干部制度改革如何求實創(chuàng)新？

李克軍

根據(jù)中央2014年下發(fā)的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》，積極穩(wěn)妥、扎實有效地推進(jìn)干部制度改革，既是解決干部“帶病提拔”問題的治本措施，也是深化政治體制改革的題中應(yīng)有之義。

黨管干部原則必須堅定不移，但具體方式應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)

根據(jù)2000年和2009年中央辦公廳兩次頒布的《深化干部人事制度改革綱要》和2014年全國組織工作會議精神，黨管干部的主要內(nèi)容應(yīng)該是管方向、管政策、管制度，即制定干部選拔、任用、管理、監(jiān)督等方面的路線、方針、政策、條例、規(guī)定;支持和領(lǐng)導(dǎo)國家立法機關(guān)制定相關(guān)的法律和法規(guī);保證和監(jiān)督已經(jīng)頒布的法律條文和政策規(guī)定落到實處;營造民主、公開、競爭、擇優(yōu)和風(fēng)清氣正的“吏制”環(huán)境。黨委要統(tǒng)攬全局，而不能事無巨細(xì)、包攬一切。

堅持黨管干部、民主推選、依法選任的“三統(tǒng)一”原則，已經(jīng)明確提出多年，但有效管用、簡便易行的具體途徑和措施，還在艱難的探索之中。

近年來，中央以及省級組織部門一直在積極探索，試圖建立約束縣委書記權(quán)力的機制。2010年年底，中央紀(jì)委、中央組織部印發(fā)了《關(guān)于開展縣委書記權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》。同時，媒體也在大力宣傳“自我限權(quán)”的典型。譬如，河北省大名縣委書記王曉樺一上任，就用兩個月的時間，連續(xù)制定了《縣委書記用人行為規(guī)范》《全委會票決制》等10項新制度;江蘇省睢寧縣委書記王天琦主持制定了一份權(quán)力清單，給自己立了多項規(guī)矩。

筆者欽佩他們的改革精神和自律意識，但對“自我限權(quán)”思路能走多遠(yuǎn)感到擔(dān)憂。這里有個非常簡單的邏輯——如果縣委書記大公無私、睿智豁達(dá)，又沒有外在力量迫使他濫用權(quán)力，他自然會按照任人唯賢、德才兼?zhèn)湓瓌t選拔任用干部，并自覺將權(quán)力運行置于陽光之下。如此，限制他的權(quán)力還有多大的必要性呢？如果情況恰好相反，縣委書記心存私念、擅權(quán)獨斷，那么，就需要一種能超過他個人能量、不良外力的制度來“強制”他按規(guī)矩辦事。也就是說，“自我限權(quán)”存在明顯的悖論，是不合政治學(xué)、管理學(xué)邏輯的制度設(shè)計。

“自我限權(quán)”的先行者王天琦有一段話發(fā)人深?。骸叭绻话咽植幌雱印⒉辉竸踊蛘卟徽鎰?，那在現(xiàn)有政治管理體制下，縣委權(quán)力的公開透明，特別是‘一把手權(quán)力的公開透明就很難推行。即便有所舉動，也容易淪為作秀表演?！?/p>

可見，在堅持黨管干部原則的前提下，如何真正把干部選任工作納入民主法治軌道，是一個重大而艱巨的課題。

筆者認(rèn)為，發(fā)展民主是干部制度改革的時代主題，而競爭性選舉則是民主制度的核心內(nèi)容和主要體現(xiàn)。發(fā)展民主，必須注重細(xì)節(jié)的研究和改進(jìn)，在提高選舉的競爭性和真實度上下功夫。

積極探索用人方式，

建立科學(xué)可行的競爭性選舉制度

筆者認(rèn)為，搞好競爭性選舉，應(yīng)首先從地方黨代表選舉和黨委會的選舉做起，同步或逐步擴(kuò)展到人大代表、“一府兩院”主要官員的選舉。

應(yīng)允許和支持社會團(tuán)體及黨員、公民推薦候選人和自薦，特別是應(yīng)該鼓勵黨代表、人大代表根據(jù)民意聯(lián)名提出候選人。各種渠道提出的候選人，地位應(yīng)該平等，如果提出的候選人過多，可以通過預(yù)選方式確定正式候選人。應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大候選人的差額比例，條件成熟時，對政府正職也應(yīng)實行差額選舉。

