關于高等教育成本控制模式的思考

摘要：高等教育成本控制模式包括政府對高等教育實施成本控制所采取的管控措施和高校為實現(xiàn)成本控制所采取的管理方法和技術兩個層次，這兩個層次之間存在密切的內部聯(lián)系。當前模式有利于政府有計劃地控制高等教育成本，但是不利于高校降本增效，因此成本控制效率比較低。為提高成本控制效率，文中分別從政府和高校兩個層面提出了優(yōu)化當前成本控制模式的對策。

關鍵詞：高等教育 成本控制模式 效率

高校為社會提供的高等教育服務屬于準財政性公共產(chǎn)品，這種產(chǎn)品不同于企業(yè)專門生產(chǎn)用于交換的、以營利為目的產(chǎn)品，不需要專門對高等教育成本進行歸集，并同收入相比較以評價獲利水平，因此一直以來并不要求進行成本核算。但是，對高等教育未實行成本核算并不等于不需要進行成本控制。從經(jīng)濟學的角度來講，由于高等教育的非營利性，實現(xiàn)成本控制最優(yōu)化的途徑有兩條：一是在適宜的質量水平下實現(xiàn)最低辦學成本，二是在適量的辦學成本水平下實現(xiàn)最佳質量水平。不管哪一條途徑，都需要有與之相適應的高等教育成本控制模式。

一、高等教育成本控制模式的內涵

高等教育成本控制，就是在高等教育生均成本形成的整個過程中，通過經(jīng)常地對生均成本形成的監(jiān)督和控制，使生均成本的形成和各種費用、消耗的發(fā)生，被限制在高等教育成本控制標準和成本計劃范圍內，使不同時期高等教育費用的發(fā)生額和總成本能按照目標要求去完成。因此，高等教育成本控制模式是一種管理方法和管理技術的集成。具體講，高等教育成本控制模式一方面表現(xiàn)為政府通過制度設計和管控措施實現(xiàn)對高等教育的成本控制以體現(xiàn)政府意志，一方面則表現(xiàn)為高校自身為實現(xiàn)成本控制所采取的管理方法和技術。

二、政府實現(xiàn)高等教育成本控制的模式

（一）通過控制高校經(jīng)費收入模式來控制高等教育成本總水平

高校作為公益性的非營利組織，辦學經(jīng)費主要來源于財政撥款和學費收入，其辦學經(jīng)費收入模式一般如下：

高校經(jīng)費收入=∑學生數(shù)×（生均撥款十生均學費）+專項經(jīng)費

其中，專項經(jīng)費按專門項目劃撥，?？顚Ｓ茫瑢W校的日常運行經(jīng)費則根據(jù)在校的學生人數(shù)由政府劃撥和向學生收取。從這個公式可見，在高校的招生規(guī)模由政府審批控制的前提下，高校的經(jīng)費收入是相對穩(wěn)定的也是容易預估的。按照“量入為出，收支平衡”的預算編制原則，高校的經(jīng)費收入模式本身已決定了高校的成本控制總水平。從這個角度講，高等教育成本控制最優(yōu)化的途徑應是在適量的辦學成本水平下實現(xiàn)最佳質量水平。因此，如何評價高校的質量水平即辦學效益便成為必然。

（二）通過辦學效益評價控制高校的成本結構

高等學校成本結構反映了高等學校人力和物力投入要素的組合和配置情況。在資源總量一定的情況下。高等學校不同的成本結構對產(chǎn)出和效率具有顯著的影響，即高等學校經(jīng)費在不同的功能之間存在配置效率。根據(jù)2001年教育部直屬高校財務統(tǒng)計數(shù)據(jù)，科研支出占事業(yè)總支出的比例與科研產(chǎn)出以及效率的關系如表1：

從表1可以直觀地看出，科研支出比例與SCI和人均SCI存在明顯的正相關關系。因此，政府往往通過教學和科研質量評價或是所謂資金使用績效考評等辦學效益評價來引導高校的投入，從而達到通過控制高校的成本結構以實現(xiàn)高等教育產(chǎn)出或效用最大化的目的。

（三）加強對高校的管制

首先，要求高校因應政府的財政體制改革做出適應性改革。從2000年開始，部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類改革等財政改革陸續(xù)出臺，不斷深入推進。這些制度設計理論上是希望促進高校財務管理規(guī)范化，管好、用好教育經(jīng)費，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效。

