2014年央行定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的跟蹤述評和建議

2014年央行定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的

跟蹤述評和建議

文■郭冠男

一、2014年央行定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的宏觀背景和具體內(nèi)容

（一）定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策背景

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值128213億元，按可比價格計算，同比增長7.4%，較2013年四季度7.7%的增長率有所放緩，創(chuàng)20個季度來新低。1—5月工業(yè)增加值同比增長8.7%，也是2010年以來的最低水平。其中投資和出口回落是主要因素，1—5月投資增長17.2%，較2013年同期放緩3.2個百分點；1—5月出口同比下降0.4%，增速較上年同期回落13.9個百分點；消費保持平穩(wěn)，1—5月同比增長12.1%。

根據(jù)國家統(tǒng)計局2014年7月16日數(shù)據(jù)，上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值269044億元，按可比價格計算，同比增長7.4%。分季度看，一季度同比增長7.4%，二季度增長7.5%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)增加值19812億元，同比增長3.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值123871億元，增長7.4%；第三產(chǎn)業(yè)增加值125361億元，增長8.0%。從環(huán)比看，二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長2.0%。

與此同時，二季度以來，國務(wù)院連續(xù)召開十多次常務(wù)會議，以棚戶區(qū)改造、鐵路建設(shè)為代表的財政刺激方案陸續(xù)推出，以定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新為主要內(nèi)容的貨幣政策調(diào)整也開始逐步實施，目標(biāo)是加大金融對實體經(jīng)濟(jì)（尤其是小微企業(yè)和“三農(nóng)”）的支持，切實解決小微企業(yè)“融資難、融資貴”問題。2014年一年，共推進(jìn)兩次全國范圍的定向降準(zhǔn)政策。

（二）2014年第一次定向降準(zhǔn)

2014年4月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》，提出“對符合‘三農(nóng)金融服務(wù)要求的縣域農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，適當(dāng)降低存款準(zhǔn)備金率”。4月22日，中國人民銀行宣布決定從2014年4月25日起下調(diào)縣域農(nóng)村商業(yè)銀行人民幣存款準(zhǔn)備金率2%，下調(diào)縣域農(nóng)村合作銀行人民幣存款準(zhǔn)備金額0.5%。這是從2012年5月18日之后，央行第一次對存款準(zhǔn)備金率進(jìn)行調(diào)整，并且采取了區(qū)分金融機(jī)構(gòu)的差異化降準(zhǔn)方式。

與設(shè)立在城市的農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行相比，法人在縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行涉農(nóng)貸款比例較高，支農(nóng)力度更大。此次對這些縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備金率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，旨在有針對性地增強(qiáng)其財務(wù)實力，提高其支持“三農(nóng)”發(fā)展的能力，起到引導(dǎo)信貸資源更多流向“三農(nóng)”和縣域的正向激勵作用，進(jìn)而增強(qiáng)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力。

事實上，央行一直運用差異化存款準(zhǔn)備金政策加強(qiáng)金融對“三農(nóng)”發(fā)展的支持，2003年以來對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開始執(zhí)行較低的準(zhǔn)備金率，2010年出臺了鼓勵縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款一定比例用于當(dāng)?shù)刭J款的政策，對設(shè)在縣域且一定比例存款投放當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村法人金融機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行較低準(zhǔn)備金率的基礎(chǔ)上，再降低準(zhǔn)備金率1個百分點。此次對相關(guān)縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金率進(jìn)行調(diào)整是央行進(jìn)一步激勵和引導(dǎo)信貸資源流向“三農(nóng)”和縣域的舉措，與2010年出臺的一定比例存款投放當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策疊加執(zhí)行，即調(diào)整后縣域農(nóng)商行、農(nóng)合行分別執(zhí)行16%和14%的準(zhǔn)備金率，其中一定比例存款投放當(dāng)?shù)乜己诉_(dá)標(biāo)的縣域農(nóng)商行、農(nóng)合行分別執(zhí)行15%和13%的準(zhǔn)備金率。

（三）2014年第二次定向降準(zhǔn)