應(yīng)把實際存在的幕后競爭引到“臺面”上來。各類候選人都應(yīng)堂堂正正地表明參選意愿。選舉委員會應(yīng)組織參選人與選舉人見面，發(fā)表競選演說。黨代會、人代會召開之前和會議期間，應(yīng)安排相對寬裕的時間醞釀候選人。應(yīng)在具體選舉辦法上保證選舉人按照自己的意志填寫選票。

應(yīng)鼓勵和支持一些地方“鄉(xiāng)官直選”的試驗。在相關(guān)法規(guī)沒有修訂之前，可以采取先進(jìn)行候選人“海選”，再通過黨代會、人代會正式選舉的辦法，把基層官員的選擇權(quán)交給民眾。時機成熟時，再通過立法，建立縣鄉(xiāng)兩級官員的直接選舉制度。

應(yīng)嚴(yán)格控制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的屆中調(diào)整，以體現(xiàn)對黨代會、人代會選舉結(jié)果的尊重。

實行干部分類管理，

把選舉制和任命制區(qū)別開來

早在1983年，中央組織部就提出對干部“進(jìn)行分級分類管理”和“管少、管好、管活”的原則。1984年，中央確定了下管一級（過去是下管兩級）的干部管理體制。2005年，《公務(wù)員法》將“分類管理”確定為公務(wù)員管理的基本原則。就領(lǐng)導(dǎo)干部選拔而言，目前最為緊迫的是把選舉和任命區(qū)別開來。

民主選舉的范圍應(yīng)少而精。包括地方黨委委員、紀(jì)委委員、人大常委會委員、政府和法檢兩院主要負(fù)責(zé)人的選舉，必須嚴(yán)格依照黨章和國法進(jìn)行，充分體現(xiàn)民主性、公開性、競爭性，并實行嚴(yán)格的任期制。黨委應(yīng)在候選人推薦、考核、確定、差額選舉過程中，進(jìn)行必要的掌控，努力做到兩個保證：保證黨員和人民群眾充分行使民主權(quán)利，選舉嚴(yán)格照章依法進(jìn)行;保證選舉產(chǎn)生的官員在行動上與黨的綱領(lǐng)路線政策保持一致。其中，書記、人大主任、政府及法檢兩院主要負(fù)責(zé)人的候選人，由上級黨委組織部門負(fù)責(zé)組織推薦、考核，并經(jīng)黨委集體討論后提名;其他由黨組織提名的黨委委員、紀(jì)委委員候選人，由本級或上級黨委組織部門組織推薦、考核，黨委集體討論后提名;其他人大常委會委員候選人，由黨委組織部門會同人大常委會人事部門聯(lián)合推薦、考核，人大常委會集體討論后提名。

政府其他組成人員（包括政府副職和各部門主要負(fù)責(zé)人），法檢兩院的副職、法職人員，均由人大常委會任命;政府各部門的副職、國有企業(yè)及公益事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，由政府任命。初始提名及任前考核，可按照黨管干部和管人管事相統(tǒng)一的原則，分別由政府黨組、人大黨組負(fù)責(zé)。黨委及其組織部門，要切實履行監(jiān)督職責(zé)，對違背干部管理法規(guī)或存在其他明顯錯誤的任命，及時予以糾正。在改革的過渡時期，政府副職和少數(shù)重要部門的主要負(fù)責(zé)人，可分別由上級黨委組織部門、本級黨委組織部門會同人大人事部門共同醞釀考核，按現(xiàn)行干部管理辦法，經(jīng)黨委討論后向人大常委會推薦，在時機成熟時再實行分類管理。

此外，應(yīng)在部分黨政工作部門內(nèi)部以及國有企業(yè)、事業(yè)單位實行聘任制。

干部選任制度的民主化、法治化改革，雖然不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但在鏟除權(quán)力尋租土壤、遏制跑官要官歪風(fēng)、營造健康從政環(huán)境等方面，將會起到牽一發(fā)而動全身的積極作用。