內貿流通推進新型城鎮(zhèn)化建設的路徑

內貿流通推進新型城鎮(zhèn)化建設的路徑

文■陳麗芬

內貿流通業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內生變量，是決定中國特色城鎮(zhèn)化模式的時代因子。內貿流通推進新型城鎮(zhèn)化路徑選擇應從流通主體、載體、格局、方式、體制等各流通元素入手，按照“以人為本、公平共享、布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、智慧集約、生態(tài)文明、文化傳承、四化同步、市場主導、政府引導”的發(fā)展原則，將流通革命嵌入我國城鎮(zhèn)化進程中，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展主要驅動力由生產向流通轉變、由投資向消費轉變、由工業(yè)向服務業(yè)轉變，使內貿流通業(yè)成為構建新型城鎮(zhèn)的向心軸和主引擎，有序推進農業(yè)轉移人口市民化、提升城市可持續(xù)發(fā)展水平、通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化。

一、流通主體：以人為本，推進農民市民化

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“推進農業(yè)轉移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵?！蓖七M農民市民化的主要任務是讓農民在城市中找到歸屬感，能夠就業(yè)，能夠享受市民待遇。發(fā)展流通產業(yè)、培育流通主體是農民市民化的路徑選擇，主要原因有：一是流通產業(yè)可以提高農村轉移人口的就業(yè)吸納能力；二是流通產業(yè)可以提高城鎮(zhèn)的綜合服務能力，讓農民同城鎮(zhèn)居民一樣享受同等服務。

（一）提升吸納就業(yè)能力

服務業(yè)和制造業(yè)相比，勞動力吸納力更強，能夠吸納大部分的農村轉移人口，也為一部分不適合工業(yè)就業(yè)的農民找到出路。流通產業(yè)點多面廣、門檻低，其發(fā)展將成為吸納就業(yè)的最大容器。未來我國城鎮(zhèn)吸納農村轉移勞動力將更多依靠流通業(yè)驅動。一是要激活各類流通主體發(fā)展新活力，大力支持小微流通企業(yè)發(fā)展，提高大中型流通企業(yè)競爭力。通過培育流通主體創(chuàng)造穩(wěn)定的就業(yè)機會，發(fā)揮吸納農村轉移勞動力的主渠道作用，為城鎮(zhèn)化推進提供支撐能力。二是要延伸流通產業(yè)鏈條，向生產、研發(fā)、營銷、服務等上下游鏈條延伸，鼓勵流通業(yè)新業(yè)態(tài)產生，為農村轉移勞動力提供更多的就業(yè)機會。三是流通業(yè)要為農村轉移人口提供技能培訓機會，使農民快速適應城鎮(zhèn)的用工需要，提高流通從業(yè)人員的綜合素質，提升農民對未來生活質量的預期。

（二）增強綜合服務功能

城鎮(zhèn)化必然伴隨著大量的農村人口聚集到城市，社區(qū)商業(yè)、商場、購物中心、娛樂休閑等城市商業(yè)設施緊缺，城市需要新增大量商業(yè)配套服務設施以滿足不斷增加的消費需求。另外，遷入城市的居民需求層次呈現(xiàn)多樣化。因此，流通企業(yè)要抓住機遇，擴大商業(yè)設施的建設投入，消化城鎮(zhèn)化帶來的需求增量；更要增強綜合服務功能，覆蓋各類消費群體的訴求。流通企業(yè)要綜合考慮城鎮(zhèn)規(guī)模、城市定位、居民需求、農村轉移人口等多方面因素來配置流通設施、布局流通業(yè)態(tài)；不斷提高服務管理水平、豐富經營內容；注重城鎮(zhèn)商業(yè)網點數(shù)量配比同人口與市場規(guī)模相匹配，業(yè)態(tài)、業(yè)種和層級同購買力與消費特質相適應。

二、流通載體：公益先行，完善城鎮(zhèn)基礎設施

我國城鎮(zhèn)化建設處于高速發(fā)展期，加強基礎設施建設是提升城鎮(zhèn)質量的首要條件。從某種角度來看，城鎮(zhèn)化過程也是基礎設施、公共服務現(xiàn)代化的過程。流通基礎設施作為流通的載體，要滿足產業(yè)升級需求、農民市民化需求、區(qū)域經濟一體化需求。未來，要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基礎設施公平共享，加大公益性流通設施建設力度，解決基礎設施建設資金瓶頸，以進一步提高城鎮(zhèn)承載經濟發(fā)展和居民生活的能力，促進城鎮(zhèn)整體功能發(fā)揮和持續(xù)健康發(fā)展。