緊隨著4月份的政策，央行6月9日決定從2014年6月16日起，對符合審慎經(jīng)營要求且“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款達(dá)到一定比例的商業(yè)銀行（不含2014年4月25日已下調(diào)過準(zhǔn)備金率的機(jī)構(gòu)）下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率0.5個百分點。其中“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款達(dá)到一定比例是指：上年新增涉農(nóng)貸款占全部新增貸款比例超過50%，且上年末涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額比例超過30%；或者，上年新增小微貸款占全部新增貸款比例超過50%，且上年末小微貸款余額占全部貸款余額比例超過30%。按此標(biāo)準(zhǔn)，此次定向降準(zhǔn)覆蓋大約2/3的城商行、80%的非縣域農(nóng)商行和90%的非縣域農(nóng)合行。此外，為鼓勵財務(wù)公司、金融租賃公司和汽車金融公司發(fā)揮好提高企業(yè)資金運用效率及擴(kuò)大消費等作用，下調(diào)其人民幣存款準(zhǔn)備金率0.5個百分點?？梢?，此次定向降準(zhǔn)政策擴(kuò)大了降準(zhǔn)覆蓋的金融機(jī)構(gòu)范圍，把更多實質(zhì)性支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”的金融機(jī)構(gòu)納入降準(zhǔn)范圍。央行此次定向降低準(zhǔn)備金率就是要鼓勵商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)將資金更多地配置到實體經(jīng)濟(jì)中需要支持的領(lǐng)域，確保貨幣政策向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)渠道更加順暢。同時指出金融機(jī)構(gòu)應(yīng)切實按照信貸政策導(dǎo)向要求，將釋放的資金投向“三農(nóng)”和小微企業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在定向降準(zhǔn)后，人民銀行還將對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和督導(dǎo)，評估政策效果。

二、定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的出發(fā)點和積極意義

（一）定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的出發(fā)點

定向降準(zhǔn)是指有針對性地對某一類符合資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貨幣政策調(diào)整，降低其存款準(zhǔn)備金率，增強(qiáng)其信貸能力。事實上，定向降準(zhǔn)是貨幣寬松的一種方式，是謹(jǐn)慎的定向?qū)捤伞Ｖ砸M(jìn)行這樣的政策創(chuàng)新，主要是基于“宏觀要穩(wěn)，微觀要活”的政策方向。如前所述，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面對錯綜復(fù)雜的外部環(huán)境和較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，處在長期下行趨勢階段，第一季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)不樂觀更是急迫要求經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)整。但同時，前幾輪為對沖金融危機(jī)風(fēng)險而造成的“增速下降—放松貨幣政策—房價泡沫、‘三高產(chǎn)能過剩、各行業(yè)普遍存在的高庫存、通脹風(fēng)險升高—結(jié)構(gòu)調(diào)整失敗”惡性循環(huán)及其后果一直還困擾和制約著當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，李克強(qiáng)總理提出“保持定力，不搞強(qiáng)刺激，而是在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上加強(qiáng)定向調(diào)控”。這就是要求創(chuàng)新貨幣政策工具，定向降準(zhǔn)而非全面降準(zhǔn)，就體現(xiàn)了這樣的政策意圖。實施定向降準(zhǔn)政策就是旨在既要保持貨幣總量適度穩(wěn)定增長，又要大力支持具有真實市場需求的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，尤其是對就業(yè)具有重要作用的中小微型企業(yè)，意圖打通小微企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的融資渠道，盡可能使其成為最活躍的經(jīng)濟(jì)因子，發(fā)揮出帶動全局的作用，這就是定向降準(zhǔn)政策創(chuàng)新的基本出發(fā)點。

（二）實施定向降準(zhǔn)政策的基礎(chǔ)

