占道停車(chē)費(fèi)去哪了

于瀟 郭海平

日前，一則《廣州市停車(chē)場(chǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)回應(yīng)停車(chē)費(fèi)去向遭質(zhì)疑》文章引發(fā)公眾關(guān)注。據(jù)報(bào)道，廣州停車(chē)場(chǎng)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人在回應(yīng)停車(chē)費(fèi)去向時(shí)表示，每個(gè)停車(chē)泊位每日純利潤(rùn)僅為1.1元。一時(shí)間，輿論嘩然。

據(jù)“新華視點(diǎn)”欄目報(bào)道，北京、上海、廣州等地，至少有一半收上來(lái)的停車(chē)費(fèi)沒(méi)進(jìn)政府錢(qián)袋，天津地方財(cái)政的相關(guān)收入甚至是零。人們不禁要問(wèn)：占道停車(chē)費(fèi)去哪了？

公益變逐利

“道路停車(chē)位屬于公共資源，為避免少數(shù)人占用公共資源造成的不公，才收取占道停車(chē)費(fèi)用?！痹诮邮苊襟w采訪時(shí)，東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任、南京市城市治理委員會(huì)辦公室副主任顧大松如此解釋占道停車(chē)費(fèi)的收費(fèi)初衷。以江蘇省為例，該省《道路交通安全條例》第31條規(guī)定，占道停車(chē)位在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下，由政府有關(guān)部門(mén)施劃。

“占道停車(chē)位是臨時(shí)停車(chē)位，是對(duì)區(qū)域內(nèi)停車(chē)位不足的一個(gè)補(bǔ)充。”北京金地停車(chē)服務(wù)有限公司董事長(zhǎng)劉舉這樣界定占道停車(chē)位的性質(zhì)。

既然城市道路屬于公共資源，就具有公益性。公益性質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)，為何還要收費(fèi)？

在廣東省鵬翔律師事務(wù)所律師梅春來(lái)看來(lái)，市政交通道路屬于公共資源，嚴(yán)格來(lái)講不能以盈利為目的進(jìn)行生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)。有關(guān)行政主管部門(mén)之所以許可收費(fèi)，其目的還在于滿足公眾利益所需，解決公眾停車(chē)難問(wèn)題。

“因停車(chē)費(fèi)的收取是基于公益目的，收取的費(fèi)用就應(yīng)專(zhuān)款用于公益，如，用于擴(kuò)建和改善公共停車(chē)場(chǎng)所設(shè)施等項(xiàng)目?！泵反簛?lái)說(shuō)。

作為業(yè)內(nèi)人士，劉舉認(rèn)為，占道停車(chē)位的價(jià)格應(yīng)體現(xiàn)交通管理需求，“收費(fèi)不是目的，是調(diào)節(jié)交通的手段”。

但是，這種本質(zhì)上服務(wù)社會(huì)公眾的占道停車(chē)位，在現(xiàn)實(shí)中性質(zhì)卻悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變。如在北京金融街，在有關(guān)媒體暗訪時(shí)，收費(fèi)人員說(shuō)，他管著十幾個(gè)車(chē)位，每個(gè)月都要完成1萬(wàn)元的任務(wù)，“收入超出的部分，與公司二八分成”。

有媒體先后走訪了北京市海淀、東城、西城等地的占道停車(chē)招投標(biāo)試點(diǎn)轄區(qū)，一連跑了3個(gè)相關(guān)部門(mén)5個(gè)辦公室，對(duì)于如何才能承包停車(chē)位，仍然沒(méi)有得到一個(gè)明確的回復(fù)。

“因經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)的招投標(biāo)，經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)和上交的費(fèi)用都欠缺有效的公開(kāi)，再加上目前這一類(lèi)停車(chē)位收費(fèi)忽視了城市交通道路公共資源屬性和公益性，使得本來(lái)以公益為目的演變成商業(yè)盈利行為?！泵反簛?lái)說(shuō)。

誰(shuí)有資格收費(fèi)

顧大松認(rèn)為，停車(chē)費(fèi)在法律上屬于行政收費(fèi)，法律上的主體屬于行政部門(mén)。道路停車(chē)泊位是交通管理的專(zhuān)屬權(quán)限，一般由交警部門(mén)施劃。根據(jù)江蘇省《道路交通安全條例》規(guī)定，在機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位不足的城市街區(qū)，市、縣公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以根據(jù)交通狀況和公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下，在城市道路范圍內(nèi)施劃臨時(shí)停車(chē)泊位。

