(nóng)水工程的直接受益者，應(yīng)該是小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置和改革的重要主體，但受農(nóng)業(yè)比較效益低以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可替代性選擇多元化等綜合因素影響，農(nóng)戶參與產(chǎn)權(quán)改革的積極性不高。農(nóng)戶的主要訴求是免費或承擔(dān)盡可能少的費用享受灌溉服務(wù)、獲取農(nóng)田灌溉服務(wù)產(chǎn)生的收益。在很多地方，灌溉服務(wù)由工程管護主體提供，農(nóng)戶應(yīng)繳納水費（購買服務(wù)）。

④相互關(guān)系。上述主體在小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革中相互關(guān)聯(lián)：政府向集體（組織）提供資金補償（補助），并進行監(jiān)督考核；集體（組織）進行小農(nóng)水工程管護，確保工程效益發(fā)揮，向農(nóng)戶提供灌溉服務(wù)；農(nóng)戶參與工程運行管理、繳納水費和服務(wù)監(jiān)督，從事糧食生產(chǎn)，保障糧食安全；政府保護農(nóng)戶的合法利益不受侵害。

改革相關(guān)主體權(quán)責(zé)及相互關(guān)系見圖1。

圖1 改革相關(guān)主體權(quán)責(zé)及相互關(guān)系概念圖

2.改革總體框架構(gòu)建

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)配置，即通過對所有權(quán)、管護權(quán)及收益權(quán)的合理配置，確定不同權(quán)益主體，明晰各方責(zé)、權(quán)、利，確保工程有人用、有人管，并通過相應(yīng)的監(jiān)督管理和政策支持，建立小農(nóng)水工程良性運行長效機制。基于小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革實踐經(jīng)驗，按照改革的總體思路，結(jié)合不同相關(guān)主體的訴求及策略，研究提出小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革的總體框架，見圖2。

①明晰所有權(quán)。根據(jù)小農(nóng)水工程投資來源，結(jié)合不同工程使用特性，考慮當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟體制改革動向及生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的實際情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（水利站）、村委會、用水戶協(xié)會以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等作為所有權(quán)配置主體，確保工程所有權(quán)人能夠代表工程受益范圍內(nèi)的群體利益。

圖2 小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架

農(nóng)戶自建自用的工程，所有權(quán)主體為農(nóng)戶；由村組集體籌資籌勞修建的工程，不跨行政村的，所有權(quán)主體為村民委員會，跨行政村的，所有權(quán)主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體自建的工程，在土地承包期內(nèi)，由其作為投資形成的固定資產(chǎn)的所有權(quán)主體；財政補助形成的資產(chǎn)，由相應(yīng)的所有權(quán)人所持有。所有權(quán)證由縣級人民政府或其授權(quán)機構(gòu)統(tǒng)一頒發(fā)。所有權(quán)主體負(fù)責(zé)落實工程管護主體。

②落實管護權(quán)。由工程所有權(quán)主體根據(jù)工程運行管護需要，結(jié)合工程類別、工程規(guī)模、當(dāng)?shù)毓こ坦茏o組織建設(shè)情況及已有的管護工作基礎(chǔ)，選取適合的產(chǎn)權(quán)治理模式，落實工程管護責(zé)任主體，通過合同（協(xié)議）等方式，明確工程管護責(zé)任人（法人）的責(zé)任、權(quán)益。在條件許可時，通過市場方式選取工程管護主體，提高產(chǎn)權(quán)配置效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為所有權(quán)主體的工程，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或水管單位管護，也可由跨行政村的用水合作組織負(fù)責(zé)管護。村民委員會為所有權(quán)主體的工程，可由村委會直接管理，也可委托個人、組織或公司進行管護，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在土地承包期限內(nèi)，由其負(fù)責(zé)工程管護。

③界定收益權(quán)。保障工程管護主體的收益權(quán)，包括政府財政資金補償、工程以及相關(guān)的水土資源經(jīng)營收入、灌溉服務(wù)收入等，明確工程管護主體的剩余索取權(quán)，并在制度層面加以保障。

界定工程管護主體的收益權(quán)，是能否實現(xiàn)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為工程管護主體，負(fù)責(zé)工程運營，提供農(nóng)田水利服務(wù)，并從相關(guān)受益者（政府和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體）收取一定費用，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；姆较?，有利于工程運行維護和提高資源的利用效率。

④建立監(jiān)管制度。建立多層級的小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革實施情況監(jiān)管制度。工程運行期間，縣級水行政主管部門承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，協(xié)調(diào)、處理水事糾紛，確保工程發(fā)揮灌排功能，對工程運行管護不到位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可通過扣減公益性補償經(jīng)費、停止相應(yīng)的水利項目安排等措施，督促工程所有權(quán)主體履行相應(yīng)職責(zé)，確保工程良性運行。工程所有權(quán)主體根據(jù)相關(guān)協(xié)議，負(fù)責(zé)對工程具體管護情況的考核，防止水資源浪費和掠奪式經(jīng)營，確保用水戶利益。用水戶對灌溉服務(wù)質(zhì)量等進行監(jiān)督，對工程管護主體未按照要求提供灌溉服務(wù)等情況的，向工程所有權(quán)主體或縣級水行政主管部門反映。

⑤完善相關(guān)政策。完善現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費補助（獎補）政策，對工程管護主體給予一定公益性補償。深化農(nóng)業(yè)水價改革，完善相關(guān)政策，由直接受益者繳納一定的費用購買農(nóng)田灌溉服務(wù)。加快推進新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體建設(shè)，對土地進行集約化、規(guī)?；?jīng)營，提高小型農(nóng)田水利工程市場生存能力。完善現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程建管、農(nóng)村“一事一議”等政策，理順小型農(nóng)田水利工程建管體制，確保發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度改革的激勵作用。