在很長一段時間內(nèi)，我國金融機(jī)構(gòu)主體較為單一，央行在調(diào)控貨幣政策時所能使用的調(diào)節(jié)工具是極為有限的，導(dǎo)致有限的幾個貨幣政策工具，如存款準(zhǔn)備金率與利率的調(diào)節(jié)頻率始終較高。但存款準(zhǔn)備金率與利率的調(diào)節(jié)所帶來的市場流動性沖擊是較大的，往往造成市場較大的波動。隨著近些年來我國中小型金融機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展壯大，尤其是城市商業(yè)銀行與農(nóng)村商業(yè)銀行的快速發(fā)展，使得我國金融機(jī)構(gòu)主體逐漸呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。這就為結(jié)構(gòu)性的貨幣政策預(yù)留下足夠的空間，通過調(diào)整貨幣政策調(diào)節(jié)融資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級逐漸變得時機(jī)成熟。

（三）定向降準(zhǔn)的積極意義

1、定向降準(zhǔn)政策的連續(xù)出臺降低了對全面經(jīng)濟(jì)刺激政策的依賴性

基于一季度經(jīng)濟(jì)增速的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境，社會各界曾一度預(yù)期央行將于第二季度下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，開啟經(jīng)濟(jì)刺激政策通道。但李克強(qiáng)總理在5月30日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上，部署落實和加大金融對實體經(jīng)濟(jì)的支持，并決定加大“定向降準(zhǔn)”措施力度。這一決定不僅是對央行是否放松貨幣政策爭論“一錘定音”，也表明了今年未來幾個月里央行的貨幣政策變化概率降低，未來幾個月貨幣政策更多是會采取“定向微調(diào)”?？梢哉f，這次國務(wù)院常務(wù)會議要求加大“定向降準(zhǔn)”措施力度，而非重回全面刺激政策老路，對理解當(dāng)前中國貨幣政策具有十分重要的意義。首先，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長下行、房地產(chǎn)市場面臨著周期性調(diào)整、不少企業(yè)面臨著信用違約風(fēng)險增加的情況下，“定向降準(zhǔn)”也就意味著央行在短期內(nèi)仍然采取適度從緊的貨幣政策，“去杠桿化”的政策取向不會改變，更不會如2008年下半年那樣讓貨幣政策突然逆轉(zhuǎn)，以此來刺激經(jīng)濟(jì)增長。因此，當(dāng)前的貨幣政策不僅是要保住系統(tǒng)性風(fēng)險及區(qū)域性風(fēng)險不發(fā)生的底線，也得為化解既有的金融風(fēng)險創(chuàng)造條件，這就要求必須在降低對全面刺激政策的依賴性的前提下進(jìn)行。

2、定向降準(zhǔn)發(fā)出的是加快金融改革讓資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的急切呼吁

我國融資供求的結(jié)構(gòu)性問題在很長一段時間里始終表現(xiàn)的極為突出，中小型與微型企業(yè)、農(nóng)村金融投入所面臨的融資約束問題始終沒有得到緩解。從總量上看，2013年我國銀行貸款余額與GDP的比值為134.6%，應(yīng)該說社會融資規(guī)?？傮w是充足的。在融資總量總體穩(wěn)定的情況下，融資難、融資貴更多是結(jié)構(gòu)上的問題。從宏觀層面看，在依賴投資的經(jīng)濟(jì)增長模式未根本改變的情況下，新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融資需求都比較旺盛，當(dāng)資金面回歸常態(tài)后，投資難以縮減，往往借助各類渠道高息融資，并對小微企業(yè)等市場主體形成擠出。從微觀和市場層面看，企業(yè)資本金不足、主要依靠債務(wù)融資，債務(wù)率持續(xù)上升，抬高了風(fēng)險溢價；部分地方融資平臺、國有企業(yè)存在“財務(wù)軟約束”，對資金價格不敏感，占用了大量信貸資源；一些信托、理財產(chǎn)品存在“剛性兌付”，人為抬高了無風(fēng)險利率。從國際方面看，國際上發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體非常規(guī)貨幣政策逐步退出，一些新興經(jīng)濟(jì)體開始提高利率，這些政策對我國有溢出效應(yīng)。此外，部分金融機(jī)構(gòu)由于存款競爭加劇、存在無序競爭的行為，部分金融中介收費不規(guī)范等，都是造成目前實體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴的因素。定向降準(zhǔn)意即打破傳統(tǒng)的貨幣政策手段，通過創(chuàng)新和改革政策，以開放的思想加快金融改革，促進(jìn)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，這是激發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長點和促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的必要思考。