（一）加大公益性設施建設力度

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，公益性流通設施的需求數(shù)量日益增加，但是目前流通設施過度商業(yè)化，供給不足。在城鎮(zhèn)進程中，要加大民生型、基礎型、保障型、環(huán)保型和公共服務型等5類公益性流通設施（見表1）的建設力度，滿足城鎮(zhèn)化對流通基礎設施建設的需要，發(fā)揮公益性流通設施多方面的功能，滿足居民基本生活需要、維持生產持續(xù)穩(wěn)定、保障供給、穩(wěn)定市場、有效應對重大自然災害或突然事件、促進流通現(xiàn)代化。

（二）建立多元化的投融資機制

一是加大政府資金投入力度，發(fā)揮政府性資金的引導作用和乘數(shù)效應。關系到經濟社會穩(wěn)定、全國性或區(qū)域性的公共流通設施，如中央儲備庫、地方儲備庫、應急物資儲備庫、公共信用信息平臺、商務預警公共信息平臺等，由政府直接生產。二是放寬市場準入，鼓勵社會資本積極參與流通基礎設施建設。探索民營資本和外資投資流通基礎設施建設的有效途徑，積極構建投資主體多元化格局。適當引入競爭機制，允許民營企業(yè)參與公益性流通基礎設施供給，打破政府壟斷的低效率。注重發(fā)揮外資的積極作用，采取項目融資的方式，吸引外商直接投資到城鎮(zhèn)流通基礎設施建設中。三是發(fā)展多樣化的流通設施融資方式。引入項目融資方式，如采取TOT（Transfer-Operate-Transfer移交—經營—移交）、BOT（Build-Operate-Transfer 建設—經營—轉讓）等方式。積極創(chuàng)新銀行參與流通設施建設的融資模式，鼓勵銀行根據自身的承受能力選擇企業(yè)融資或者有利的項目融資方式發(fā)放貸款。對于投入大、投資回收期長、規(guī)模效應明顯的流通設施，如區(qū)域性農產品批發(fā)市場、大型冷鏈設施、跨省區(qū)中繼性物流中心等項目建設要充分利用各種融資方式，維護投資者長期穩(wěn)定的收益。

三、流通格局：因地制宜，優(yōu)化城鎮(zhèn)結構布局

流通產業(yè)要按照“因地制宜、城鄉(xiāng)協(xié)調、以大帶小、功能完善”的原則，構建高效、有序、協(xié)調、合理的新格局，實現(xiàn)“城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化”的發(fā)展目標。

（一）推進流通體系城鄉(xiāng)融合

建立開放共享、雙向互動、互補共贏、良性發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化流通是實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、建立城鄉(xiāng)連體的城鎮(zhèn)新格局的關鍵。一是流通規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化。構建相融互補、層次分明、相互銜接、覆蓋城鄉(xiāng)的流通業(yè)規(guī)劃體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)流通業(yè)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)商品和要素自由流通。打破城鄉(xiāng)界限，實行城鄉(xiāng)開放互通，逐步形成城市和農村互為市場、互為依托、相互聯(lián)系、相互促進的互動局面，實現(xiàn)各類商品和生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、平等交換。三是信息資源城鄉(xiāng)共享。建立覆蓋城鄉(xiāng)的流通信息平臺，市場供求信息與生產的“雙向對接”，減少生產盲目性，產供銷實現(xiàn)無縫對接與良性循環(huán)。農民及時了解農產品市場供求、價格和災害預報等信息，城市生產企業(yè)掌握農村市場的需求信息，相關政府管理部門把握市場宏觀調控依據。

