韓國(guó)促進(jìn)自主創(chuàng)新的特點(diǎn)和基本經(jīng)驗(yàn)

張于喆　羅曉軍

韓國(guó)促進(jìn)自主創(chuàng)新的

特點(diǎn)和基本經(jīng)驗(yàn)

文■張于喆 羅曉軍

韓國(guó)是一個(gè)從落后國(guó)家發(fā)展成為創(chuàng)新型國(guó)家的成功范例。據(jù)有關(guān)資料，技術(shù)進(jìn)步對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)：1970至1979年為12.84%，1979年至1990年為18.70%，1990年至2000年為39.54%。因此，通過(guò)研究探索韓國(guó)創(chuàng)新的特點(diǎn)和其在促進(jìn)創(chuàng)新方面采取的政策措施，有助于深化我們對(duì)自主創(chuàng)新道路的理解和把握。

一、政府發(fā)揮了強(qiáng)大的主導(dǎo)作用

（一）制定了一系列推動(dòng)科技發(fā)展的法規(guī)和計(jì)劃

韓國(guó)政府于1967年制定了第1864號(hào)法律即《國(guó)家科學(xué)和技術(shù)促進(jìn)法》，并在此之后，陸續(xù)頒布了《科學(xué)教育振興法實(shí)施令（總統(tǒng)令第4308號(hào)）》（1969）、《學(xué)校設(shè)施、設(shè)備基準(zhǔn)令（總統(tǒng)令4395號(hào)）》（1969）、《特定研究機(jī)關(guān)育成法》（1973）、《工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1973）、《支援中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)法》（1986）、《促進(jìn)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定及結(jié)構(gòu)調(diào)整法》（1989）、《韓國(guó)科學(xué)和工程基金會(huì)法》（1976）、《韓國(guó)科學(xué)財(cái)團(tuán)法》、《基礎(chǔ)科學(xué)研究振興法》（1989）、《合作研究開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1994）、《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新特別法》（1997）、《關(guān)于政府資助研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)作及育成的法律》（1999）、《促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》（2001）、《科學(xué)技術(shù)框架法》（2001）等一系列法律法規(guī)，鼓勵(lì)企業(yè)、大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)創(chuàng)新、提升技術(shù)水平，對(duì)韓國(guó)的科技發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。同時(shí)，從20世紀(jì)60年代起，韓國(guó)政府通過(guò)制訂一系列促進(jìn)科技創(chuàng)新的計(jì)劃，積極引導(dǎo)科技發(fā)展。

（二）不斷提升政府科技管理機(jī)構(gòu)的地位，以構(gòu)建有利于推動(dòng)自主創(chuàng)新的組織架構(gòu)

從韓國(guó)政府科技管理部門的發(fā)展歷史沿革可以看出，為加強(qiáng)國(guó)家科技政策和科研計(jì)劃的宏觀管理與協(xié)調(diào)能力，科技部門的地位不斷提高。1967年，韓國(guó)將隸屬于經(jīng)濟(jì)企劃院的“技術(shù)管理局”擴(kuò)展為獨(dú)立的“科學(xué)技術(shù)處”（副部級(jí)），主要是擔(dān)負(fù)管理科技事務(wù)、協(xié)調(diào)國(guó)家研發(fā)計(jì)劃等任務(wù)，是發(fā)展相對(duì)落后國(guó)家較早建立起管理科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)的政府。1972年，設(shè)立國(guó)家科學(xué)技術(shù)理事會(huì)，由總理任理事會(huì)主席，科技部長(zhǎng)官任秘書(shū)長(zhǎng)官，其他各部長(zhǎng)官任理事會(huì)長(zhǎng)期成員，其余成員由主席從科技領(lǐng)域?qū)＜抑腥蚊?；理事?huì)主要負(fù)責(zé)制定和管理促進(jìn)科技發(fā)展的基本計(jì)劃和行動(dòng)計(jì)劃、選擇對(duì)國(guó)家利益至關(guān)重大的國(guó)家級(jí)R&D項(xiàng)目、負(fù)責(zé)管理人力資源開(kāi)發(fā)的政策與計(jì)劃等。2004年，韓國(guó)政府通過(guò)修訂《政府組織法》和《科學(xué)技術(shù)基本法》，對(duì)延續(xù)30多年科技體制進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，把科技部長(zhǎng)提升為副總理級(jí)，并在科技部下成立科技創(chuàng)新本部（副部級(jí)）?？萍疾坎粌H地位提高，管理權(quán)限也相應(yīng)擴(kuò)大，科技發(fā)展政策和計(jì)劃的制訂實(shí)施，各部門研究機(jī)構(gòu)的管理、協(xié)調(diào)，人才培養(yǎng)、信息擴(kuò)散和成果轉(zhuǎn)化等業(yè)務(wù)，統(tǒng)一劃歸科技部實(shí)施。

