中國農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中收益分配研究

解奎

摘 要：運(yùn)用馬克思地租理論、博弈論、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度理論，對山西省農(nóng)村土地收益分配現(xiàn)狀、特點(diǎn)進(jìn)行研究，找出農(nóng)村土地在非農(nóng)化收益分配不公平的原因：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，征地程序不規(guī)范，公共利益范圍界定不明；土地出讓金分配和使用不合理；農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，被征地農(nóng)民利益難保障。并對土地收益分配機(jī)制變革進(jìn)行創(chuàng)新研究，提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化、建立土地收益專項(xiàng)基金管理制度、推進(jìn)土地市場化等政策建議，旨在為建立公平合理的土地收益分配制度提供支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；土地出讓金；收益分配

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）03-0038-02

引言

自20世紀(jì)90年代中國實(shí)行土地有償使用制度以來，土地收益分配問題就成為一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問題，大量農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地。在此過程中，農(nóng)民土地權(quán)益受損已經(jīng)成為一個(gè)不爭的事實(shí)，土地收益分配制度的缺陷日益凸顯，成為導(dǎo)致沖突不斷、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要原因，越來越受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

國內(nèi)關(guān)于土地收益分配問題研究伴隨著中國土地使用制度改革的逐步深入開始加快。國內(nèi)學(xué)者原玉廷在2005年的研究中曾提出，建立具有中國特色的“三權(quán)分離”模式：中央政府擁有土地所有權(quán)獲得絕對地租，地方政府擁有土地管理權(quán)收取級差地租，土地經(jīng)營者擁有土地使用權(quán)獲取平均利潤；在對土地收益分配的參與主體分析上，有些學(xué)者通過建立收益-成本的績效評價(jià)模型闡述地方政府土地財(cái)政形成的路徑依賴及其鮮明的特征（李濤，2012），進(jìn)一步表明了由于地方政府壟斷所造成的土地價(jià)格扭曲導(dǎo)致了農(nóng)民和農(nóng)村集體被排斥在土地增值收益之外，如何保障農(nóng)村土地所有者及農(nóng)戶個(gè)體的利益成為各項(xiàng)研究的共識(shí)。

本文針對土地收益分配中存在的問題，在梳理了國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以地租理論、土地產(chǎn)權(quán)理論、博弈論等為基礎(chǔ)，研究了中國現(xiàn)階段農(nóng)村土地收益分配的現(xiàn)狀，說明了農(nóng)村土地增值收益分配存在的問題及原因，最后提出推進(jìn)全國土地制度改革最主要是農(nóng)村土地收益分配機(jī)制的相關(guān)政策建議。

一、農(nóng)村土地收益分配現(xiàn)狀、存在的問題及原因

（一）征地范圍不明確，“公共利益”難界定

1998年《土地管理法》和2004年《中華人民共和國憲法》中都提及“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予基于補(bǔ)償”。但是即使到了現(xiàn)在，中國對公共利益概念的界定依然不是十分明確。土地制度只是原則性地規(guī)定了集體土地征用必須符合法定的“公共利益”，但具體什么是符合公共利益并沒有作明確規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中許多假借“公共利益”之名侵犯農(nóng)民利益現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，對公共利益的解釋權(quán)掌握在地方政府中，土地使用實(shí)行有償使用制度以來，地方政府為了增加自己的財(cái)政收入，都傾向于擴(kuò)大“公共利益”的范圍。長期以來，人們已經(jīng)習(xí)慣于將“征地”與“國家建設(shè)征地”混為一談。地方政府可以為企業(yè)或者個(gè)人行使征地權(quán)，因此越來越多的企業(yè)甚至是個(gè)人紛紛搭乘“公共利益”班車。

（二）征地程序不透明，農(nóng)民利益在集體所有制下缺失

雖然《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)為地方政府所把持，農(nóng)民無權(quán)決定自己土地的命運(yùn)。農(nóng)民不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去參與土地補(bǔ)償談判的只是集體，而這個(gè)權(quán)力通常不過是幾個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物。征地過程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以權(quán)力主體的身份參與征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏明確的申訴渠道。因此，由于農(nóng)村集體土地土地所有權(quán)的法定代表不同程度的缺失，導(dǎo)致農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中，會(huì)出現(xiàn)村委會(huì)對土地使用者很大程度上的侵權(quán)行為。農(nóng)民集體土地所有權(quán)是不完整、不充分的，這也是農(nóng)民被土地征用之后利益受損的根本原因。

（三）征地標(biāo)準(zhǔn)過低，失地農(nóng)民利益受損程度較高

關(guān)于土地征用補(bǔ)償范圍，《土地管理法》規(guī)定中國的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。從表面上看這些規(guī)定涵蓋了土地征用造成的所有損失，然而土地的權(quán)益不僅包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等，還包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)與發(fā)展權(quán)等，這些權(quán)利在相關(guān)的法律法規(guī)中缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的農(nóng)地征收制度，仍然延續(xù)了提高農(nóng)地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償倍數(shù)的買斷型征地補(bǔ)償改革思路，這種補(bǔ)償方式單一，仍然沒有脫離以農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)值為基礎(chǔ)核算農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本思路，農(nóng)地征收對農(nóng)民而言仍然是“一次性的買賣”一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，農(nóng)民及其集體在得到按土地原有用途的一定倍數(shù)補(bǔ)償之后，土地集體所有即變?yōu)橥恋貒宜?，農(nóng)民對土地的權(quán)利即告喪失。

