“雙軌制”養(yǎng)老保險改革之我見

鐘萬里

摘 要：通過借鑒國外經(jīng)驗并經(jīng)過長期探索和實踐，中國養(yǎng)老保險制度取得了可喜的成效，特別是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度成效顯著，這對于構建中國社會保障體系起到了舉足輕重的作用。然而，由于歷史的原因，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險雙軌制的存在，使得機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員待遇存在差異，同時，機關事業(yè)單位的個人在養(yǎng)老保險中的責任缺失，影響著社會公平，阻礙著人才流動的合理流動。

關鍵詞：雙軌制；養(yǎng)老保險；改革

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）03-0055-02

機關事業(yè)單位是中國社會主義現(xiàn)代化建設進程的中堅力量，對于國家改革創(chuàng)新起著重要的作用，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度也是中國社會保障制度的重要組成部分，然而，由于歷史原因，機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度自身存在的缺陷，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度長期并存，這種雙軌制養(yǎng)老保險制度存在諸多不利于社會發(fā)展的因素，必須深化改革。

一、機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度中個人責任缺失

老有所養(yǎng)是個人、家庭、社會追求的目標，而養(yǎng)老保險則是實現(xiàn)這一目標的具體措施?？v觀世界各國養(yǎng)老保險制度，其責任一般由政府、用人單位、個人等三方共同分擔。在基本養(yǎng)老保險制度中，政府的養(yǎng)老保險責任在于制度投入、組織投入、資金投入等。用人單位的養(yǎng)老保險責任在于按時足額繳納社會保險費用。個人作為養(yǎng)老保險責任的主體，在養(yǎng)老保險問題上承擔著首要的責任，個人必須積極主動繳納應承擔的社會保險費用。

目前中國養(yǎng)老保險制度分為四種：一是機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險，二是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，三是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，四是農(nóng)村居民養(yǎng)老保險。從養(yǎng)老保險責任主體來說，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的責任主體只有兩個：一個是政府，另一個就是城鎮(zhèn)居民或農(nóng)村居民。機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險和企業(yè)職工養(yǎng)老保險的責任主體都有三個，分別是政府、機關事業(yè)單位（或企業(yè)）、職工個人。既然作為養(yǎng)老保險的主體，就應該承擔一定的責任，企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的各個主體都較好地承擔著各自的責任，養(yǎng)老保險個體都繳納養(yǎng)老保險費。機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險的職工個人，在責任擔當上存在缺失，機關單位公務員沒有參加社會保險，個人不繳納養(yǎng)老保險費，除廣東、上海、重慶、浙江、山西等五個改革試點省市之外的全國絕大多數(shù)事業(yè)單位職工個人不繳納養(yǎng)老保險。正是由于這種缺失，使得機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險機制運行受阻，同時也使整個國家的社會保障體系存在不和諧之處。

二、養(yǎng)老保險的“雙軌制”顯失社會公平

美國行為科學家斯塔西·亞當斯提出了公平理論，他認為，職工的積極性取決于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而職工的公平感取決于一種社會比較或歷史比較。中國現(xiàn)行的雙軌制養(yǎng)老保險體系則有悖于公平理論，表現(xiàn)為在工作年限內從事的工作不同而養(yǎng)老待遇有過于懸殊的區(qū)別。

由中國社科院組織完成的中國社會保障發(fā)展報告顯示，36.4%的人感覺領到的養(yǎng)老金不公平，這部分人群為城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民參保者，相對而言，公平感最強的人群是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保者和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險參保者。報告顯示，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的人群對現(xiàn)行養(yǎng)老保險不滿意高達29.6%，只有12.3%機關事業(yè)單位工作者不滿意現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度。

養(yǎng)老金雙軌制的存在，是被調查者產(chǎn)生不公平感的根本原因?，F(xiàn)行養(yǎng)老金保險體系，沿自于中國財政不足以對所有人的養(yǎng)老進行保底的計劃經(jīng)濟時代，當時是先對機關事業(yè)單位和企業(yè)職工進行劃分然后再進行設計的。機關事業(yè)單位既是雙軌制養(yǎng)老保險的既得利益者，又是雙軌制養(yǎng)老保險制度的設計者，機關事業(yè)單位退休職工待遇高于企業(yè)職工退休待遇現(xiàn)象，機關事業(yè)單位有不能擺脫利益驅使之嫌。

勞動者在工作年限內對社會貢獻的多少，與其工作性質沒有直接關聯(lián)。然而，就有這種現(xiàn)象，同班同學由于分配到不同單位，一個是機關事業(yè)單位，另一個是企業(yè)，退休后卻享受懸殊的養(yǎng)老保險待遇，這種現(xiàn)象正是雙軌制養(yǎng)老保險制度所造成的。