（二）構建城鎮(zhèn)級差流通體系

堅持大中小城市協(xié)調發(fā)展是城鎮(zhèn)化的必由之路。以聯(lián)結城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)為切入點，以中小城市為重點，以大城市為龍頭，構建級差流通網絡體系，增強城市凝聚力和輻射力，是實現(xiàn)由大城市優(yōu)先發(fā)展向大中小城市互補協(xié)調發(fā)展轉型的重要工程。一是重點發(fā)展聯(lián)動城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)流通業(yè)。小城鎮(zhèn)是中國城鎮(zhèn)體系重要的組成部分，未來，小城鎮(zhèn)總數(shù)控制在1 萬個左右，每個小城鎮(zhèn)人口規(guī)模在3 萬以上。積極把小城鎮(zhèn)流通業(yè)打造成聯(lián)動城鄉(xiāng)發(fā)展、吸納農民就業(yè)的關鍵節(jié)點，有效推動“農產品進城、工業(yè)品下鄉(xiāng)”雙向流通體系的發(fā)展。二是積極完善中小城市流通業(yè)的功能。中小城市是中國城鎮(zhèn)體系的主體，其城市數(shù)量占全國設市城市總數(shù)的78.63%，其城市人口占全國設市城市總人口的55.31%，其中占73%的中小城市分布在內地。中小城市既是參與城市群產業(yè)分工、承接大城市功能轉移的主要載體，又是加快農民市民化的重要平臺。中小城市流通業(yè)要擴容增量，布局新業(yè)態(tài)、新業(yè)種。通過發(fā)展流通業(yè)提高中小城市的集聚效應，提高對農民工市民化的吸引力。三是著力打造龍頭大城市流通業(yè)的高端形態(tài)。大城市是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。根據聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署的預測，上海、北京、廣州、深圳在未來10 年將進一步發(fā)展成為超巨型城市，天津、武漢、重慶、沈陽將發(fā)展成為巨型城市，南京、濟南、青島、哈爾濱、成都、西安、長春、大連、杭州將發(fā)展成為特大城市，100 萬—300 萬人口的大城市將達到40 個以上。針對大城市的發(fā)展趨勢，引導上海、香港、北京向流通業(yè)的高端形態(tài)——世界商貿中心發(fā)展；引導深圳、珠海、青島、大連等若干有潛力的大城市發(fā)展成為具有影響力與知名度的國際大都市，培育一批區(qū)域性商貿中心城市。通過大城市商貿流通的跨越發(fā)展推動中國流通體系向高端形態(tài)邁進、實現(xiàn)區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化調整、帶動地區(qū)乃至國家競爭力的提升。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)微觀商業(yè)空間

未來，要依據地區(qū)的資源稟賦、地理位置、人口狀況、經濟社會發(fā)展程度等因素，因時因地制宜，科學編制城鎮(zhèn)商業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理布局商業(yè)設施，優(yōu)化城鎮(zhèn)商業(yè)發(fā)展空間。一是要擴大增量，講究質量，滿足需求。城市商業(yè)規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃保護同步，改變城市商業(yè)設施疏密無序的狀態(tài)。二是遵循規(guī)律，科學規(guī)劃商業(yè)設施建設速度和數(shù)量，適度超前，合理布局，錯位發(fā)展，防止重復過剩和建設滯后。根據實際情況，在一些流通業(yè)發(fā)達的新城區(qū)可以采取跨越式發(fā)展。

四、流通方式：提升品質，推動城鎮(zhèn)內涵式建設

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，既要重視“量”的擴大，更要重視“質”的飛躍，由注重數(shù)量的外延式、粗放型增長到重品質的內涵式、集約型發(fā)展。流通發(fā)展方式要順應現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢，從偏硬件設施建設、市場規(guī)模擴張，向環(huán)境友好、生態(tài)文明、智慧低碳、集約有序轉變，建設綠色城市、智慧城市、人文城市、緊湊型城市，全面提升城市內在品質。

（一）發(fā)展綠色流通

發(fā)展綠色流通是把生態(tài)文明理念植入產業(yè)發(fā)展，通過制度和技術創(chuàng)新實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。一是打造綠色供應鏈。商品的采購、包裝、加工、倉儲、運輸、銷售、消費等諸環(huán)節(jié)融入綠色低碳指標，實行環(huán)境保護、節(jié)能減排和資源節(jié)約。二是推動綠色流通企業(yè)發(fā)展。引導流通企業(yè)實施綠色低碳經營戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)采用綠色低碳技術、設備和材料，嚴格執(zhí)行節(jié)能標準，最大限度降低流通企業(yè)的能源消耗和環(huán)境污染。在批發(fā)、零售、住宿、餐飲、物流等重點行業(yè)推進綠色流通的創(chuàng)建工作，培育一批“3R”（Reduce、Reuse、Recycle）綠色示范企業(yè)。三是建設綠色流通服務體系。推動綠色產品認證和技術認證。建立流通領域能源管理體系。完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)、標準體系建設，推進綠色流通信息化建設，將綠色流通納入制度化和標準化的發(fā)展框架。

