湖南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革探討

摘要：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，有利于推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，刺激農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。本文研究分析了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史沿革及現(xiàn)狀，指出現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的三種創(chuàng)新模式及存在的問題，進而通過落實農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作；創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式；建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系三個方面探討湖南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。希冀對湖南省農(nóng)村土地制度改革有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；農(nóng)民合作社；探討

中圖分類號： F301.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.02.006

土地是農(nóng)民生存發(fā)展的根本，歷來受到國家和組織的重視，在歷史的改革中處于中心地位，而土地產(chǎn)權(quán)制度作為土地問題的核心內(nèi)容對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定都有著重要的影響。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具體的說就是國家通過相關(guān)法律手段對農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)在結(jié)構(gòu)和關(guān)系方面的制度規(guī)范進行合理的設(shè)計和安排，使其能夠符合最廣大的農(nóng)村地區(qū)人民利益的需要。科學(xué)合理的對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進行設(shè)計和安排不僅能夠有效的提高農(nóng)村地區(qū)土地資源的相關(guān)配置效率，還能夠進一步促進我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，對于維護我國社會的穩(wěn)定也有著重要的意義。但是由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是建國初期才開始具體制定的，經(jīng)過60多年的發(fā)展，到現(xiàn)在不但不能滿足農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，甚至還對現(xiàn)代化事業(yè)的起到了抑制作用。所以相關(guān)部門應(yīng)該加強對相對科學(xué)合理的土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，進一步實現(xiàn)土地資源的合理配置，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

1當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷和發(fā)展現(xiàn)狀

1.1當前我國農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷

新中國成立初期我國政府迫于新解放區(qū)社會發(fā)展的需要于1950年6月正式頒布了《中華人民共和國土地改革法》，通過由上至下進行改革的方式實現(xiàn)了對土地制度的首次強制性變遷。該法律通過立法的手段廢除了地主階級具有封建剝削性質(zhì)的土地所有制，真正地推行將土地歸于農(nóng)民集體所有的土地所有制，維護了農(nóng)民的利益，將農(nóng)民從傳統(tǒng)的土地雇傭關(guān)系中解放出來，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力水平，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。50年代后期我國社會發(fā)展進入到人民公社化時期，這一時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國家“大社”思想的指導(dǎo)下有計劃的逐步將小型合作社合理的合并為大社，土地產(chǎn)權(quán)也歸回大社所有。雖然在一定程度上也促進了經(jīng)濟發(fā)展，但這種土地形式的改革違背了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)該相適應(yīng)的原則，造成了資源的浪費，是一次不成功的土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷。70年代末至今，在農(nóng)村實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，這種土地產(chǎn)權(quán)制度的實施，有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟體制傳統(tǒng)優(yōu)勢的發(fā)揮，其經(jīng)濟效益是極其顯著的。

1.2當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度是改革開放以后確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在這一制度的規(guī)定下土地歸集體所有，農(nóng)民具有對土地的長期使用權(quán)，在土地分配上堅持按勞分配的原則。這一制度在實際的生產(chǎn)過程中將集體利益與家庭利益有機的結(jié)合，既維護了集體與個人的權(quán)益，又調(diào)動了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，在一定程度上促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將集體與家庭相結(jié)合。但是隨著時代的發(fā)展進步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制由包干到戶及包產(chǎn)到戶兩種基本模式歷經(jīng)多地試點摸索演進為的現(xiàn)行的股份合作制。股份合作制不僅能夠使農(nóng)民增收，且在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定方面具有很大的優(yōu)勢。同時股份合作制在解決當前農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)不清的問題方面效果明顯。在農(nóng)村實行股份合作制不僅是經(jīng)濟取向的要求，同時也是政治取向的要求。農(nóng)村股份合作制的“股份”最大的優(yōu)勢在于對農(nóng)民個人財產(chǎn)權(quán)利的明確；相應(yīng)的，農(nóng)村股份合作制的“合作”就是對生產(chǎn)資料歸屬權(quán)的明確。農(nóng)村股份合作制同集體經(jīng)濟一樣，在生產(chǎn)資料的所有權(quán)上面，體現(xiàn)出了很大的公有制性質(zhì)，這與我國社會主義國家的國體相統(tǒng)一。

2我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索及存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索