（三）突出重點(diǎn)，集中力量在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で笸黄?/p>

為推動(dòng)本國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，韓國(guó)政府注重根據(jù)國(guó)內(nèi)情況推出相應(yīng)的政策和計(jì)劃，通過(guò)選擇若干對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步具有重要戰(zhàn)略支撐作用的重點(diǎn)領(lǐng)域，主導(dǎo)了科技發(fā)展方向，并實(shí)現(xiàn)了在局部領(lǐng)域形成科技創(chuàng)新的突破，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和國(guó)家整體創(chuàng)新能力的提升。例如，20世紀(jì)70年代，韓國(guó)制定并開(kāi)始執(zhí)行“第三個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)五年計(jì)劃（1972—1976）”，重點(diǎn)發(fā)展重化工業(yè)。2001年出臺(tái)了為期五年（2002—2006）的“科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)“6T”領(lǐng)域，即 IT（信息技術(shù)）、BT（生命工程）、NT（納米技術(shù)）、ST（宇宙航空技術(shù)）、ET（環(huán)境工程）、CT（文化技術(shù)）。2004年，啟動(dòng)了“十大新一代成長(zhǎng)動(dòng)力工程”，重點(diǎn)發(fā)展數(shù)碼廣播、智能機(jī)器人、新一代半導(dǎo)體和未來(lái)型汽車等十大高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

（四）重視教育、培訓(xùn)、引進(jìn)，為技術(shù)創(chuàng)新提供高素質(zhì)人才

國(guó)家創(chuàng)新能力的提升，離不開(kāi)人才隊(duì)伍的支撐和保障。幾十年來(lái)，韓國(guó)政府一直致力于為創(chuàng)新奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)。培養(yǎng)科技人才的關(guān)鍵，在于發(fā)展教育事業(yè)，提高人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)。教育在韓國(guó)政府的現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的重要性在政府對(duì)教育投資的增加中可見(jiàn)一斑：例如，教育占政府預(yù)算總額的比例，從1951年的2.5%上升到80年代的22%以上。20世紀(jì)60年代，韓國(guó)政府就開(kāi)始大力發(fā)展正規(guī)高等教育，為大學(xué)提供研究津貼；同時(shí)還十分注重在職人員的培訓(xùn)。1966年，韓國(guó)政府頒布《職業(yè)培訓(xùn)法》，1973年頒布了《國(guó)家技術(shù)資格考試法》和《技術(shù)勞務(wù)育成法》。1974年，政府頒布了《職業(yè)培訓(xùn)特別法》，規(guī)定凡有300名工人以上的企業(yè)，必須實(shí)行強(qiáng)制性的廠內(nèi)培訓(xùn)。海外培訓(xùn)和考察也是韓國(guó)人力資源發(fā)展的特征，可以追溯到20世紀(jì)50年代的國(guó)外援助時(shí)期。當(dāng)時(shí)在經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃之下，政府、企業(yè)以及學(xué)術(shù)界中一大批高級(jí)人員都被派去國(guó)外培訓(xùn)，主要是在美國(guó)。結(jié)果，韓國(guó)教育成就的幾乎所有指標(biāo)都超過(guò)了其他新興工業(yè)化國(guó)家。同時(shí)，韓國(guó)政府還積極吸收海外高級(jí)科技人才從事韓國(guó)的科技發(fā)展工作。相繼制定《韓國(guó)科技研究所援助法》、《科技成就法》、《技術(shù)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》、《工程技術(shù)人員晉升法》等一系列法律，并通過(guò)實(shí)施“長(zhǎng)期回國(guó)計(jì)劃”、“臨時(shí)回歸計(jì)劃”“外國(guó)學(xué)者訪問(wèn)計(jì)劃”等政策吸引海外人才。

