新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中紅河州基本公共服務(wù)均等化研究

吳　節(jié)

(中共紅河州委黨校 州情研究室，云南 蒙自 661199)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中紅河州基本公共服務(wù)均等化研究

吳節(jié)

(中共紅河州委黨校 州情研究室，云南 蒙自 661199)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)業(yè)人口市民化的過程。要做到農(nóng)業(yè)人口市民化而非戶籍化，就必須普及基本公共服務(wù)的覆蓋率，達(dá)到基本公共服務(wù)均等化。本文以紅河州為研究對象，分析了紅河州在醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)方面城鄉(xiāng)、南北存在嚴(yán)重非均等化現(xiàn)狀，總結(jié)造成非均等的原因，最后結(jié)合紅河州實際提出通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、合理劃分事權(quán)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)南北統(tǒng)籌發(fā)展等實現(xiàn)紅河州基本公共服務(wù)均等化的路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；基本公共服務(wù)；均等化

新型城鎮(zhèn)化是全球經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。它的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化[1]。其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就必須保障公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要做到這一點，基本公共服務(wù)均等化是關(guān)鍵?；竟卜?wù)就是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公共生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化就是全體公民都能公平獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心就是機會均等[2]。但現(xiàn)階段紅河州基本公共服務(wù)資源的配置存在著嚴(yán)重的區(qū)域性不平衡。這種不平衡，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)區(qū)間發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡，各類基本服務(wù)間發(fā)展的不平衡等。這在某種程度上，限制甚至阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。因此，總結(jié)紅河州公共服務(wù)均等化存在的問題，剖析問題的原因，探索實現(xiàn)紅河州基本公共服務(wù)均等化的路徑，就具有十分重大的現(xiàn)實意義。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中紅河州基本公共服務(wù)現(xiàn)狀分析

(一)固定資產(chǎn)投資所占比重不均等

1.城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資不均等

紅河州位于云南省東南部，具有山區(qū)多、民族多、貧困人口多、邊境線長等特征。山區(qū)面積占全州國土面積的85%，截止2013年末，紅河州戶籍總?cè)丝?50.75萬人，其中農(nóng)業(yè)人口340.1萬人，占全州總?cè)丝诘?5.5%。作為一個典型的農(nóng)業(yè)州，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)。2013年，全州全年固定資產(chǎn)投資801.42億元，其中村鎮(zhèn)建設(shè)的投資29.2億元，僅占3.6%。農(nóng)村固定資產(chǎn)的投入不足直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)供水供電、道路建設(shè)、休息娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施上的不均等。

2．南北區(qū)域之間固定資產(chǎn)投資不平衡

2013年全州13個縣市的固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)顯示(見表1)，2013年次固定資產(chǎn)投資完成額前七名都是北部縣市，南部六縣均排在后面，北部7個縣市中固定資產(chǎn)投資超過100億元的有5個，其中排在第一的建水縣的固定資產(chǎn)投資額是最后一位屏邊縣的四倍多。南北區(qū)域間固定資產(chǎn)投資差距如此大，直接導(dǎo)致南北間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不均等。

表1　2013年紅河州13個縣市固定資產(chǎn)

注：根據(jù)《2014年紅河州領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟工作手冊》整理。

(二)區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展不均等

按紅河州13個縣市每千人擁有的床位數(shù)和每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)比較后得出(見表2)，除河口縣因人口基數(shù)低，而致使每千人擁有的床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)比例高以外，紅河州南北區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展嚴(yán)重不均等。從表2可以看出，北部7縣市中每千人擁有的床位數(shù)最高的開遠(yuǎn)市是最少的元陽縣的7.9倍，北部最低的彌勒市是南部最高的屏邊縣的1.2倍，而每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)北部最高的個舊市的是南部最低的紅河縣的8.3倍。同時，截止2013年年末，紅河州縣市人民醫(yī)院通過二級甲等醫(yī)院評審6個醫(yī)院里，北部占了5個，南部僅有綠春縣1個，這說明南北區(qū)域間從硬件設(shè)施到醫(yī)生的質(zhì)量都存在極大的差異。