鑒于新時期我國農(nóng)業(yè)社會發(fā)展的需要，我國多地農(nóng)村對土地產(chǎn)權(quán)制度的改革進行了探索和創(chuàng)新，較為成功的主要有武漢地區(qū)的武漢模式、益陽地區(qū)的益陽草尾模式和山東、安徽等地實行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區(qū)的齊聯(lián)村開始了對農(nóng)村地區(qū)集體資產(chǎn)所有權(quán)制度的探索，在這一創(chuàng)新模式中由當?shù)卣畬σ呀?jīng)明確產(chǎn)權(quán)的土地資源進行登記，再通過科學(xué)的方式對企業(yè)和農(nóng)民手中的土地資源進行整合，然后將土地進行公開的公共交易。同時在交易過程中企業(yè)和農(nóng)民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場上進行融資，將土地資源資本化，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民無產(chǎn)者的身份；益陽草尾模式。益陽市在草尾鎮(zhèn)進行的“土地信托流轉(zhuǎn)”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經(jīng)取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農(nóng)戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉(zhuǎn)的形式再次分散到企業(yè)和能夠承擔(dān)大型生產(chǎn)的農(nóng)戶手中，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集中生產(chǎn)。在這種模式的作用下，政府不再只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理者，還成為了土地流轉(zhuǎn)的中間人，在一定程度上強化了對土地的管理，解決了傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)所具有的協(xié)議松散和農(nóng)戶違約頻繁的弊端，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；土地托管模式。土地托管模式是我國山東、安徽等地的農(nóng)業(yè)區(qū)經(jīng)過長時間的探索而得出的適合當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對農(nóng)民的糧田進行管理，在不改變農(nóng)民對土地所具有的使用權(quán)的情況下，運用農(nóng)民對土地的購買能力使農(nóng)民在合作社中購買服務(wù)，逐漸的將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向著規(guī)模經(jīng)濟過渡，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收，提高農(nóng)民生活水平。

2.2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

2.2.1我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷 當前我國實行的土地產(chǎn)權(quán)制度是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，雖然在制度制定的初期對我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但是隨著時代的發(fā)展，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的主體虛置，也對土地的承包經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)造成了一定的不良影響，嚴重傷害農(nóng)民生產(chǎn)積極性，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時由于該產(chǎn)權(quán)制度沒有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，致使農(nóng)民的利益因沒有相應(yīng)的制度的保護而常常受到社會其他層面的侵犯，以至于土地流轉(zhuǎn)難以真正的實行，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步擴大。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會公共設(shè)施建設(shè)不斷增加，對農(nóng)業(yè)用地占用和破壞現(xiàn)象屢禁不止，而由此引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件逐年增加，已經(jīng)對社會的穩(wěn)定造成一定影響，開始受到國家和社會的重視。endprint

2.2.2城鄉(xiāng)土地制度的二元制限制了農(nóng)業(yè)增收 我國城鄉(xiāng)土地制度因地域和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展已經(jīng)開始對農(nóng)民的財產(chǎn)性收入產(chǎn)生限制。在市場經(jīng)濟體制的作用下，城市土地實行的是市場經(jīng)濟體制，國家允許對土地進行自由的交易。但是對農(nóng)村而言，由于農(nóng)村實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)，致使農(nóng)村土地得不到自由流通，農(nóng)村土地資源無法轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)，對農(nóng)民的財產(chǎn)性收入的提高造成一定的限制。調(diào)查顯示農(nóng)村土地被征用后獲得的補償只為政府對土地進行招標掛賣后獲得的收入的5%左右，對農(nóng)民的權(quán)益造成了嚴重損害。

3湖南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探討

鑒于十八屆三中全中提出的關(guān)于農(nóng)村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發(fā)表的《在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上尋求新突破》中指出，當前湖南省對農(nóng)村的改革已經(jīng)進入到新的發(fā)展階段，全省各個農(nóng)業(yè)區(qū)要借助于對土地承包經(jīng)營權(quán)進行試點登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策，進一步加強對農(nóng)村土地承包的管理。同時他還在文件中對當前湖南省土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展狀況進行了簡要介紹。當前湖南省對土地流轉(zhuǎn)體制的建設(shè)愈加完善，絕大多數(shù)的縣市已經(jīng)建立了較為科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)平臺，并且在1000多個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中成立了相應(yīng)的為農(nóng)進行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中心。特別強調(diào)的是在2013年，湖南省農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)高達1300多畝，土地集中率將要達到30%。到現(xiàn)在，湖南省在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開辟了眾多的農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場，極大地改變了當?shù)剞r(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式，在一定程度上使湖南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與國際接軌，加快了湖南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的國際化進程。