其次，針對高校的規(guī)章制度無論是數(shù)量和類型都在迅速增多。政府管制大學的命令和規(guī)章制度基本覆蓋了思想政治、組織人事、教學管理、學生管理、財務管理等學校管理的各個方面。

第三，針對高校的檢查和評估日益增多。一般而言，我國高等教育檢查評估的初衷都是希望以評促建、以評促改、以評促管，推動高校教育活動不斷優(yōu)化。

三、高校成本控制模式的內部表現(xiàn)

（一）預算控制

高校配置資源、實行成本控制主要是通過預算控制來實現(xiàn)的，預算控制的方式一般是通過零基預算和定額預算相結合來進行的。

零基預算為高校在經(jīng)費緊張的情況下實現(xiàn)快速發(fā)展提供了有效的資源合理化配置工具，其特點是先保證正常運轉，然后統(tǒng)籌考慮建設，即先保證學校人員經(jīng)費和必要的維持正常運轉支出總額，定出第一增量；其次，由財務部門匯總學校二級單位提出的資金需求，根據(jù)學校發(fā)展規(guī)劃、必要的工作任務和項目的輕重緩急，結合自身的財力狀況，綜合分析定出第二、第三增量；此外還留有適量的預算機動資金，以備不時之需。借助于零基預算法的理念和方法，很多高校有效解決了吃飯和建設的問題，抓住了難得的歷史發(fā)展機遇，集中資金投向重點項目，推動了學校的快速發(fā)展，實現(xiàn)了自身的發(fā)展目標。定額預算主要是對常規(guī)性的行政支出和教學支出分別按照職工人數(shù)和學生人數(shù)通過制定相應定額標準的方式予以控制。

（二）科層管理

高等學校的預算控制一般是通過科層管理來實現(xiàn)的，也就是將控制重點放在各職能部處和職位上的個人，以職能部門和職位上的個人作為成本責任中心，以各級職能部門和個人的最佳，追求學校整體成本支出最佳。應該說制度化且權責分明的科層管理為預算控制的實施提供了條件，同時預算控制的有效實施反過來也促成了科層管理的科學化。預算控制和科層管理的有機結合，成了高校成本控制模式的主要內部表現(xiàn)。

此外，科層管理有利于高校保持與政府管理部門的順利銜接，政府的政策在高校里也可以得到最直接和最充分的體現(xiàn)，同時也可以保證高校的管理在相對嚴謹?shù)哪Ｊ较逻\行。

四、高等教育成本控制模式的有效性分析

（一）政府控制高等教育成本的有效性分析endprint

由于高校的主要資金來源于財政撥款，因此政府加強對高校財務的監(jiān)管，對高校成本控制模式施加影響以體現(xiàn)政府意志，從內在邏輯分析似乎有其合理性。但是，這種控制模式的效率比較低。

1.學術聲譽競爭過度，導致成本控制目標異化

當前的高等教育成本控制模式，從理論上講是希望在控制高等教育總成本的前提下，以適量的辦學成本水平實現(xiàn)最好的辦學效益。但是，恰恰是辦學效益評價本身是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，同時對評估者和被評估者來說都是投入巨大的工程，而且由于這種評估對高校的影響是全方位的，直接影響到高校的未來發(fā)展，因此，稍有不慎反而會違背高等教育的客觀發(fā)展規(guī)律。

當前，政府和社會對高校的評價主要是學術聲譽、地位，這是高校最大的辦學效益也是政府和社會決定投入的最主要依據(jù)。為快速提高學術聲譽、地位，高校可謂不計成本，往往開銷到其財力所能負擔的最大限度。而且在成本結構上，側重于比較容易出政績的科研支出、基本條件建設和設備設施配備項目，但對于影響深遠、更需要引起重視的教學和管理改革卻往往漠不關心，投入不足。還有許多后進高校為了走捷徑紛紛模仿和復制先進高校的發(fā)展戰(zhàn)略、辦學舉措乃至辦學支出的項目選擇，競爭的傳導機制導致不同層次、不同性質的高校在成本開支上日益趨同。如此一來，通過所謂辦學效益評價來控制高校的成本結構以實現(xiàn)其產(chǎn)出或效用的最大化的目標則出現(xiàn)了異化。