（二）探索智慧流通

城鎮(zhèn)化建設必然伴隨著信息基礎設施的完善，這為流通業(yè)發(fā)展提供了重要契機。反過來，城鎮(zhèn)化需要智慧流通的支持，從而有效推動四化同步的實現(xiàn)。一是發(fā)展智慧商業(yè)。以互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、移動終端技術、大數(shù)據等信息技術為支撐，創(chuàng)新商業(yè)模式，支持智慧商業(yè)示范點培育，建設智慧商業(yè)集團，打造一批未來商店，培育一批O2O商業(yè)企業(yè)和平臺典型。二是發(fā)展智慧物流。將互聯(lián)網、物聯(lián)網等信息技術和現(xiàn)代管理手段運用于物流業(yè)，實現(xiàn)物流的自動化、可控化、可視化、網絡化、信息化、智能化。構建物流公共信息平臺，搭建物流信息化網絡，打破地區(qū)封鎖，實現(xiàn)物流信息合理共享、應用和調配。托盤、貨架、運輸車輛、集裝箱、倉庫門禁等物流設施設備嵌入RFID電子標簽等物聯(lián)網技術，幫助物流管理系統(tǒng)實時掌控各項物流進程，實現(xiàn)物流全程可視化監(jiān)管，提高物流效率，降低物流成本。

（三）傳承商業(yè)文化

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，“把城市建設成為歷史底蘊厚重，時代特色鮮明的人文魅力空間?！边@要求城市商業(yè)的發(fā)展需要融入歷史文化元素，發(fā)掘、傳承、和創(chuàng)新商業(yè)文化歷史。發(fā)掘城市的商業(yè)文化資源，融貫區(qū)域特色的商業(yè)文化，保護、恢復和開發(fā)一些標志性的商業(yè)文化遺址。舊城改造與新城建設相結合，保護稀缺而不可復制和再生的城市商業(yè)歷史文化資源，促進商業(yè)功能提升與歷史文化保護相結合。注重在新城區(qū)商業(yè)布點時融入傳統(tǒng)文化元素，與城市的自然人文特征相協(xié)調。打造商旅文一體化特色街區(qū)、民族風情小鎮(zhèn)，推動地方特色商業(yè)發(fā)展。

（四）集約利用土地

按照“嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率”的原則，改變“土地城鎮(zhèn)化”速度快于“人口城鎮(zhèn)化”速度的狀態(tài)，由過去片面注重城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘衅焚|和內涵為中心，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度，建設緊湊型城鎮(zhèn)。一是優(yōu)化商業(yè)地產使用效率。充分挖掘土地資源的利用潛力，激活現(xiàn)有閑置土地資源。提高單位經營面積效益，形成緊湊、集中、高效的城鎮(zhèn)商業(yè)用地格局，解決流通業(yè)土地需求與供給之間的結構性矛盾。二是盤活現(xiàn)有土地存量。統(tǒng)籌分散在各區(qū)的舊城改造，有效利用地下人防工程等主動開發(fā)城市核心地段地下空間。啟動城市二度空間綜效利用方案，點線面結合，打造立體商業(yè)。三是控制商業(yè)地產開發(fā)。防止開發(fā)商借機“圈地”和“囤地”，規(guī)制零售企業(yè)的規(guī)模擴張和大型商場的擴建，改變企業(yè)盲目占用土地資源搶占網點的現(xiàn)象，避免土地資源粗放使用。

五、流通體制：推進改革，提升城鎮(zhèn)治理水平

流通產業(yè)是國民經濟的基礎性和先導性產業(yè)，要堅決執(zhí)行黨的十八屆三中全國《決議》提出的“推進國內貿易體制改革，建設法治化營商環(huán)境”的改革任務，以現(xiàn)代流通綜合試點為抓手，先行先試，改革流通體制，釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，堅持依法治理，加強法治保障，提升城?zhèn)治理水平。