(三)義務(wù)教育發(fā)展不均等

1．城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重不平衡

2013年紅河州小學(xué)的城市教師與在校生比為13.75∶1，農(nóng)村為5.81∶1，城鄉(xiāng)間相差2.37倍；中學(xué)城市教師與在校生比為15.01∶1，農(nóng)村為6.32∶1，城鄉(xiāng)間相差2.38倍。同時，教學(xué)資源也存在城鄉(xiāng)差距。2013年內(nèi)城市小學(xué)生人均圖書冊18冊，初中生人均圖書22冊，而農(nóng)村小學(xué)生人均圖書僅9冊，初中生人均圖書10冊；全州中小學(xué)擁有學(xué)生計算機2.85萬臺，其中城市擁有23 581臺，占82.74%。農(nóng)村義務(wù)教育的長期投入不足，直接致使農(nóng)村教學(xué)資源缺乏、教學(xué)質(zhì)量低等問題，引發(fā)農(nóng)村學(xué)生涌向城市就學(xué)，導(dǎo)致城市義務(wù)教育負(fù)擔(dān)加劇、農(nóng)民工子女上學(xué)難等問題層出不窮。

2．區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展差異明顯

通過對紅河州13個縣市義務(wù)教育的學(xué)校數(shù)、在校學(xué)生數(shù)、專職教師數(shù)、校舍建筑面積對比分析以后發(fā)現(xiàn)13個縣市師生比、生均面積差距明顯(見表3)。在師生比上，紅河、元陽、金平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于屏邊、河口、蒙自、建水等地。其中師生比最高的屏邊是1個學(xué)生有7.1個教師，而最低紅河卻僅有1個學(xué)生對應(yīng)2.2個教師，兩者相差3.2倍；在校舍建筑面積上，作為州府所在地蒙自市的建筑生均面積是13.39 m2，最低的紅河縣僅4.23 m2。師生比反映的是該地區(qū)的師資是否雄厚，生均面積反映的是一個地區(qū)教學(xué)資源配備是否充足。由此可見，紅河縣不管是師資隊伍、還是教學(xué)資源都與其他縣市存在差距且差距很大。同時，在2013年在紅河州義務(wù)教育評估中，僅蒙自、開遠(yuǎn)、個舊、建水、彌勒5個縣市義務(wù)教育初步均衡發(fā)展通過州級評估，其他縣市均不合格。

(四)城鄉(xiāng)社會保障差距明顯

2013年全州共向11.98萬名城市低保對象發(fā)放低保金3.25億元，平均每位城鎮(zhèn)居民可領(lǐng)取最低生活保障2 671元；向50.8萬名農(nóng)村低保對象發(fā)放低保金6.35億元，平均每名農(nóng)村居民可領(lǐng)取1 250元，兩者相差2.1倍。

資料來源：根據(jù)《2014年紅河州年鑒》整理。

資料來源：根據(jù)《2014年紅河州年鑒》整理。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中紅河州基本公共服務(wù)非均等化原因分析

(一)經(jīng)濟總量偏小，南北經(jīng)濟發(fā)展不平衡

當(dāng)前，政府仍舊是基本公共服務(wù)的供給主體，所以從某種意義上來說一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，直接決定了該地區(qū)的財政總量及基本公共服務(wù)能否能均等發(fā)展。2013年紅河州北部7個縣市和南部6個縣經(jīng)濟總量占全省GDP的比重分別為7.5%和1.37%，經(jīng)濟總量偏小，經(jīng)濟實力和區(qū)域競爭力明顯較弱。全州GDP總量排名全省前15位的只有彌勒市和個舊市，彌勒市為227.27億元，位居全省第11位；個舊市為189.17億元，位居全省第12位；南部六縣GDP總量排名均在全省100位以后，最小的是屏邊縣，為20.01億元，位居全省第121位。同時，受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件、教育水平、人力資本等多因素的影響，各縣市的發(fā)展差距較大，南北發(fā)展不平衡。北部七縣市中，彌勒市、個舊市、開遠(yuǎn)市、蒙自市、建水縣5市縣GDP總量超過百億元，而南部六縣均在35億元以下，南北部差距仍呈進(jìn)一步擴大之勢。