三、實施定向降準(zhǔn)政策的問題和疑問

（一）調(diào)總量手段用來調(diào)結(jié)構(gòu)是否有效可行

貨幣調(diào)控手段總體上屬于總量調(diào)控手段。貨幣政策之所以是總量政策，是因為貨幣政策對應(yīng)的是資本，它是高度流動的，因此總量手段對經(jīng)濟(jì)運行中所存在的結(jié)構(gòu)性缺陷很難做到對癥下藥?！岸ㄏ蚪禍?zhǔn)”雖然試圖通過政策創(chuàng)新突破這一基本性制約，但問題是，貨幣作為流動性極強(qiáng)的基本要素，其在金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)大幅度實現(xiàn)商業(yè)化改造的現(xiàn)階段，究竟還能否被人為調(diào)整至“背離”商業(yè)邏輯的領(lǐng)域，流向并留在處于抵押和信用劣勢的三農(nóng)產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)，還是未知數(shù)。

（二）是否能有效緩解小微企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的貸款難問題

實施和加大“定向降準(zhǔn)”政策措施，對農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)的融資難、融資成本高的問題肯定是有一定作用的，但這種作用究竟有多大，是否能切實緩解小微企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的貸款難貸款貴問題還值得商榷。因為無論是國內(nèi)農(nóng)業(yè)還是中小企業(yè)或小微企業(yè)融資難及融資成本高的問題，既有金融體制改革嚴(yán)重滯后的原因，也有這些弱勢企業(yè)本身屬性的問題，而后者則是世界上的一個普遍問題，不同的國家采取不同的金融政策，得到解決的程度不同而已。對于前者則是因為我國金融體制改革嚴(yán)重滯后，以市場決定的價格機(jī)制還沒有形成，國內(nèi)金融市場利率價格機(jī)制扭曲，從而使得大量的資金流入國內(nèi)房地產(chǎn)市場及地方政府融資平臺。因此，國內(nèi)弱勢行業(yè)及產(chǎn)業(yè)，小微企業(yè)融資就必然面臨一系列的困難與問題。對于這些問題，僅是“定向降準(zhǔn)”盡管在短期上能夠起到一定作用，但作用十分有限，只有從根源入手，加快我國金融體系的利率市場化改革，并促使國內(nèi)房地產(chǎn)市場通過經(jīng)濟(jì)杠桿得到根本上的轉(zhuǎn)型，再對這些弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的中小企業(yè)實行金融優(yōu)惠扶助政策，才能讓這些弱勢行業(yè)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)融資難及融資成本高的問題有所改善。綜上，解決中小微企業(yè)融資難、融資貴的根本問題不在于通過定向降準(zhǔn)等調(diào)控措施硬性灌入流動性，而在于解決好中小微企業(yè)本身的內(nèi)在問題，出路在于改革，當(dāng)務(wù)之急是圍繞讓市場在資源配置中起決定性作用總要求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、減少政府干預(yù)，激活民間資本的內(nèi)生動力，使得中小微企業(yè)輕稅薄賦、輕裝前行，將其市場活力徹底激發(fā)起來。

（三）定向降準(zhǔn)釋放出的流動性是否對支持實體經(jīng)濟(jì)有整體影響

就目前而言，定向降準(zhǔn)能否發(fā)揮預(yù)期作用，對實體經(jīng)濟(jì)能起到以點帶面的拉動作用還有待觀察。據(jù)中國銀行國際金融研究所副所長宗良的預(yù)計估計，現(xiàn)在中國約有100萬億的存款，從全面降準(zhǔn)的總量測算，如果降低0.5個百分點，釋放的資金量約為5000億。6月份的“定向降準(zhǔn)”加入了小微企業(yè)，釋放資金預(yù)計會超過1000億，加上4月份第一次“定向降準(zhǔn)”，綜合看幾乎可以達(dá)到3000億資金量的釋放。由于政策出臺時間尚短，對實體經(jīng)濟(jì)的拉動作用還沒有明顯顯現(xiàn)。