三、養(yǎng)老保險“雙軌制”阻礙人才合理流動

政府致力于建立完善黨政機關、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系，然而雙軌制養(yǎng)老保險體系，制約著人才的合理流動。目前財政供養(yǎng)的機關事業(yè)單位，退休金由財政支付，單位和個人不需要繳納養(yǎng)老保險金，而企業(yè)職工、個體工商戶、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民都繳納養(yǎng)老保險金。除機關事業(yè)單位之外，全國人民都根據(jù)個人養(yǎng)老保險金賬戶計算退休養(yǎng)老金。機關事業(yè)單位工作人員退休政策沿襲幾十年不變，退休金按退休前的基本工資計算退休金，假如機關事業(yè)單位工作人員一旦失去“鐵飯碗”，之前由于沒有建立個人養(yǎng)老保險賬戶，離開機關事業(yè)單位后需要重新建立，他們的工齡是否被清零？他們的退休金如何計算？因此機關事業(yè)單位工作人員自進入單位后就緊靠“大山”守住“鐵飯碗”，不愿離開機關事業(yè)單位，形成“能進不能出的”局面。另一方面，也正是由于現(xiàn)行的機關事業(yè)單位的退休金制度，機關事業(yè)單位工作人員的職務工資只能增加不能減少，反映在職務崗位上就是“能上不能下”了。

雙軌制養(yǎng)老保險體系的壁壘，同樣限制企業(yè)單位以及其他社會人員進入機關事業(yè)單位。機關事業(yè)單位招聘工作人員，除其他條件有嚴格的限制外，在年齡上也作了明確規(guī)定，一般工作人員、初級職稱人員限制在35周歲以下，中級職稱人員限制在40周歲以下，高級職稱人員限制在45周歲以下。45周歲以上，不管是有一技之長還是高層次的人才，要想進入機關事業(yè)單位幾乎是不可能的。究其原由，45歲以上人員進入機關事業(yè)單位后不能為單位干多少年就退休，退休金需要由財政負擔，如果45歲能進入機關事業(yè)單位就有“混進來吃皇糧”之嫌。

“進、出”機關事業(yè)單位都受到制約，這與政府提出的“完善黨政機關、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”不符，這也是由于機關事業(yè)單位和企業(yè)之間實行兩種不同的養(yǎng)老保險制度所造成的。

四、改革“雙軌制”養(yǎng)老保險

雙軌制養(yǎng)老保險的弊端遠不止如上所列，到了非改革不可的地步了。從本質上講，社會保險制度的改革和轉軌過程，就是一個糾偏的過程，有利于糾正社會保險實踐中不公平的現(xiàn)象和問題?，F(xiàn)在國家已經(jīng)意識到雙軌制養(yǎng)老保險存在的問題，已著手研究出臺相關的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革政策，從國家層面對基本養(yǎng)老保險制度進行了總體設計。

改革雙軌制養(yǎng)老保險，需要實行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險同步改革。已經(jīng)著手養(yǎng)老制度試點改革的省市，并沒有把機關與事業(yè)單位二者統(tǒng)一起來，只是參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險方案執(zhí)行，機關單位公務員的養(yǎng)老制度仍然按原有的離退休制度執(zhí)行，就是2011年7月實施的《社會保險法》，也沒有把機關單位公務員的養(yǎng)老保險納入到該法的規(guī)定范圍。如果不同步改革機關單位養(yǎng)老保險制度，會直接導致公務員養(yǎng)老保險制度改革的滯后，雙軌制養(yǎng)老保險制度改革的合法性必定會不斷遭受到質疑。

機關事業(yè)單位人員相對于企業(yè)人員來說，其學歷、職稱要高一些，退休后待遇高于企業(yè)人員，符合“勞動、資本、技術、管理等要素按貢獻參與分配”的政策。近年來，一些省市給部分城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民一次性繳納養(yǎng)老保險費后，參照企業(yè)退休人員逐年提高養(yǎng)老金，這部分人員基礎養(yǎng)老金較低，但也作為企業(yè)退休人員統(tǒng)計，考慮這方面因素，企業(yè)退休人員實際養(yǎng)老金應高于統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這樣一來，機關事業(yè)單位與企業(yè)職工退休待遇差距在逐步縮小。另外，國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年底企業(yè)年金結存4 821億元，企業(yè)職工人均結存26 100元，接近退休年齡的人員，考慮到繳費年限長、繳費比例、繳費金額高等因素，其結存的企業(yè)年金遠高于人均結存金額，退休時有一筆不小的收入。企業(yè)年金制度使職工養(yǎng)老保險制度有了“雙保險”。按照中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任仇雨臨的測算，企業(yè)年金能使企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率在政府養(yǎng)老金的基礎上再增加20%～30%。沒有實行養(yǎng)老保險制度改革的機關事業(yè)單位，自然就不可能實行職業(yè)年金制度，沒有職業(yè)年金作為補充，機關事業(yè)單位退休人員比企業(yè)退休人員就少了一部分待遇。2014年國家連續(xù)十年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，提高后的企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金水平已超過2 100元。企業(yè)職工的養(yǎng)老金“十連漲”的目的就是照顧公平、彌補機關事業(yè)單位與企業(yè)職工退休待遇的差異?，F(xiàn)在出臺和實施機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度新政，時機已經(jīng)成熟。

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[責任編輯 陳丹丹]