“占道車(chē)位，屬于公共資源，主管部門(mén)施劃停車(chē)泊位要遵循相關(guān)程序聽(tīng)取市民意見(jiàn)，委托民事主體管理、收費(fèi)也需要遵循公開(kāi)程序，收支情況更應(yīng)公開(kāi)，接受監(jiān)督?！鳖櫞笏烧f(shuō)。

然而，媒體走訪發(fā)現(xiàn)，停車(chē)位的設(shè)置并不“嚴(yán)肅”。以北京市為例，有記者在北京同仁醫(yī)院附近的停車(chē)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，藍(lán)色標(biāo)識(shí)牌顯示經(jīng)營(yíng)單位是北京公聯(lián)安達(dá)停車(chē)管理有限公司，車(chē)位數(shù)是34個(gè)，但停車(chē)場(chǎng)管理人員稱(chēng)“實(shí)際上停放70多輛車(chē)，有時(shí)候碼好了，能停80輛”。

在北京市西城區(qū)西外南路停車(chē)場(chǎng)，一位收費(fèi)員說(shuō)：“備案24個(gè)，實(shí)際施劃45個(gè)，我們就指著另外的21個(gè)賺錢(qián)呢?！?/p>

“停車(chē)位收費(fèi)，委托民事主體也是可以的。”顧大松強(qiáng)調(diào)，“但經(jīng)營(yíng)企業(yè)為了牟利，多劃車(chē)位線的行為是違法的，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

梅春來(lái)認(rèn)為，占道劃線停車(chē)既然犧牲了公共資源，所得收益就應(yīng)以公益為目的，停車(chē)費(fèi)的取得和用途也就必須向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

然而，實(shí)踐中，卻往往達(dá)不到公開(kāi)的要求。來(lái)自北京市公安局公安交通管理局和交通委運(yùn)輸管理局的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年10月，北京市共有路側(cè)占道停車(chē)位46538個(gè)，按照保守計(jì)算，北京市正規(guī)停車(chē)企業(yè)每年應(yīng)向政府繳納的占道停車(chē)費(fèi)超過(guò)3億元。但公開(kāi)數(shù)據(jù)只有2009年的3372萬(wàn)元，2010年的2110萬(wàn)元，之后政府部門(mén)沒(méi)有再公布。

在上海，根據(jù)規(guī)定，停車(chē)服務(wù)企業(yè)應(yīng)將收費(fèi)全部上繳財(cái)政，再由財(cái)政部門(mén)按50%左右比例向停車(chē)服務(wù)企業(yè)返還。但實(shí)際上至少有一半的費(fèi)用沒(méi)有落入政府口袋。在廣州，僅有約3%的停車(chē)費(fèi)最終收歸財(cái)政。在天津，有的停車(chē)公司自2011年經(jīng)營(yíng)停車(chē)位以來(lái)，就沒(méi)有向管理單位天津市國(guó)資委上繳過(guò)一分錢(qián)的利潤(rùn)。

“如果經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)和上交的費(fèi)用都欠缺有效的公開(kāi)機(jī)制，就容易忽視城市交通道路公共資源屬性和公益性，最終演變成盈利行為?！泵反簛?lái)說(shuō)。

在西安政治學(xué)院副教授傅達(dá)林看來(lái)，不規(guī)范的停車(chē)收費(fèi)行為之所以存在，還可能存在另一種原因，就是其背后有“后臺(tái)”，或是摸清了執(zhí)法不作為的“規(guī)律”。更有甚者，一些黑收費(fèi)本身就有執(zhí)法部門(mén)的默認(rèn)與庇護(hù)，而執(zhí)法者獲得的相應(yīng)報(bào)酬，則是從停車(chē)費(fèi)中分一杯羹。

終結(jié)亂象有賴(lài)立法

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，行政收費(fèi)收支應(yīng)屬公開(kāi)的政府信息。 在顧大松看來(lái)，依照條例賦予的合法權(quán)利，申請(qǐng)道路停車(chē)泊位收支情況公開(kāi)，是有力促進(jìn)這一問(wèn)題解決的重要外部力量。