(二)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了紅河州城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題不解決，不但會影響新型城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，還會阻礙基本公共服務(wù)的均等化。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元制，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份，根據(jù)戶籍劃分的社會保障、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)也跟著不同。這種城鄉(xiāng)差別的分發(fā)直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)的不均衡發(fā)展。同時，由于城市市民有更好的教育機會，其公民意識、監(jiān)督意識普遍高于村民，政府在公共服務(wù)的提供上也更多的傾向城市，從而導(dǎo)致農(nóng)村的公共服務(wù)水平不能達(dá)到和城市的同等水平。

(三)政府間事權(quán)劃分不合理，事權(quán)與財權(quán)不對等

農(nóng)村基本公共服務(wù)和城市差距大，究其原因主要就是中央和地方對農(nóng)村基本公共服務(wù)事權(quán)劃分不明確造成的。在我國公共服務(wù)供給事權(quán)的劃分依據(jù)是公共服務(wù)群眾受益的地域性，全國范圍內(nèi)受益的就由中央提供，地區(qū)受益的公共服務(wù)就有本地區(qū)地方政府提供。但是對于跨地區(qū)的公共服務(wù)提供，供給主體不明確，很難明確劃分事權(quán)。同時，例如九年義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療等許多全國性的公共服務(wù)責(zé)任，逐漸向基層政府下移。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面中央承擔(dān)比例分別是5.5%、1.72%、6.29%，地方政府承擔(dān)比例卻高達(dá)94.5%、98.28%、93.7%[3]。這使得基層政府分擔(dān)著擔(dān)負(fù)著沉重的支出責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的收入來源。責(zé)任顯得太重，收入?yún)s不夠充分，從而造成了公共服務(wù)水平的巨大差異。1994年的財稅改革沒有明確中央地方兩級政府之間的事權(quán)劃分，雖然以后進(jìn)行了多次微調(diào)，但大多是由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，沒有解決基層政府收入來源和支出責(zé)任不匹配的問題。地方財力不足，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量得不到保障[4]。

(四)公共服務(wù)供給主體單一

在我國主要是公共服務(wù)供給主要由政府承擔(dān)，社會組織因受困資格門檻，很難參與公共服務(wù)的供給。但由于政府在財力、人力等方面不足，致使供需矛盾日益加大。就養(yǎng)老為例，按國際平均每千名老人占有養(yǎng)老床位50張測算，中國老年人共需養(yǎng)老床位800萬張，而目前僅有266.2萬張；按老年人口與護(hù)理人員配備比例3∶1測算，共需要養(yǎng)老護(hù)理員1 000萬人，而目前中國養(yǎng)老機構(gòu)的員工只有22萬人，其中取得職業(yè)資格的僅有2萬多人。同時，養(yǎng)老服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)較低，專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量還不能有效地滿足服務(wù)對象的要求[5]。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中紅河州基本公共服務(wù)均等化的建議

(一)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力，為基本公共服務(wù)供給提供資金保障

一是促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動轉(zhuǎn)型升級。加大煙草及配套、冶金、能源、煤化工、建筑建材等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的提升改造，加快培育新能源、新材料、裝備制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、食品加工、電子信息、輕紡家居和橡膠制品等九大新興產(chǎn)業(yè)。二是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推進(jìn)北部百萬畝高原特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，落實資金，強化管理，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式、組織方式和扶持方式，加快建設(shè)國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)；持續(xù)推進(jìn)南部山區(qū)綜合開發(fā)，突出抓好“六個百萬畝”優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群和“四大特色”產(chǎn)業(yè)群建設(shè)，加快土地流轉(zhuǎn)，集中連片開發(fā)，建設(shè)示范基地，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；?、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。三是增強內(nèi)需對經(jīng)濟增長的拉動力，提高第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟總量中的比重。促進(jìn)個性化、多樣化的大眾消費，實施養(yǎng)老健康家政、信息、旅游、住房、綠色、教育文化體育等6大領(lǐng)域的消費工程，培育服務(wù)外包、物流業(yè)、電子商務(wù)、工藝設(shè)計、文化創(chuàng)意等新業(yè)態(tài)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效；加快推進(jìn)文化旅游強州建設(shè)，主動參與昆玉紅旅游文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶建設(shè)，抓緊實施一批文化旅游融合發(fā)展項目，推進(jìn)旅游開放與城鎮(zhèn)、文化、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)村建設(shè)和沿邊開放融合發(fā)展。