此外，湖南省還下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的通知》，以國家調(diào)控的手段對制度改革的試點地區(qū)加以確定：長沙縣果園鎮(zhèn)雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區(qū)東郊鄉(xiāng)三閭港社區(qū)、資興市東坪鄉(xiāng)大水口村、雙峰縣永豐鎮(zhèn)城中社區(qū)共5個村社作為試點村。這一制度改革的試點在不改變傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度樹立了在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的目標。這一改革的具體實踐為了達到正確梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟體系下分配關(guān)系的目的，將保護農(nóng)村集體經(jīng)濟中相關(guān)成員的合法權(quán)益作為實踐和核心內(nèi)容，又根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟的相關(guān)管理和運行機制的創(chuàng)新點對改革實踐的發(fā)展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點地區(qū)開展改革試點工作，逐步建立起符合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的科學(xué)合理的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進湖南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

為了進一步加快湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進度，促進該省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向著規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，該省對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革可以從以下三個方面著手：

3.1要重視農(nóng)村土地確權(quán)登記問題，做好頒證工作

為了使相關(guān)改革在相對穩(wěn)定的環(huán)境下執(zhí)行，湖南省可以利用5年的時間為農(nóng)民登記和頒發(fā)新的土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)證書，避免出現(xiàn)農(nóng)民承包的土地面積不均、四至不清的不良現(xiàn)象；做好林權(quán)辦證的掃尾工作；全面開展對歸于集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)的登記工作；對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)物權(quán)進行重點保護，為制度改革的實踐創(chuàng)作良好的條件。

3.2對農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)模式進行革新

積極的對土地流轉(zhuǎn)模式進行探索，對其他地區(qū)已經(jīng)成功探索出的相關(guān)模式進行實踐，逐步探索出符合當?shù)剞r(nóng)村實際情況的產(chǎn)權(quán)制度；由政府對相關(guān)實踐進行引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)和農(nóng)民對各類土地流轉(zhuǎn)模式進行嘗試；適當?shù)脑黾愚r(nóng)民的財產(chǎn)性收入；因地制宜，借鑒全國各地試點案例，根據(jù)我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，確認相應(yīng)的改革重點，鼓勵各地探索具有區(qū)域特色的改革模式。

3.3完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系

3.3.1為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建設(shè)相應(yīng)的信息服務(wù)平臺 政府應(yīng)該加強對農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重視，為其建設(shè)一個可以關(guān)聯(lián)市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級服務(wù)人員的具有層次性的服務(wù)體系，使其在能夠為企業(yè)和農(nóng)民發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息、政策的同時，也能對大型土地流轉(zhuǎn)活動進行協(xié)調(diào)和評估，促進土地流轉(zhuǎn)健康有序的發(fā)展。

3.3.2加強農(nóng)村金融支持 為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)符合農(nóng)村實際需要的農(nóng)商銀行，逐步組建村鎮(zhèn)銀行，切實提高金融機構(gòu)對農(nóng)村地區(qū)的放貸能力，為促進農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)相應(yīng)的資金互助組織，并對農(nóng)村地區(qū)原有的小額貸款業(yè)務(wù)進行規(guī)范。探索和擴大有效抵押物的品種，實行動產(chǎn)抵押、權(quán)益抵押等多種擔(dān)保形式，開展和完善林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”抵押等項目，特別是在“三權(quán)”抵押承貸的工作中要切實理順各職能部門的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，健全金融機構(gòu)投貸程序，開通綠色通道，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。

3.3.3為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機制 政府的各級督察部門要加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等問題的重視，定期對其流轉(zhuǎn)狀況進行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題要及時對相關(guān)問題進行跟蹤解決。同時政府有關(guān)部分要對大力推進土地流轉(zhuǎn)制度改革、科學(xué)管理土地流轉(zhuǎn)工作并已經(jīng)取得顯著成效的地方管理部門以及相關(guān)工作人員予以表彰獎勵；對于不夠重視的地方管理部門則予以批評，情節(jié)嚴重者應(yīng)該追究其相關(guān)責(zé)任。

我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度雖然存在一定的缺陷，但并不能對其完全否定，我國各省市對土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索也不是要建立一個全新的制度，而是要在堅持農(nóng)村土地歸集體所有的前提下，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，對現(xiàn)行制度安排作出調(diào)整與改進，努力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化，土地資源配置市場化以及制度運行法制化的目標。

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作者簡介：張婷，南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政管理。endprint