墨西哥負面清單的產(chǎn)業(yè)選擇及其借鑒

孫瑜

墨西哥是發(fā)展中國家中最早簽訂FTA的國家，早在1992年就與美國、加拿大簽訂了NAFTA（《北美自由貿(mào)易協(xié)》），之后又分別與哥倫比亞、歐盟、智利、以色列、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟、烏拉圭、日本、秘魯?shù)葒液偷貐^(qū)簽訂了FTA。通過這些FTA，墨西哥一方面對外開放并與伙伴國開展自由貿(mào)易，極大地促進了本國經(jīng)濟的增長；另一方面，墨西哥簽訂的這些FTA（與以色列簽訂的FTA除外）大都通過負面清單的形式對一些敏感、重要或者競爭力較弱的產(chǎn)業(yè)進行保護。本文以NAFTA為研究對象，從墨西哥負面清單的特點及產(chǎn)業(yè)選擇的角度進行分析，以期為我國的負面清單設計提供借鑒。

一、墨西哥負面清單的主要特點

（一）保留和限制措施廣泛存在于NAFTA正文和附件中

NAFTA正文分為22章，共計8個部分，包涵貨物貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易壁壘、政府采購、投資、服務貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)等。NAFTA的突出特點就是在事先制定的基本原則上，再以保留、限制等形式形成負面清單。例如，投資與服務貿(mào)易條款明確提出了負面清單：第一，金融服務及與能源或基礎石油化工有關(guān)的服務；第二，航空服務及其支持服務；第三，跨境勞務貿(mào)易、政府采購及其他政府公共服務。另外，NAFTA的7個附件（附件6除外）也以對普遍原則和承諾進行保留和例外的形式設計負面清單。例如，對特定產(chǎn)業(yè)的不符措施所涉及的國民待遇、最惠國待遇、當?shù)卮嬖?、業(yè)績要求及高管要求等原則采取保留措施；對于成員國承擔義務不一致的特定產(chǎn)業(yè)、子產(chǎn)業(yè)或活動維持現(xiàn)行措施或保留采取新的或更有限制性的措施的權(quán)利。

墨西哥通過對NAFTA正文和附件的規(guī)定，盡可能全面和具體地提出了現(xiàn)行及未來本國有權(quán)保留或采取的不符措施，進而降低或避免本國產(chǎn)業(yè)可能受到外來進口品的沖擊和影響。

（二）負面清單對現(xiàn)行和未來的措施均有明確規(guī)定

NAFTA附件1詳細列明了相關(guān)產(chǎn)業(yè)及行業(yè)分類可以保留的現(xiàn)行不符措施，包括所涉及的國民待遇、最惠國待遇、當?shù)卮嬖?、業(yè)績要求及高管要求等原則采取保留措施。附件2明確規(guī)定了墨西哥有權(quán)維持現(xiàn)行措施或采取新的或更具限制性的不符措施的清單。附件1的這種“現(xiàn)行負面清單”和附件2的“未來可采取措施的負面清單”的具體內(nèi)容分別呈現(xiàn)在表1和表2中。

（三）負面清單的不符措施主要針對服務貿(mào)易領域

墨西哥與其他伙伴國簽訂的FTA中，負面清單的不符措施主要針對服務貿(mào)易領域。從表2可以看出，在NAFTA墨西哥的現(xiàn)行負面清單中，所涉及領域共計32個，其中29個屬于服務貿(mào)易領域；表3顯示出，在NAFTA墨西哥未來可采取措施的負面清單中，所涉及領域達到38個，其中37個領域涉及服務貿(mào)易。

（四）負面清單所涉原則廣泛，措辭靈活，并安排過渡期

墨西哥在NAFTA中涉及的原則共有6種，分別為當?shù)匾蟆翊?、市場準入、高管要求、業(yè)績要求及最惠國待遇，其中以當?shù)匾?、國民待遇和市場準入三種原則的不符措施最多。

墨西哥在簽署NAFTA時措辭靈活，大量使用一些寬泛、不具體的語言表述，將更多可能的不符措施包括進來。例如，“保留采取或維護任何措施的權(quán)利”，這樣的表述廣泛用于NAFTA附件2中；“保留自行決定權(quán)”，NAFTA附件7就大量使用了這樣靈活的措辭，使得墨西哥在以后擁有更多的自由裁定權(quán)。

另外，考慮到墨西哥是北美自由貿(mào)易區(qū)唯一一個發(fā)展中成員，NAFTA為墨西哥安排了適當?shù)倪^渡期，以鼓勵和保護墨西哥國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。例如，在金融服務領域，對金融機構(gòu)的設立和運行的限額規(guī)定到過渡期結(jié)束后才取消。這樣的過渡期安排，能夠讓墨西哥處于比較劣勢的產(chǎn)業(yè)有充分的時間進行調(diào)整和發(fā)展，逐漸適應國際競爭市場。

二、墨西哥負責清單的產(chǎn)業(yè)選擇

（一）嚴格把控涉及國家安全的產(chǎn)業(yè)開放

金融和通信服務行業(yè)是涉及到國家經(jīng)濟、文化安全的重要敏感行業(yè)。墨西哥在簽訂NAFTA中，明確列出了金融服務和通信服務的章節(jié)，以負面清單的形式限定市場準入。