(二)引入市場機制，探索政府購買公共服務(wù)的模式，實現(xiàn)供給主體和方式多元化

一是積極推進(jìn)培育公益性社會組織的力度，降低社會組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的門檻。同時完善相關(guān)法律制度，加強政府、媒體對其的監(jiān)管。二是通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，建立健全政府購買服務(wù)機制。要制定政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。同時，要按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，強化競爭，通過優(yōu)勝劣汰來確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包[6]。三是在教育、衛(wèi)生和社會保障等方面的公共服務(wù)供給，鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，構(gòu)建政府投入為主、社會組織參與的多元化融資渠道。同時，通過公益創(chuàng)投鼓勵和加大國有資本對公益性企業(yè)的投入；弘揚慈善文化，鼓勵社會捐贈，鼓勵企業(yè)踐行企業(yè)社會責(zé)任，激活社區(qū)內(nèi)生性資源、成立社區(qū)發(fā)展基金會用于社區(qū)共建；充分有效利用和激活各類慈善資源，大力發(fā)展公益慈善事業(yè)；建立社會組織基本法，完善慈善捐贈、稅收優(yōu)惠等相關(guān)政策和法律制度體系，優(yōu)化公益融資環(huán)境，發(fā)掘公益事業(yè)潛在資源[7]。

(三)合理劃分地方政府公共服務(wù)事權(quán)，確保事權(quán)與財權(quán)相匹配

調(diào)整各級地方政府間關(guān)系，按照公共服務(wù)受益范圍劃分公共服務(wù)事權(quán)，對全國性受益范圍、惠及全國公眾的公共服務(wù)供給，由中央提供；公共服務(wù)的受益范圍是某行政區(qū)域的，應(yīng)由該行政區(qū)域地方政府提供；對于跨區(qū)域受益范圍的公共服務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益范圍大小不同，明確是由中央提供為主，地方為輔還是由地方為主，中央為輔。同時，財隨事走，加大省級財政向縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，使地方政府的事權(quán)與財權(quán)真正匹配。

(四)加快統(tǒng)籌發(fā)展，逐步減少城鄉(xiāng)、南北基本公共服務(wù)的差距

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。全面落實各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入。堅持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。積極探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，推動城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的均衡配置，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距[8]。同時加快集鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向集鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅具有發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、勞動密集型企業(yè)的成本優(yōu)勢，還具有農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易集散的物流成本優(yōu)勢，這兩類產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，既支持了集鎮(zhèn)的發(fā)展，又提高了企業(yè)的核心競爭力，是“雙贏”的市場選擇。隨著集鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，相應(yīng)帶來就業(yè)崗位增多，就能很大程度解決農(nóng)民就業(yè)難的問題。二是推進(jìn)南北協(xié)調(diào)發(fā)展。健全完善南北相互促進(jìn)、優(yōu)勢互補的聯(lián)動機制，推進(jìn)行政區(qū)經(jīng)濟向區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)化。加大對南部地區(qū)的扶持力度，進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施，加速培植特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強化社會建設(shè)和民生保障，全面實施“紅河谷綠色經(jīng)濟走廊”建設(shè)，促進(jìn)南部地區(qū)跨越發(fā)展[8]。

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Study on Equalization of Basic Public Services in the Process

of New Urbanization in Honghe Prefecture

WU Jie

(Study Room of Prefecture Situation, Party School of the Honghe Committee of C.P.C, Mengzi 661199,China)

Abstract：New urbanization is the urbanization of people，which is the citizen of the agricultural population. To achieve the citizen of agricultural population while not the household registration, the coverage of basic public services must be popularized to achieve the equalization of basic public services. Taking Honghe Prefecture as the research object, this paper finds that there are non-equalization status quo of urban-rural and north-south in basic public services, such as health and education, then summarizes the causes. Finally, combining with the Honghe Prefecture reality, it proposes the equalization path, that is transformation mode of economic development, rational division of powers of office, overall development of urban-rural and North-south, at last, it will realize the path of equalization of basic public service.

Keywords：new-type urbanization;basic public service; equalization

中圖分類號：C 93；D 63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-390X(2015)05-0008-05

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.05.002

作者簡介：吳節(jié)(1984—)，女，云南建水人，講師，主要從事政府管理研究。

收稿日期：2015-05-20修回日期:2015-07-20網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-09-2517:14

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.004.html

云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(5):8-12