一些車(chē)主已采取了行動(dòng)。2014年11月3日，來(lái)自北京、天津、上海、湖南、山東等14個(gè)省市的31名車(chē)主，委托律師分別向31個(gè)城市，寄出了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表，要求對(duì)公共停車(chē)位的收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、錢(qián)款去向等問(wèn)題，進(jìn)行信息公開(kāi)。

輿論認(rèn)為，因停車(chē)位收費(fèi)產(chǎn)生的熱議，一方面見(jiàn)證了公眾法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的勃興，另一方面也凸顯出目前我國(guó)行政立法還存在“短板”。

為了防止“收費(fèi)最終進(jìn)了部門(mén)和個(gè)人腰包”，傅達(dá)林建議，政府可以借助媒體進(jìn)行公開(kāi)。不過(guò)，最重要的還是加強(qiáng)司法監(jiān)督，把行政訴訟作為一個(gè)最為重要的救濟(jì)手段，將包括占道停車(chē)費(fèi)在內(nèi)的行政收費(fèi)的規(guī)范性文件納入司法審查范圍，從源頭上糾正違法的行政收費(fèi)行為，并對(duì)因?yàn)檫`法行為造成損害的繳費(fèi)人進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)救。

一些評(píng)論指出，占道停車(chē)費(fèi)作為行政收費(fèi)的一種，涉及到公民私有財(cái)產(chǎn)、政府的職能、公民權(quán)利等問(wèn)題，其中的利益博弈需要通過(guò)立法程序來(lái)均衡。

受訪專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)法律對(duì)于占道停車(chē)費(fèi)等類(lèi)型的行政收費(fèi)僅作了原則性的規(guī)定。比如在授權(quán)主體上，存在授權(quán)對(duì)象不明導(dǎo)致授權(quán)對(duì)象過(guò)于寬泛的問(wèn)題。目前，對(duì)于行政收費(fèi)的規(guī)范，主要是依據(jù)國(guó)務(wù)院或者財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委等發(fā)布的政策性文件或規(guī)章，規(guī)范性文件的位階不高，而且缺乏統(tǒng)一性和全面性。正是因?yàn)槿狈Ψ梢?guī)范的明確規(guī)定，使得行政收費(fèi)制度在管理上十分混亂。并且，這些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件大多隱含陷阱，部門(mén)利益傾向十分明顯，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏足夠保護(hù)機(jī)制。

“幾塊錢(qián)的停車(chē)費(fèi)，實(shí)質(zhì)上折射出諸多公民權(quán)利缺失的現(xiàn)實(shí)境況。”傅達(dá)林強(qiáng)調(diào)。

梅春來(lái)也持類(lèi)似觀點(diǎn)：“應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)立法來(lái)解決收費(fèi)性質(zhì)、許可方式、招投標(biāo)程序、管理模式、費(fèi)用收支方式、資金專(zhuān)項(xiàng)用途等問(wèn)題，以此杜絕利用公共資源謀私利的現(xiàn)象?！?/p>

輿論指出，對(duì)于行政收費(fèi)項(xiàng)目如何定價(jià)的問(wèn)題，我國(guó)沒(méi)有在立法上予以確認(rèn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通常由進(jìn)行行政收費(fèi)行為的主管部門(mén)制定。這種“誰(shuí)收費(fèi)，誰(shuí)制定”的方式很難確保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程始終處于陽(yáng)光之下，公眾也很難滿意。因此，依靠立法解決停車(chē)收費(fèi)管理問(wèn)題，首先要解決的便是收費(fèi)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，這直接關(guān)系到收費(fèi)權(quán)的大小和強(qiáng)度。

在德國(guó)、加拿大等國(guó)家，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的程序進(jìn)行了嚴(yán)格的限制?！盀橹贫ńy(tǒng)一的行政收費(fèi)法，應(yīng)當(dāng)將程序作為專(zhuān)章內(nèi)容，賦予行政收費(fèi)主體應(yīng)有的程序性義務(wù)，尊重行政相對(duì)人的各項(xiàng)程序性權(quán)利，以信息的對(duì)等性、程序的中立性、過(guò)程的參與性，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政收費(fèi)執(zhí)法的流程控制，防止權(quán)力失范?！备颠_(dá)林建議。 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?蔡榮章 ?攝