2.政府管制過多，高校額外辦學成本遞增

政府要求高校因應政府的財政體制改革做出適應性改革，雖然促進了高校對自身弊端的正視和改造，但是國家財政管理體制改革畢竟主要考慮的是政府財政管理的需要，較少考慮高校等基層事業(yè)單位的現(xiàn)實。例如政府對高校財政撥款取消實撥資金方式，實施了“國庫集中支付”的做法。同時，按照《中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法》的文件精神，高校預算作為政府部門預算的一部分，年度預算執(zhí)行結束后，形成的財政撥款結余資金原則上并不能直接由本單位進行分配。政府這種方式實質上是向高校延伸了政府的管理職能，有違政府“要進一步擴大高校自主權”的初衷，使高校財務自主權有被收緊的趨勢。

從經(jīng)濟學的角度來分析，在以市場為特征的經(jīng)濟體制中，政府比較遠離市場實際情況，因而也很難了解高校資源分配決策所帶來的全部成本和可能效益，而最了解情況的高校卻因為體制原因，缺乏適時調整自己成本結構的高度自主權，導致額外辦學成本增加。除此之外，政府針對高校的規(guī)章制度和檢查評估無論是數(shù)量和類型都在迅速增多，導致高校遵守這些規(guī)章制度和應付各方面的檢查評估要付出越來越多的額外辦學成本。

3.當前的財政撥款模式不利于調動高校降本增效的積極性

目前政府對高校的撥款體制，主要采用“生均定額撥款+專項經(jīng)費”的模式，其中生均定額撥款雖然比較公平，但卻只能解決高校維持正常教學科研的運作經(jīng)費需求，高校的建設與發(fā)展主要依靠來自政府的專項經(jīng)費和銀行貸款。由于銀行貸款存在沉重的利息成本和償債風險，不具可持續(xù)性，因此高校對各種專項經(jīng)費尤其是行政部門所掌握的專項經(jīng)費必然依賴過多，而這些經(jīng)費是需要爭取的。在這樣的情況下，大學辦學自主權要真正得到擴大并不太可能。沒有充分的辦學自主權就不能有充分的財務自主權，高校成本控制的積極性也必然受到制約。

此外，由于政府管制的原因，專項經(jīng)費往往下達時間遲，可使用時間短，導致高校年終突擊花錢、亂花錢的現(xiàn)象尤其突出，因而也不利于調動高校降低辦學成本的積極性。

（二）高校內部成本控制的有效性分析

1.重預算輕管理

在國家部門預算改革的指引下，高校普遍通過預算管理改革實現(xiàn)了預算管理從不規(guī)范向規(guī)范化的轉變，使高校預算管理發(fā)揮了越來越大的作用，貫穿了高校管理的始終，成為高校財務管理的中心工作。但是，其預算管理理念基本還停留在保持財務收支預算平衡上，僅僅把預算編制環(huán)節(jié)予以規(guī)范化，但在預算組織體系的構建、預算管理的制度化建設、信息孤島問題的解決等方面卻重視不夠，即沒有站在預算績效管理的角度去整合學校管理資源，促成管理的變革，從而提高成本控制水平。

其實，在相對規(guī)范的預算編制環(huán)節(jié)也存在問題。因為預算編制是一個資源配置過程也就是利益分配過程，因此在編制過程中項目的排序和選擇往往變成了過程復雜、耗費時間的利益博弈。在這個過程中，預算提出者出于利益最大化的考慮往往會極力強調自己所提預算的重要性且虛報預算，而預算委員會或缺乏必要的技能或信息不對稱，難以對各個項目預算做出科學、客觀的判斷，出于成本控制的考慮，會要求預算提出者對所提預算負責，于是必然要實行績效考核。但是預算績效考核是高校財務管理工作的難點，因此，在缺乏科學、有效的績效評價標準的前提下，預算的成本控制成效便會大打折扣。