在金融服務領域，由于美國在北美自由貿(mào)易區(qū)具有絕對比較優(yōu)勢，NAFTA正文的第14章就明確規(guī)定金融服務不適用于投資和服務貿(mào)易條款，并且在附件7中為金融領域設置了保留措施和未來有權(quán)采取新的不符措施。在保留現(xiàn)行不符措施方面，墨西哥主要對金融機構(gòu)的設立條件和業(yè)務范圍作出了限制，包括外資進入商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等。例如，外資占商業(yè)銀行的投資比例不得高于普通股本的30%；外資不得涉入開發(fā)銀行、信用合作社等。在可能采取或維持的不符措施方面，由于發(fā)展中國家地位，墨西哥享受到了過渡期安排待遇。在過渡期內(nèi)，墨西哥通過對同一類型的外資金融機構(gòu)總資本占本國全部金融機構(gòu)總資本的比例進行約束，進而限制外資金融機構(gòu)的發(fā)展；在過渡期后，墨西哥仍可采取一些保留措施，例如，外資在墨西哥設立商業(yè)銀行或者兼并收購，被收購商業(yè)銀行資本與收購方已控制的商業(yè)銀行銀行的總和不得高于墨西哥所有商業(yè)銀行資本總額的4%。

在通信服務領域，NAFTA的附件1、附件2和附件5中將近有四分之一的負面清單專門針對通信服務作出了限制措施。在現(xiàn)行負面清單方面，主要限制娛樂服務和電信郵政服務。例如，墨西哥《公共通信法》、《聯(lián)邦廣播電視法》規(guī)定對投資或提供廣播、多點分配系統(tǒng)、不間斷音樂與高清電視服務，墨西哥保留采取或維持任何措施的權(quán)利。在未來有權(quán)采取新措施的負面清單方面，墨西哥對郵政服務、衛(wèi)星通信服務、電信傳輸網(wǎng)絡、航空電信服務、電信傳輸服務等保留采取或維持任何措施的權(quán)利。

（二）審慎保護缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)

專業(yè)服務的范圍基本包括會計服務、法律服務、醫(yī)療服務和建筑服務等項目。由于跟美國、加拿大相比，墨西哥在專業(yè)服務領域處于相對劣勢地位，因此墨西哥在簽訂NAFTA時采取了審慎保護措施。在墨西哥的現(xiàn)行負面清單中，針對專業(yè)人員的國籍和職業(yè)資格作出了相應限制，包括醫(yī)生、律師、會計師、專業(yè)技術(shù)人員等。這些限制措施主要涉及國民待遇、當?shù)卮嬖?、最惠國待遇及高管要求等原則。例如，墨西哥《關(guān)于憲法第5條對在聯(lián)邦地區(qū)從事專業(yè)服務的管理法》和《墨西哥外商投資促進與管理法》對法律服務進行了明確規(guī)定：在符合墨西哥明細表附件6第VI-M-2款前提下，對美國人提供法律服務與外國法律咨詢服務，保留采取或維持任何措施的權(quán)利。

（三）適度保護優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

交通運輸服務是墨西哥的國內(nèi)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在墨西哥的服務貿(mào)易中占有重要地位，并且通過計算，墨西哥2012年的國際市場占有率指數(shù)和顯性比較優(yōu)勢指數(shù)均高于美國。盡管如此，墨西哥在NAFTA中對交通運輸服務設置了負面清單。在NAFTA附件1中，現(xiàn)行負面清單的57項保留措施中有5項針對于交通運輸服務；在附件2和附件5中，未來可采取措施負面清單的13項措施中有3項針對交通運輸服務。在現(xiàn)行負面清單方面，墨西哥主要依據(jù)當?shù)卮嬖?、國民待遇及高管要求等原則對空運、陸運和水運服務進行限制。不符措施包括：企業(yè)必須得到相關(guān)管理部門的許可或批準才能從事相關(guān)業(yè)務；股份比例和員工構(gòu)成受到限制。例如，其他成員方的投資者對墨西哥本土的航空服務企業(yè)的有效投資比例總計不得高于25%，同時董事會和高管的三分之二以上必須是墨西哥國籍。在未來可采取措施的負面清單方面，針對鐵路服務，包括交通運營、管理和控制、鐵路通行權(quán)的監(jiān)督與管理、鐵路基礎設施建設，墨西哥保留采取或維持任何措施的權(quán)利。另外規(guī)定運輸中的工作人員、報關(guān)員必須由墨西哥人擔任。此外，在交通運輸領域還有一些國家層面的保留措施，規(guī)定私人和外資不得經(jīng)營，例如內(nèi)陸港口、海運及空港的監(jiān)控、檢查和監(jiān)管等。