（一）管理體制

流通管理體制改革，要處理好政府與市場、中央與地方、政府部門之間、政府與中介組織這四組關系。一是減少政府直接干預，強調發(fā)揮市場在經濟發(fā)展中的決定性作用，同時突出政府部門的服務功能。政府職權法定、依法行政、減少破壞市場的微觀干預，主要職能定位為建立健全流通法律體系、完善產業(yè)政策、加強市場和信用監(jiān)管、提供公共產品和服務。二是承認地方政府作為獨立利益主體和權力主體，充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性。改變中央政府對商品流通自上而下一管到底的做法，賦予地方政府相應的調控權限，鼓勵地方政府探索運用經濟手段管理商品流通，在貫徹執(zhí)行中央政策時發(fā)揮先行作用、補充作用和調整作用。同時，中央政府要通過立法手段和經濟指標建立相應的監(jiān)督和約束機制，保證地方政府價值取向和行為規(guī)范的合法性；明確地方政府的權力界限，各級地方政府按照行政事務規(guī)模和范圍劃分管理權限。三是從根本上解決部門職能分工問題。借鑒發(fā)達國家建設經驗，將商務、工商、食藥、質檢等相關部門合并組建流通綜合管理部門。以法律法規(guī)的形式制定部門的權力清單，使各管理部門業(yè)務既有分工又能充分協(xié)調配合，避免管理部門的職能交叉。四是破解流通中介組織發(fā)展困境，提升實力承接政府管理職能轉移。流通中介組織要突出專業(yè)性，充分發(fā)揮維護市場秩序、規(guī)范企業(yè)行為、監(jiān)督落實政策等方面的作用，為政府和企業(yè)提供各種信息服務，降低企業(yè)交易成本和政府的管理成本，彌補政府制度供給的不足。

（二）競爭體制

一是降低區(qū)際貿易中的“轉運成本”。著力消除各個地區(qū)對外地產品征收的各種 “經濟關稅”，加快清理區(qū)際貿易中各地制定的地方性壟斷政策。二是完善反壟斷和反不正當競爭的法律法規(guī)。進一步細化我國的反壟斷法和反不正當競爭法相關條款，明確違法行為的界定原則和方法以及相應的處罰措施，加大違法成本，構建以反壟斷法和反不正當競爭法為主體的競爭法律體系。改變多頭執(zhí)法的執(zhí)法體制，成立獨立的競爭法律執(zhí)法機構，提高執(zhí)法效率。三是加強市場規(guī)則和信用制度建設。針對食品安全、電子商務等領域的信息不對稱問題，加強立法規(guī)制。加快信用體系建設，推進主體信用、稅務管理、交易結算等信息資源集成，著力構建信息共享、分類監(jiān)管的流通誠信體系。

（三）立法體制

流通領域要加快研究出臺統(tǒng)領流通的上位法——《流通法》或《市場法》。針對電子商務等新業(yè)態(tài)、新模式的出現(xiàn)和發(fā)展，填補流通領域現(xiàn)存的立法空白區(qū)域，修訂過時的流通法律法規(guī)，制定商業(yè)網點規(guī)劃、電子商務、零售商供應商公平交易、農產品批發(fā)市場管理、融資租賃管理等相關領域的法律法規(guī)；修訂《商業(yè)特許經營管理條例》等。建立權責統(tǒng)一、獨立、高效的流通執(zhí)法體制，全面實現(xiàn)統(tǒng)一的市場監(jiān)管。創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，推進商務綜合執(zhí)法改革。

（四）企業(yè)體制

一是推進流通企業(yè)產權制度改革。以市場化為導向，推動各類流通企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，鼓勵流通企業(yè)進行兼并重組，完善國有資本進入退出機制。推進石油、糧食、煙草等領域的國有流通企業(yè)產權改革，支持民間資本參與國有流通企業(yè)改革重組，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制流通企業(yè)。放松股權比重限制，國有流通企業(yè)新增投資傾向于公共產品和公益性流通設施領域。二是推動形成大中小企業(yè)分工協(xié)作發(fā)展格局。鼓勵民營流通企業(yè)加快股權重組步伐，組建企業(yè)聯(lián)合體，引入更多公司治理機制。對流通企業(yè)主體的培育和扶持從單一企業(yè)扶持轉向對供應鏈上所有企業(yè)扶持?！?/p>

（本文系商務部政研室課題《內貿流通推進新型城鎮(zhèn)化的作用與路徑研究》的部分成果）

（陳麗芬，中國社科院經濟所在站博士后，商務部研究院副研究員。研究方向：流通經濟、國際貿易）