2.缺乏激勵節(jié)約成本的利益導向機制

高校作為非營利組織，區(qū)別于營利組織的主要特點是缺乏利潤追求的動力，其財務管理任務主要是堅持在“量入為出、收支平衡”的預算原則下依托科層管理規(guī)范使用資金，約束經(jīng)費支出不突破財務預算的最高限制。高校目前的科層管理偏重于組織結構和作業(yè)任務，但不考慮組織中人的因素，在制度設計上缺乏激勵節(jié)約成本的利益導向機制，也即高校內部各單位和個人通過加強成本管理獲得收支結余并不能得到獎勵。同樣，教職工因管理松懈導致浪費損失但只要不超預算也不必承擔責任，工作上的浪費、某些管理者的職務消費甚至于貪污腐敗的行為也往往被人以“多一事不如少一事”的態(tài)度漠視。眾所周知，人的理性假設是現(xiàn)代經(jīng)濟學的一個理論基礎。在缺乏利潤追求動力的條件下，如果沒有有效的利益機制導向，基于理性選擇，高校科層管理機制下的相關利益主體必然會先考慮自身的利益并維護本身的利益，而較少首先主動去關心學校整體的利益。因此，基于預算控制的科層管理既難以做到全員控制，也無法做到全過程控制，從而導致成本控制效果極其有限。

五、優(yōu)化高等教育成本控制模式的對策endprint

（一）政府在高校的辦學和管理自主權上要進一步放權

1.改善高等教育的財政撥款結構

提高生均撥款在高校收入結構中的比重，同時降低專項經(jīng)費在收入結構中的比重，減少高校對政府行政部門所掌握的專項經(jīng)費的過度依賴，從而使高校的主要精力從想方設法積極爭取政府專項經(jīng)費轉到提高內部資源合理配置效率和加強辦學成本控制上。

2.合理引導高校之間的市場競爭

誠然，高校之間的市場競爭確實增強了高校的辦學活力，促進了高等教育的繁榮。但是，過度化的學術競爭及其帶來的教育資源激烈爭奪，也推動了高等教育成本的全面上升，增加了高校的財務壓力。因此，應通過不斷的管理和制度創(chuàng)新，合理引導高校之間的良性市場競爭，減少不必要的市場競爭成本。

3.減少政府管制，使高校有高度的自主權根據(jù)市場情況做出決策

不管政府有多么的英明和有遠見，但始終是離市場比較遠，反應相對遲緩，而且高校與高校之間也是千差萬別，各有市場定位，因此既要用管理政府部門的方法來管制高校，同時又希望高校在經(jīng)費上少依賴政府、能象企業(yè)一樣擁有良好的成本控制能力是不太可能的。所以，政府應該減少對高校的管制，賦予高校更大的自主權以對整個社會的需求做出更積極的回應。同時要嚴格落實高校負責人的經(jīng)濟責任制，使高校的經(jīng)濟行為更多受到市場機制的約束，從而培養(yǎng)高校在市場競爭中的成本控制能力。

（二）高校要完善內部成本控制模式

1.完善預算控制體制

一個行之有效的預算控制體制必須要克服“重預算輕管理”的傾向，既要重視預算也要重視管理。重視預算就是要重視預算的資源配置功能，逐步建立起一個科學、民主、有效率的校內資源分配系統(tǒng)。而重視管理就是要站在預算績效管理的角度去整合學校管理資源，構建高效的預算組織體系，推進預算信息化管理和制度化建設，促成高校內部管理的變革，從而提高成本控制水平。

2.建立激勵節(jié)約成本的利益導向機制

高校要有效降低成本，就必須要克服現(xiàn)有科層管理不重視人的因素的缺陷，讓廣大教工分享成本降低所增加的效益，這樣才能提升全體教工降本增效的意愿，促使他們主動地化“必要的成本”為“不必要的成本”。學校的教工主要分三個層面：管理崗、技術崗、基層辦事人員。相應地，鼓勵員工降本增效的獎懲依據(jù)也應有所區(qū)別。對于管理崗，可以責任預算為基礎反映其降本增效的管理業(yè)績；對于技術崗，主要應考核其完成任務的技術能力、質量和效率，部分情況下還需要結合考慮其降本增效的業(yè)績；對于基層辦事人員則應以反映其在崗位上的工作態(tài)度為重。通過這種利益導向機制的構建來實現(xiàn)全員控制，從而達到提高成本控制水平的目的。

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（作者單位：華南師范大學財務處）endprint