二、技術(shù)引進(jìn)、消化和吸收并逐步轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新的發(fā)展歷程

（一）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期缺乏技術(shù)能力，必須依靠技術(shù)引進(jìn)

從1962年開(kāi)始實(shí)施外資引進(jìn)法至1988年，韓國(guó)共耗資29.5億美元，從國(guó)外引進(jìn)技術(shù)5310件。韓國(guó)在早期通過(guò)采購(gòu)交鑰匙工程來(lái)促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移。例如，在20世紀(jì)六七十年代早期建立的化工、水泥和造紙業(yè)，在建立之初都是采取交鑰匙模式。但是為了形成本國(guó)的技術(shù)基礎(chǔ)，韓國(guó)高度重視先進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和擴(kuò)散。1962—1981年間，韓國(guó)引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)中達(dá)到消化、吸收的占29.8%；完全消化、吸收的占26.4%。為此，韓國(guó)采取了一系列措施：

一是早期嚴(yán)格控制外國(guó)直接投資規(guī)模。鑒于外國(guó)直接投資不易保持企業(yè)學(xué)習(xí)的獨(dú)立性，韓國(guó)政府更傾向于限制外國(guó)直接投資而代之以通過(guò)其他方式，如資本商品進(jìn)口來(lái)促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)60年代初期，韓國(guó)規(guī)定匯出資本與收益不能超過(guò)最初投資的1/5，設(shè)定最高股權(quán)比例，并把出口最低要求和技術(shù)轉(zhuǎn)移條款作為批準(zhǔn)投資的附帶條件。1973年修改的《投資法》中規(guī)定合資企業(yè)享有比獨(dú)資企業(yè)更優(yōu)先的權(quán)利。直到1984年，仍只允許外國(guó)直接投資在其許可項(xiàng)目中進(jìn)行。因此，與其他新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)相比，韓國(guó)的外國(guó)直接投資規(guī)模在其利用國(guó)外資金中的比重非常低。例如，韓國(guó)的外商直接投資份額就在1983年僅相當(dāng)于巴西的7%，新加坡的23%，并且比中國(guó)臺(tái)灣和香港的一半還少。

二是在技術(shù)引進(jìn)方式上，鼓勵(lì)企業(yè)有選擇地引進(jìn)一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備。韓國(guó)政府不允許企業(yè)完整引進(jìn)生產(chǎn)線，而只允許引進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)，然后進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新。對(duì)每引進(jìn)一項(xiàng)技術(shù)，都制定出相應(yīng)的消化吸收目標(biāo)，定期檢查引進(jìn)技術(shù)的使用情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。政府還規(guī)定，在技術(shù)引進(jìn)合同中，必須寫(xiě)入由韓國(guó)工程技術(shù)人員參加引進(jìn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作的條款。到1978年為止，韓國(guó)政府仍對(duì)技術(shù)引進(jìn)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查制度，引進(jìn)技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)基本上掌握在政府手中。

