養(yǎng)老制改革之后：資金保障面臨大考

曹偉

歷經(jīng)多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革在2015年伊始破局，近4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財(cái)政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大

“千呼萬喚始出來”，歷經(jīng)多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革終于在2015年伊始破局，1月14日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的通知要求，近4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財(cái)政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金待遇將多繳多得、長(zhǎng)繳多得，并同步建立職業(yè)年金制度。

始于1955年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度，在運(yùn)轉(zhuǎn)60年后將正式退出歷史舞臺(tái)。

長(zhǎng)久以來，養(yǎng)老金在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)里分別是兩條獨(dú)立運(yùn)行的軌道，而現(xiàn)如今面臨著并軌運(yùn)行，要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大。

現(xiàn)狀：財(cái)政壓力與空賬率均高

在《決定》對(duì)外公布的同時(shí)，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員在焦急地等待著改革細(xì)則措施的出爐。

《決定》指出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“單位繳費(fèi)”）的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)人繳費(fèi)”）的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成?！斑@個(gè)20%是政府需要撥款才能繳納的，地方財(cái)政壓力會(huì)很大?！币晃恢槿耸刻寡?。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年各個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金檔期結(jié)余率中，老工業(yè)基地黑龍江省為-4.78%，即嚴(yán)重收不抵支，當(dāng)期結(jié)余為-40.43億元。

此外中國(guó)社科院早前發(fā)布的一份報(bào)告顯示，截至2011年，中國(guó)個(gè)人賬戶空賬額達(dá)到2.2萬億元，而當(dāng)年個(gè)人賬戶應(yīng)有規(guī)模約為3.32萬億元，空賬率達(dá)到了66%。而此時(shí)距離個(gè)人賬戶空賬額首次突破1萬億元，才只用了4年的時(shí)間。

而據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬已經(jīng)達(dá)到了3.1萬億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的24%。

以上是“體制外”養(yǎng)老金個(gè)人賬戶現(xiàn)狀，面臨“體制內(nèi)”養(yǎng)老金的并入，情況并不樂觀。從雙軌時(shí)期公共財(cái)政對(duì)于企業(yè)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼情況就能一窺究竟?！缎】怠酚浾邚囊淹诵萑藛T比例較高且財(cái)政實(shí)力相對(duì)較好的東部某省了解到，僅2010年，該省各級(jí)財(cái)政共補(bǔ)貼企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)213.1億元，占當(dāng)年該省財(cái)政收入的10%。

根據(jù)《決定》的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)地方政府財(cái)政將來不僅一邊負(fù)擔(dān)“老人”（在2014年10月1日《決定》實(shí)施之前，已經(jīng)退休的機(jī)關(guān)事業(yè)人員）的退休金，還要一邊給“中人”（在2014年10月1日之前已經(jīng)參加工作，《決定》實(shí)施之后才退休的機(jī)關(guān)事業(yè)人員）和“新人”（在2014年10月1日之后正式入職的機(jī)關(guān)事業(yè)人員）繳費(fèi)，而且面臨龐大的上百萬個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，涉及數(shù)千個(gè)統(tǒng)籌區(qū)域，如果沒有落實(shí)這部分經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障，此項(xiàng)改革對(duì)各級(jí)財(cái)政將是極大的考驗(yàn)。

“這將是并軌后面對(duì)的最重要問題。”中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心副主任楊立雄指出。據(jù)其介紹，上個(gè)世紀(jì)90年代開始啟動(dòng)的企業(yè)養(yǎng)老金改革產(chǎn)生了巨大的“轉(zhuǎn)制成本”，而消化這個(gè)成本花費(fèi)了很長(zhǎng)的時(shí)間。

錢從何處來是個(gè)問題

要解決“錢從哪里來”的問題，楊立雄指出，財(cái)政撥款首當(dāng)其沖，其次國(guó)有企業(yè)的增值資產(chǎn)可拿出來充實(shí)養(yǎng)老金。他建議可以參照智利的做法，向社會(huì)發(fā)行債券，“這可以減輕當(dāng)前的財(cái)政壓力?！?/p>

在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，在這其中最大的難點(diǎn)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人”問題?！靶氯耍▌?cè)肼殻﹨⒄宅F(xiàn)行辦法參保，老人（已退休）由財(cái)政補(bǔ)貼，不存在歷史成本，最大的難點(diǎn)在于‘中人?！甭櫲彰鹘兆闹赋觥爸腥恕钡墓g會(huì)被“視同繳費(fèi)年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)測(cè)算，在不考慮價(jià)格變動(dòng)的情況下，轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬億。