三、如何借鑒墨西哥負面清單的設計經(jīng)驗

（一）要厘清國內(nèi)法與國際規(guī)則及相關(guān)承諾的不符措施

設計負面清單的首要前提就是識別與國際規(guī)則及相關(guān)承諾不符的國內(nèi)規(guī)則。在墨西哥的負面清單中，明確指出了不符措施所及產(chǎn)業(yè)、子產(chǎn)業(yè)；涉及原則；國內(nèi)法律依據(jù)；具體不符措施的說明。即，不但要列出不符措施，還要提供該措施適用的相關(guān)國內(nèi)法律，不然以違反國內(nèi)法對市場開放進行限制的理由就不能成立。

在厘清國內(nèi)法律時，應重點針對涉及國民待遇和市場準入原則的不符措施，另外再考察最惠國待遇、當?shù)卮嬖凇⒏吖芤蠹皹I(yè)績要求原則。在NAFAT的墨西哥經(jīng)驗中，地方政府現(xiàn)行不符措施的延續(xù)或者修正，都被排除在外，這種方式我國也可以考慮借鑒。

（二）要堅持改革開放，并且改革先于開放

墨西哥在與其他伙伴國簽訂FTA之前，就已經(jīng)在國內(nèi)進行了市場改革。以金融服務為例，墨西哥在與美國、加拿大談判NAFTA之前，就已在國內(nèi)開始了金融市場化進程。墨西哥政府于1989年取消了商業(yè)銀行法定準備金限制，并于1991年完成了銀行自由化改革；1989年政府決定放開對銀行存貸款利率的限制，極大地推進了利率市場化進程；1991-1992年墨西哥又完成了銀行私有化改革。1994年，墨西哥放開了對外國金融機構(gòu)在本國設立分支機構(gòu)的限制條款。墨西哥這一系列的金融市場化改革，使得簽訂NAFTA之后，很快就能適應NAFTA帶來的變化和沖擊。墨西哥的這一市場化改革進程體現(xiàn)了一個重要原則，即對內(nèi)改革優(yōu)先于對外開放。

（三）要將敏感和重要產(chǎn)業(yè)單獨進行限制

在墨西哥的負面清單中，將涉及國家安全的金融、通信等敏感產(chǎn)業(yè)都單獨列為章節(jié)或附件進行限制。我國的金融與通信服務產(chǎn)業(yè)不論是與歐美等發(fā)達國家相比，還是與印度、韓國等新興經(jīng)濟體相比，發(fā)展都較為滯后，國際競爭優(yōu)勢不強，技術(shù)創(chuàng)新落后。因此，針對這種敏感、重要產(chǎn)業(yè)，我國應該嚴格把控對外開放，將金融和通信服務單獨列章，把現(xiàn)有規(guī)則中的不符措施和未來可能采取的不符措施都列入負面清單當中，明確FTA中投資和服務貿(mào)易條款的適用范圍。

（四）要以本國產(chǎn)業(yè)競爭力為基礎設計負面清單

墨西哥對于交通運輸?shù)葍?yōu)勢產(chǎn)業(yè)并未全部開放，而是有針對性地保留了一些不符措施和未來有權(quán)采取措施的權(quán)利。這說明，針對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并不是全面放開，而是采用適度保護的形式。另一方面，對于專業(yè)服務產(chǎn)業(yè)，由于跟美國、加拿大相比，墨西哥在專業(yè)服務領域處于相對劣勢地位，因此墨西哥在簽訂NAFTA時采取了審慎保護措施，在現(xiàn)行負面清單中針對專業(yè)人員的國籍和職業(yè)資格作出了相應限制?？梢姡鞲鐚τ谪撁媲鍐蔚脑O計，是根據(jù)對本國產(chǎn)業(yè)的競爭力和發(fā)展?jié)摿M行分析。

根據(jù)WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國在2012年已成為世界第三大服務貿(mào)易進出口國，但我國服務貿(mào)易的行業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展很不平衡。因此，應根據(jù)服務貿(mào)易領域各細分行業(yè)的競爭力和發(fā)展?jié)摿榛A，進而設計出開放得當、保護適度的負面清單，既能促進我國國際貿(mào)易的發(fā)展，又能有效保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成長。以我國的交通運輸產(chǎn)業(yè)為例，近年來該產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)逆轉(zhuǎn)為劣勢產(chǎn)業(yè)，貿(mào)易逆差數(shù)額很大。究其原因是因為對產(chǎn)業(yè)的競爭力衡量偏誤，以致于開放過度，而嚴重損害了該產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。所以，今后我國負面清單的設計中，就應該包括對交通運輸服務的現(xiàn)行不符措施和未來有權(quán)采取的不符措施。

（五）要注重FTA談判中措辭的靈活性

墨西哥在簽署NAFTA時措辭靈活，大量使用一些寬泛、不具體的語言表述，將更多可能的不符措施包括進來。例如，“保留采取或維護任何措施的權(quán)利”，這樣的表述廣泛用于NAFTA附件2中。我國在今后的FTA談判中，也要注重措辭的靈活性，比如，可以維護國家公共秩序或保護弱勢群體為理由，設置例外條款；在措辭上多使用“不限于以上情況”、“包括但不限于”等寬泛而不具體的語言描述，使我國在以后擁有更多的自由裁定權(quán)。

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