關(guān)于進一步發(fā)揮集體產(chǎn)業(yè)用地對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作用的思考

孫輝東

摘要：目前的農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地制度已成為我國城鄉(xiāng)一體化進程中的關(guān)鍵。農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)當參照城鎮(zhèn)國有產(chǎn)業(yè)用地的改革模式，以提升農(nóng)村土地的集體所有權(quán)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地所有權(quán)與使用權(quán)分離，尊重土地資源要素的市場價值規(guī)律，激發(fā)農(nóng)村集體土地市場經(jīng)濟屬性，并尊重土地不可移動的自然屬性。本文首先介紹了目前農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀及存在的主要問題，然后通過典型事例簡要說明了在新形勢下所作出的積極探索，最后提出解決問題的總體思路、具體實施策略以及相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)業(yè)用地 城鄉(xiāng)一體化 土地使用權(quán) 思考

農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟不可分割的組成部分，是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要依托，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)。而集體產(chǎn)業(yè)用地是在物質(zhì)空間層面與實體經(jīng)濟層面推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的空間載體，是現(xiàn)階段促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約高效合理利用的關(guān)鍵。破解集體產(chǎn)業(yè)用地面臨的城鄉(xiāng)土地管理及規(guī)劃建設(shè)管理二元體制，是促進城鄉(xiāng)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。

一、現(xiàn)狀及存在的主要問題

通過對北京市農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地情況進行了解，雖然在集體土地開發(fā)利用等方面積累一些經(jīng)驗，但也發(fā)現(xiàn)在政策體制方面還存在一些共性問題。據(jù)統(tǒng)計，目前全市的集體建設(shè)用地約1500平方公里，其中集體產(chǎn)業(yè)用地面積約占集體建設(shè)用地的近三分之一。集體產(chǎn)業(yè)用地的總量增長加快了郊區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力安置，帶動了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但也出現(xiàn)了占地規(guī)模過大、低效無序蔓延等問題。過去十年，集體建設(shè)用地增速是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的兩倍多，其增量中集體產(chǎn)業(yè)用地占了很大比重，人均用地指標也遠遠高于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。集體產(chǎn)業(yè)用地布局總體上較為分散，90%以上用地位于城鄉(xiāng)結(jié)合部及近郊平原地區(qū)，違法占地和違章建設(shè)量較大，對城市綠色空間不斷蠶食。從用地類型上看，70%為工礦倉儲用地，工業(yè)用地比例較高，大部分處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，外來人口就業(yè)比重大，產(chǎn)出效益相對較低，全市集體產(chǎn)業(yè)用地均產(chǎn)出約8億/平方公里，而單位產(chǎn)值能耗約是全市工業(yè)企業(yè)的1.3倍。集體產(chǎn)業(yè)保障職能不足，本地就業(yè)人員比重低，農(nóng)民實際收益少，主要依賴土地租金為收入來源，無法從較高經(jīng)濟附加值的經(jīng)營環(huán)節(jié)獲益。而且由于集體土地的建設(shè)與運營缺乏透明的監(jiān)管平臺，少數(shù)人或小群體占有了本屬于大部分農(nóng)民的利益，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，農(nóng)民的長遠利益難以保障。

二、新形勢下的積極探索

近年來，集體產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)生的粗放、散亂、低效等問題得到更廣泛的重視，一些地方進行了多方面的積極嘗試。如北京市在2008年發(fā)布《關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的意見》，隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部重點村改造、綠化隔離地區(qū)實施、新型農(nóng)村社區(qū)及小城鎮(zhèn)建設(shè)，全市的集體產(chǎn)業(yè)也在探索中謀求新的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)用地的經(jīng)營模式也從原來簡單的土地出租、房屋出租轉(zhuǎn)向土地入股、合作經(jīng)營、自主經(jīng)營，從參與個別企業(yè)的經(jīng)營轉(zhuǎn)向參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理和經(jīng)營，土地從作為資產(chǎn)轉(zhuǎn)向資本，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也從單純的工業(yè)倉儲轉(zhuǎn)向高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、旅游服務(wù)等多種業(yè)態(tài)。

例一：東升科技園模式

東升科技園位于海淀區(qū)西三旗，地處中關(guān)村示范區(qū)核心區(qū)域，是北京第一個借助產(chǎn)業(yè)政策、由東升鎮(zhèn)集體經(jīng)濟自主投資、自主經(jīng)營、自主管理的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。東升科技園規(guī)劃集科研基地、創(chuàng)業(yè)孵化基地、高新成果展示及相關(guān)配套服務(wù)于一體的綜合性示范園區(qū)，園區(qū)分為兩期進行開發(fā)，總規(guī)劃建筑面積約為150萬平方米。園區(qū)由集體經(jīng)濟自主實施，鎮(zhèn)集體成立北京東升博展投資管理有限公司，負責園區(qū)的日常維護和管理。