據(jù)測(cè)算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約4.5萬億，而2013年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存僅31275億元。

高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個(gè)思路：要么由財(cái)政支付這一部分缺口，要么機(jī)關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢暫時(shí)補(bǔ)缺。但問題是，“這兩條路都面對(duì)巨大壓力”。

人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛?cè)涨敖邮懿稍L時(shí)表示，改革以后，用人單位的繳費(fèi)要根據(jù)單位性質(zhì)來決定資金來源，如果是機(jī)關(guān)公務(wù)員，單位繳費(fèi)由政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)，如果是參公管理的事業(yè)單位，單位的繳費(fèi)部分也同樣來源于財(cái)政。作為其他事業(yè)單位，則需要自籌資金?！白鳛槭聵I(yè)單位來講，它應(yīng)當(dāng)首先把職工繳費(fèi)作為重要的責(zé)任，應(yīng)該在資金安排方面優(yōu)先解決。”

對(duì)于這一筆巨大的支出成本，清華大學(xué)公共管理學(xué)院楊燕綏教授算了一筆賬，她指出在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題：第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機(jī)關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財(cái)政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來自財(cái)政預(yù)算的部分。“改革后這一部分由社會(huì)發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，這一部分還需財(cái)政出錢?！钡诙糠质恰爸腥恕钡酿B(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)?！爱?dāng)年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點(diǎn)菜沒買單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機(jī)關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費(fèi)的賬怎么算？”她提出這一疑問。第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費(fèi)20%從哪里列支。“中央政府、地方政府、單位、個(gè)人這幾個(gè)主體之間各自如何承擔(dān)上述三筆費(fèi)用，將來必須有一個(gè)執(zhí)行方案。”

“當(dāng)年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶空無一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財(cái)政來彌補(bǔ)，過渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡?！?楊燕綏表示，財(cái)政顯然是出不起這筆錢，勢(shì)必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金。

“這是改革中的陣痛?！敝袊?guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員程杰在接受媒體采訪時(shí)表示，近4000萬人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個(gè)社會(huì)的力量，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力無疑會(huì)增強(qiáng)?！稗D(zhuǎn)型成本和國(guó)有企業(yè)改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財(cái)政支出為主?！?/p>

數(shù)據(jù)指出，我國(guó)企業(yè)中建立年金制度的不足10%，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職業(yè)年金卻是普遍建立的?！安④墶敝笸饨缙毡殛P(guān)心的是，“體制內(nèi)”和“體制外”人員在養(yǎng)老金方面的差距是否會(huì)縮小。

楊立雄說，養(yǎng)老金收入的差距會(huì)繼續(xù)存在，只是不會(huì)像現(xiàn)在這樣越拉越大?！暗强梢灶A(yù)見短期內(nèi)，差距依舊比較大?！?/p>

“每個(gè)問題都挺難的?！睏钛嘟椪f。接下來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之路應(yīng)該如何走？實(shí)際上十八屆三中全會(huì)報(bào)告中已經(jīng)明確：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌；精算平衡；漸進(jìn)式推遲退休以及基金長(zhǎng)期收支平衡。

（鏈接）

養(yǎng)老金制度的“智利模式”

根據(jù)智利法律規(guī)定，雇員每月從應(yīng)納稅收入中扣除10%的收入，以個(gè)人名義存入他自己選擇的養(yǎng)老基金，養(yǎng)老基金為雇員本人設(shè)立個(gè)人賬戶。養(yǎng)老基金均屬私人股份公司。養(yǎng)老基金在接受個(gè)人養(yǎng)老金后，將這筆基金投資于資本市場(chǎng)，以獲取投資收益。養(yǎng)老基金之間相互競(jìng)爭(zhēng)來獲得更高收益，從而吸引雇員投保。政府對(duì)養(yǎng)老基金實(shí)行監(jiān)管，將收益率低的基金清除。智利的養(yǎng)老金制度被稱為完全積累制。智利的完全積累制核心在于社保繳費(fèi)完全納入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶中的資金屬于參保人所有，參保人自主選擇收益率更高的養(yǎng)老基金，國(guó)家的作用只是維護(hù)市場(chǎng)秩序。