（四）定向降準(zhǔn)可能會擾亂市場秩序

按照市場原理，資金總是將流向愿意出高價的、安全程度也可以接受的方向。比如房地產(chǎn)，我國金融管理對其高度警惕，一直試圖采用結(jié)構(gòu)性金融政策限制資金大量流向房地產(chǎn)開發(fā)，但由于資金一定流向收益高的方向，而房地產(chǎn)企業(yè)融資開出的條件極具吸引力，結(jié)構(gòu)性金融限制政策效果不佳。因此，中小企業(yè)在政策調(diào)整后可能更容易貸到款，但也更可能去充當(dāng)資金“二道販子”，這就違背了定向降準(zhǔn)旨在促使金融支持實體經(jīng)濟(jì)的初衷。而更危險的是，這些實業(yè)經(jīng)營者并不具備專業(yè)的風(fēng)險識別能力，對抵押物的要求能力、對債務(wù)償還的約束力都不及銀行高，最終很可能放大金融風(fēng)險，擾亂金融市場秩序。

四、建議

一是定向降準(zhǔn)政策必須配套合理的考核機(jī)制。從4月第一次降準(zhǔn)后的效果來看，并沒有出現(xiàn)“三農(nóng)”實體經(jīng)濟(jì)大面積獲得涉農(nóng)銀行支持的“壯觀場面”，中小企業(yè)貸款成本并沒有降低。因此，定向降準(zhǔn)必須有一個考核制度進(jìn)行制約，并且應(yīng)是動態(tài)調(diào)整的過程，符合考核要求的繼續(xù)執(zhí)行降低后的存款準(zhǔn)備金率，不符合要求的恢復(fù)調(diào)整前的存款準(zhǔn)備金率，吸回流動性。

二是定向降準(zhǔn)并非結(jié)構(gòu)調(diào)整良藥。如前所述，貨幣政策總體是總量政策，任何結(jié)構(gòu)性的調(diào)整都是貨幣政策的輔助性手段，貨幣政策不可能以此為主。央行這兩次調(diào)整主要體現(xiàn)了精準(zhǔn)發(fā)力、微刺激和支持經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)，但并不意味著貨幣政策取向的改變，下半年穩(wěn)健的貨幣政策取向不應(yīng)有大的變化。

三是僅僅依靠貨幣金融政策，不能從根本上解決融資難融資貴問題，在貨幣政策定向?qū)捤傻耐瑫r仍需大力推進(jìn)多項改革，形成長效機(jī)制。首先，要取消部分金融行業(yè)制度紅利，壓縮實體經(jīng)濟(jì)融資鏈條，加大對同業(yè)業(yè)務(wù)整治力度，壓縮由銀行兜底的項目，繞道信托、證券、基金等通道中間環(huán)節(jié)。其次，提高銀行放貸能力，并提高銀行降低貸款利率的積極性。強(qiáng)調(diào)新資本協(xié)議中資本充足率、動態(tài)撥備率、杠桿率和流動性比率四大監(jiān)管指標(biāo)的作用，淡化甚至取消信貸額度和貸存比等傳統(tǒng)監(jiān)管指標(biāo)。第三，發(fā)揮央行金融市場穩(wěn)定作用，加強(qiáng)對流動性前瞻性預(yù)判，提高公開市場短期流動性調(diào)節(jié)工具和常設(shè)借貸便利運用的頻率和靈活性，保障金融體系穩(wěn)健運行。第四，加大力氣發(fā)展直接融資市場，逐步降低間接融資的比例，包括大力發(fā)展債券市場、股票市場；實現(xiàn)各類融資渠道規(guī)范化發(fā)展，營造公平競爭的市場環(huán)境、放寬市場準(zhǔn)入；完善金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

四是除金融領(lǐng)域改革與制度完善，非金融領(lǐng)域改革更為迫切。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增速下行，并非是貨幣緊縮的結(jié)果，根本是過去的經(jīng)濟(jì)增長方式已難以為繼。治本之策，是對采取多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，對扭曲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改革，加快調(diào)整政府和市場的關(guān)系，促使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）