（四）土地出讓金分配和使用不合理，失地農(nóng)民保障機(jī)制不健全

盡管土地出讓收益管理已經(jīng)納入基金項(xiàng)目，實(shí)行“收支兩條線”管理，但在當(dāng)前財(cái)政收支的不公開、不透明的背景下，地方政府的土地出讓收益是否存在瞞報(bào)、隱報(bào)，很難給出準(zhǔn)確的答案。盡管中央要求將土地出讓收益更多地用于失地農(nóng)民社會(huì)保障和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，但相應(yīng)的監(jiān)督管理措施并沒有完善。現(xiàn)實(shí)中，地方政府將土地出讓收益更多地用于城市而非農(nóng)村，農(nóng)民也就無法享受到土地出讓收益用于支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村建設(shè)帶來的公共服務(wù)和福利。

二、促進(jìn)農(nóng)村土地收益分配機(jī)制創(chuàng)新的政策建議

（一）切實(shí)開展確權(quán)登記，賦予農(nóng)民分享土地增值收益的法律憑證

保障農(nóng)民的土地權(quán)益必須從土地確權(quán)開始，因此必須由政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)農(nóng)村土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。確權(quán)之后的土地征收和市場化的土地交易，都有了權(quán)利補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，農(nóng)民在多元補(bǔ)償主體中的地位得到確立，使得集體土地補(bǔ)償金能夠直接惠及農(nóng)民，不再因?yàn)榧w所有制而使得農(nóng)民土地主體的地位缺失。

（二）規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度

從理論上講，農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的一部分土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸公并由社會(huì)分享。然而從中國的具體實(shí)踐來看，一方面由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致政府可獲取的土地增值收益空間過大，事實(shí)上形成了政府的土地增值收益侵蝕農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象；另一方面，由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會(huì)事業(yè)的少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益，加劇了征地引起的矛盾沖突。要規(guī)范和約束地方政府的征地行為，并在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地自然增值的公平分享，就必須在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改革土地征收制度的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴(yán)格的土地收益基金專項(xiàng)管理制度。

（三）建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)

大多地方政府為了操作方便，多采用一次性的貨幣補(bǔ)償形式，并且補(bǔ)償價(jià)格很低，政府獲得了土地增值后的收益，想要實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民真正地獲得土地增值收益，獲得自己的財(cái)產(chǎn)性收入，就應(yīng)該打破政府對土地的經(jīng)營和管理的壟斷，讓市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)對土地資源配置的決定性作用。改革農(nóng)村集體建設(shè)用地的實(shí)用制度，在符合規(guī)劃的前提下推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，與國有土地享有平等權(quán)益，逐步形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價(jià)格形成機(jī)制。由用地者與供地者直接進(jìn)行交易，實(shí)行真正意義上的“談判型交易”。讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民在土地征用過程中的主體地位和不同主體之間平等、自愿與協(xié)商的利益關(guān)系。保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民能分享土地發(fā)展產(chǎn)生的土地增值收益。改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，通過土地市場的建設(shè)與完善，充分挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國有土地和農(nóng)村土地的“一樣的土地”、“一樣的權(quán)利”、“一樣的價(jià)格”。

（四）健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，努力保證農(nóng)民持續(xù)生存發(fā)展權(quán)

對于農(nóng)民而言，土地既是生產(chǎn)資料，同時(shí)也是生活資料，土地在農(nóng)村起著一種重要的社會(huì)保障作用。因而，對于在征地過程中的農(nóng)民而言，失去土地就意味著失去了賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源和生活保障。因此應(yīng)該加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，保證失地農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)。首先，應(yīng)加速解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問題。農(nóng)民的理財(cái)能力較差，貨幣化安置存在一些弊端，為避免農(nóng)民無節(jié)制地花費(fèi)一次性征地補(bǔ)償費(fèi)用，可以強(qiáng)制性地把一部分土地增值收益用來為農(nóng)民購置養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)民的長遠(yuǎn)生存提供最基礎(chǔ)的生活保障。其次，保障農(nóng)民的就業(yè)和收入水平。土地被政府征收后，政府應(yīng)采取一定措施保證農(nóng)民的收入水平不會(huì)因被征地有所下降。還有一些地方雖然給農(nóng)民安置了工作崗位，但他們所得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于原來在農(nóng)村時(shí)的收入水平。因此，應(yīng)該完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制，各級地方政府要采取一切措施，加大投資力度，為失地農(nóng)民拓寬就業(yè)渠道，并提供法律援助和技能培訓(xùn)等機(jī)會(huì)。第三，提高農(nóng)民自身素養(yǎng)和專業(yè)技能。地方政府應(yīng)引導(dǎo)、教育并鼓勵(lì)失地農(nóng)民不斷提高個(gè)人的文化水平和專業(yè)技能，通過多種渠道和途徑增收。

結(jié)語

在當(dāng)前黨中央要求加快中國土地制度改革的情況下，我們必須認(rèn)清目前中國土地在非農(nóng)化過程中存在的不夠規(guī)范透明的征地程序、界定模糊的“公共利益”、較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和不合理利用與分配的土地出讓金等問題，加快完成農(nóng)村農(nóng)民土地確權(quán)工作，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場同時(shí)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，確保失地農(nóng)民真正享有土地增值收益和可持續(xù)生存發(fā)展權(quán)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]