園區(qū)一期建筑面積約16萬平方米已投入使用，簽約入駐企業(yè)80余家，吸引了清華工業(yè)研究院、國科激光等一批高新技術(shù)企業(yè)入園。2011年，園區(qū)總產(chǎn)值達30億元，上繳稅收3億元，為集體經(jīng)濟組織創(chuàng)收6700多萬元，農(nóng)民分紅1400萬元，人均分紅1.7萬元，安置本地農(nóng)村勞動力210余人。東升鎮(zhèn)已完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，設(shè)計股份構(gòu)成過程中，把工齡進行有效配比，經(jīng)過計算后折合到股金里，全鎮(zhèn)的股東總?cè)藬?shù)達到了6000多人。全鎮(zhèn)一個村一個股份社，設(shè)立分紅制度，年底分紅比例最高達15%。這種方式不僅解決了農(nóng)民占地、失地后，被剝奪生活、生產(chǎn)資源的狀況，同時為農(nóng)民提供了長期的保障。隨著園區(qū)的發(fā)展、企業(yè)效益的提高，這些股東的分紅也將進一步加大。

例二：成都模式

國內(nèi)其他一些城市由于有不同的政策支持，在集體建設(shè)用地的探索上邁的步子更大，如成都和重慶作為國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與集體建設(shè)用地的同地同權(quán)，進一步有效保障了農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利。

所謂“成都模式”的實質(zhì)是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為前提，以改革和調(diào)整集體土地使用制度為突破口，重點探索了土地資源配置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制、土地利用與保護的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟機制和集體土地入市交易模式。

土地流轉(zhuǎn)模式：一是轉(zhuǎn)包：承包方自行與有經(jīng)營能力的業(yè)主協(xié)商，將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部流轉(zhuǎn)給業(yè)主。二是租賃：農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，把土地書面委托給集體經(jīng)濟組織或中介組織管理。三是互換經(jīng)營：在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)的承包方，為土地集中經(jīng)營需要，自愿將承包土地進行互換。四是土地股份合作：就是指土地承包方自愿聯(lián)合起來，用土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。

土地資源配置的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制：一是提出了“三個集中”：推進工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居住區(qū)集中。二是探索土地指標交易和擴大“增減掛鉤半徑”，實現(xiàn)用地方式的空間布局調(diào)整。以土地指標交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源的市場化配置，促進城市化。

土地利用與保護的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟機制：“成都模式”之所以成功，清晰、有效的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟機制起到了重要作用，主要表現(xiàn)在，以全面的土地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，逐步實施耕地保護基金和土地流轉(zhuǎn)收益的合理分配。成都市為了構(gòu)建有效的土地利用與保護的經(jīng)濟機制，提出了全面開展土地確權(quán)登記，包括重新界定集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承認并保障農(nóng)戶長期使用和經(jīng)營集體土地的正當權(quán)利，確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟體制，并由市縣財政發(fā)放耕地保護基金；把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民，讓農(nóng)民分享土地城市化帶來的增值收益。

三、總體思路

集體產(chǎn)業(yè)用地利用方式的改革是國家進一步釋放改革紅利的必然趨勢，各地應(yīng)通過規(guī)劃與政策的有效引導(dǎo)，努力探索集體產(chǎn)業(yè)用地在農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)升級、人口調(diào)控、環(huán)境改善等方面的作用，重點做到突出農(nóng)民主體、加強政府引導(dǎo)、注重綜合統(tǒng)籌，實現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)用地的健康有序發(fā)展，真正起到城鄉(xiāng)一體化助推器的作用。

四、實施策略

策略一：明確發(fā)展定位

（1）集體產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展要立足農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)增效、城市減排，兼顧好環(huán)境、社會、經(jīng)濟三個效益。特別是在現(xiàn)狀占地規(guī)模過大的基礎(chǔ)上，從維護城市生態(tài)格局、保障資源和環(huán)境改善、調(diào)控人口總量和結(jié)構(gòu)的角度，應(yīng)進一步縮減用地，提升質(zhì)量，集約高效利用土地資源。

（2）集體產(chǎn)業(yè)應(yīng)符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。集體產(chǎn)業(yè)是本地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，應(yīng)將其與城市產(chǎn)業(yè)同等對待，與城市產(chǎn)業(yè)在功能、形式、服務(wù)等多方面形成銜接與互補。重點發(fā)展有比較優(yōu)勢、體現(xiàn)地區(qū)特點的產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)。