三是利用出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)推進(jìn)企業(yè)快速獲得技術(shù)能力。對(duì)超出本地市場(chǎng)規(guī)模的能力進(jìn)行一大筆投資來(lái)帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，迫使本地企業(yè)必須迅速獲得技術(shù)能力以便通過(guò)不斷提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力而達(dá)到能力應(yīng)用的最大化；隨著生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)迫使它們主要以干中學(xué)和反求工程的方式對(duì)技術(shù)活動(dòng)大量投資，以保持在質(zhì)量和價(jià)格上都具有競(jìng)爭(zhēng)力；由國(guó)外原始設(shè)備制造商購(gòu)買企業(yè)提供的非正式技術(shù)援助，給韓國(guó)企業(yè)獲得必須的能力提供了不可估量的幫助。

四是重視科技面向市場(chǎng)。1966 年，韓國(guó)政府成立了一個(gè)獨(dú)立的、綜合的和跨學(xué)科的技術(shù)中心——韓國(guó)科學(xué)技術(shù)研究院（KIST），其主要任務(wù)是支持工業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)，特別是國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)，以消除由于瓶頸產(chǎn)業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)的障礙。

五是為企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新活動(dòng)提供支持。1972年，政府制定了《技術(shù)發(fā)展促進(jìn)法》，其宗旨是支持各種私營(yíng)產(chǎn)業(yè)研究組織，如企業(yè)研究所、產(chǎn)業(yè)研究中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)研究集群等。同時(shí)，對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，主要包括了技術(shù)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備金制度、技術(shù)及人才開(kāi)發(fā)費(fèi)稅金見(jiàn)面制度，以及新技術(shù)推廣投資稅金減免制度等。應(yīng)該說(shuō)，在引進(jìn)技術(shù)消化吸收的同時(shí)進(jìn)行研究開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新，形成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，對(duì)韓國(guó)技術(shù)進(jìn)步起到了至關(guān)重要的作用。韓國(guó)通過(guò)引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和革新創(chuàng)新，在1962—1981年間，使生產(chǎn)成本平均下降16.8%，生產(chǎn)能力平均提高31.8%，銷售額平均增長(zhǎng)37.5%。

（二）在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境發(fā)生變化后，提出“科技立國(guó)”，發(fā)展轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新

到了20世紀(jì)80年代中后期，發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)保護(hù)主義有所加強(qiáng)，主要依靠技術(shù)引進(jìn)，尤其是引進(jìn)尖端技術(shù)來(lái)快速提高本國(guó)工業(yè)技術(shù)水平，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)已越來(lái)越不現(xiàn)實(shí)。韓國(guó)政府日益深切地認(rèn)識(shí)到科技、創(chuàng)新在國(guó)家發(fā)展中的核心作用；為適應(yīng)新形勢(shì)的變化，韓國(guó)開(kāi)始調(diào)整科技發(fā)展思路，創(chuàng)新戰(zhàn)略從“引進(jìn)、模仿”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)造性、自主性”。為此，韓國(guó)采取了一系列措施以建立自身研發(fā)能力并降低對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家及其先進(jìn)技術(shù)的依賴：

一是不斷加大研發(fā)投入。為提升本國(guó)創(chuàng)新能力，20世紀(jì) 80年代以來(lái)，韓國(guó)逐年加大對(duì)研究與開(kāi)發(fā)的投入力度，研發(fā)投入規(guī)模每年增長(zhǎng) 10%以上。據(jù)OECD2012年發(fā)布的《主要科技指標(biāo)2012/1》，按現(xiàn)價(jià)和購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，韓國(guó)2010年的國(guó)內(nèi)研發(fā)總支出為531.85億美元，從國(guó)內(nèi)研發(fā)總支出占GDP比重（即研發(fā)強(qiáng)度）看，則高達(dá)3.74%，排在世界第3位。

二是通過(guò)政策推動(dòng)各方，特別是企業(yè)加大技術(shù)開(kāi)發(fā)力度。20世紀(jì)80年代初確立“科技立國(guó)”戰(zhàn)略后，韓國(guó)采取了直接進(jìn)行研發(fā)投資、支持企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)活動(dòng)、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策等一系列措施激發(fā)產(chǎn)業(yè)部門中的研發(fā)活動(dòng)。例如，80年代政府出臺(tái)了兩項(xiàng)計(jì)劃對(duì)私人研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行直接資助：一個(gè)是科技部主管的“國(guó)家研發(fā)計(jì)劃”（NRP），主要集中于“新”技術(shù)領(lǐng)域的未來(lái)問(wèn)題；另一個(gè)是由工業(yè)貿(mào)易部主管的“工業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃”（IBTDP），主要集中于“現(xiàn)在”技術(shù)領(lǐng)域的當(dāng)前問(wèn)題。2002年科技部出臺(tái)了《產(chǎn)業(yè)研究集群支持計(jì)劃》，目的是支持將中小企業(yè)研究劃分為10個(gè)研究集群，以便發(fā)現(xiàn)共同的凈技術(shù)，并開(kāi)展合作開(kāi)發(fā)。通過(guò)修改國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將技術(shù)開(kāi)發(fā)組織（企業(yè)研究所等）作為法定支持對(duì)象確定下來(lái)。同時(shí)，韓國(guó)政府對(duì)創(chuàng)新企業(yè)給予大量的補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)保護(hù)，提供優(yōu)惠的稅收。并通過(guò)確定創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果的占有關(guān)系，來(lái)提高人們的創(chuàng)新活動(dòng)的積極性。此外，優(yōu)惠政策主要包括技術(shù)開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備金制度、技術(shù)及人才開(kāi)發(fā)費(fèi)稅金減免制度，以及新技術(shù)推廣投資稅金減免制度等。國(guó)家的科研經(jīng)費(fèi)也向企業(yè)開(kāi)放，鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)家的科研計(jì)劃。

三是強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作。20世紀(jì)80年代，政府采用各種方法來(lái)促進(jìn)公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的有效連接。例如，企業(yè)聘請(qǐng)大學(xué)教師作為顧問(wèn)的非正式協(xié)作還是相當(dāng)普遍的。目前，產(chǎn)學(xué)研合作的形式有合同研究、技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、科研器材的共同使用、關(guān)鍵技術(shù)信息服務(wù)、專利使用等。通過(guò)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同技術(shù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，既提高了企業(yè)技術(shù)研發(fā)投資的效率，又促進(jìn)了學(xué)校和研究機(jī)構(gòu)的理論研究同產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的結(jié)合。

四是在國(guó)家創(chuàng)新體制中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。尤其在20世紀(jì)80年代，韓國(guó)政府逐漸減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，企業(yè)不能過(guò)多依賴政府，只能自主地面對(duì)國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。在這種經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)不創(chuàng)新就意味著慢性自殺；創(chuàng)新能力低下，必將被市場(chǎng)無(wú)情淘汰。正是這種生存危機(jī)逼迫企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，因而造就了一大批勇于創(chuàng)新的大企業(yè)，如三星、現(xiàn)代、LG、起亞等。同時(shí)，國(guó)家研究開(kāi)發(fā)體制通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由政府資助研究機(jī)構(gòu)為主體向產(chǎn)學(xué)研均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。政府的資助經(jīng)費(fèi)除保障重點(diǎn)課題研究外，其余部分將用做研究服務(wù)招待費(fèi)，引導(dǎo)政府研究所同民間研究所展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)可同民間競(jìng)爭(zhēng)的研究領(lǐng)域，中期目標(biāo)是分階段逐步減少對(duì)該領(lǐng)域研究所的政府資助，促其在競(jìng)爭(zhēng)中提高研究水平和經(jīng)營(yíng)效益。并采用合同制和分階段的目標(biāo)管理責(zé)任制，通過(guò)由技術(shù)專家組成的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)研究所工作進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，結(jié)果反映到所長(zhǎng)任免和經(jīng)費(fèi)支持上?！?/p>

（基金項(xiàng)目：國(guó)家發(fā)展改革委宏觀院2014年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)課題《發(fā)達(dá)國(guó)家自主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和啟示》報(bào)告的部分研究成果）

（張于喆，國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所副研究員。羅曉軍，北京北廣傳媒移動(dòng)電視有限公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理）