策略二：引導(dǎo)空間布局

（1）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元進行空間統(tǒng)籌。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府統(tǒng)籌集體產(chǎn)業(yè)用地的布局、使用、管理以及收益分配，以便增加土地使用的靈活性，提高土地利用效率，保障管理與服務(wù)水平。

（2）與城市功能融合發(fā)展。按照“產(chǎn)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中”的發(fā)展思路，整合現(xiàn)有集體產(chǎn)業(yè)用地。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的帶動作用，空間上統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。位于功能區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地整合后作為功能區(qū)的發(fā)展空間，位于功能區(qū)周邊的集體建設(shè)用地整合后與功能區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃和配套。

（3）與現(xiàn)狀優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。順應(yīng)市場需求，尊重現(xiàn)狀已經(jīng)形成一定比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，盡量保留并鼓勵其發(fā)展，使現(xiàn)狀優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與企業(yè)具有更大的發(fā)展?jié)摿Α０l(fā)揮現(xiàn)狀優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟以及勞動力就業(yè)的帶動作用，空間上統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。

（4）區(qū)域分類指導(dǎo)。維護城市生態(tài)格局，針對空間規(guī)劃控制限建要素，依據(jù)地區(qū)不同發(fā)展階段、發(fā)展條件分類指導(dǎo)集體產(chǎn)業(yè)用地的使用。

策略三：實現(xiàn)土地平權(quán)

（1）深化土地制度改革。讓農(nóng)民通過土地入股的形式建立農(nóng)民分享增值收益的合理分配機制，可以采取股份經(jīng)濟合作社以集體產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)入股企業(yè)項目建設(shè)與經(jīng)營，努力提高農(nóng)民在土地增值收益中的分享比例，實現(xiàn)“漲價歸農(nóng)”。

（2）通過建立耕地保護基金、土地增值收益基金等形式實現(xiàn)全市范圍的土地平權(quán)，調(diào)節(jié)因區(qū)位或控制要求不同而帶來的過大差異。加大土地出讓金轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)多方共贏。

策略四：創(chuàng)新經(jīng)營模式

集體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段的層級提升必須依靠引進外部的資金、技術(shù)、人才、信息等要素，只有通過經(jīng)營模式的創(chuàng)新，才能提升資產(chǎn)品質(zhì)，提高資產(chǎn)經(jīng)營效益。要推進產(chǎn)權(quán)交易市場的建設(shè)，為各類要素的引進提供規(guī)范化的市場交易平臺，擴大交易行為，盤活集體資產(chǎn)，規(guī)避暗箱操作的風(fēng)險。探索信托化經(jīng)營或與大企業(yè)對接，讓專業(yè)機構(gòu)進行集體資產(chǎn)的管理，促進農(nóng)村集體資產(chǎn)日常經(jīng)營管理的規(guī)范化，保證資產(chǎn)安全和農(nóng)民權(quán)益不受侵害。

五、政策建議

1.建立穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。加快農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)、集體產(chǎn)業(yè)用地及宅基地使用權(quán)以及集體土地上房屋權(quán)屬的確權(quán)頒證工作。實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰化，穩(wěn)定市場主體對土地資源的收益預(yù)期。

2.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善利益分配機制。研究制定集體產(chǎn)業(yè)用地收益利益分配機制，建立集體產(chǎn)業(yè)用地運營管理制度，允許集體經(jīng)濟組織以土地、資金、勞動力等多種生產(chǎn)要素入股的方式，參與促進城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)營。

3.確立規(guī)劃準則與管理辦法。研究制定農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，積極推進土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的“兩規(guī)融合”，統(tǒng)一規(guī)劃要求與發(fā)展方向，明確特定區(qū)域內(nèi)集體產(chǎn)業(yè)用地所承擔的責任與權(quán)益，明確集體產(chǎn)業(yè)用地分類指導(dǎo)的用地規(guī)模與建設(shè)強度控制標準。

4.建立激勵機制。將集體產(chǎn)業(yè)用地與綠化責任、農(nóng)民就業(yè)及安置、外來人口控制等要求對接，在用地項目審批時對完成好的實施主體給予相應(yīng)的用地面積或建筑面積獎勵。

5.推進金融工具創(chuàng)新。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的投融資平臺，參照集體林權(quán)抵押貸款的形式，允許集體產(chǎn)業(yè)用地或地上房屋使用權(quán)抵押貸款。

6.推動試點先行。面對區(qū)域廣、層次多、情況復(fù)雜等問題，推進集體產(chǎn)業(yè)用地利用可采取先行先試、逐步推廣的辦法，在探索中完善政策頂層設(shè)計和分類指導(dǎo)。對于試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)進一步加大政策集成力度，更好地發(fā)揮其示范帶動作用。

（作者單位：北京市首都公路發(fā)展集團有限公司）