農(nóng)村宅基地改革綜合績效研究*

易曉園

(四川大學(xué)錦城學(xué)院，成都 611731)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快、“四個(gè)現(xiàn)代化”的逐步完善，農(nóng)村宅基地的閑置問題日益明顯，工業(yè)化和信息化的不斷推進(jìn)，為農(nóng)村勞動力創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行吸收了更多的農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化則很大程度上推動了農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和現(xiàn)代化機(jī)械的廣泛使用。因此，農(nóng)村宅基地改革問題迫在眉睫，已經(jīng)得到了國家的高度重視，李克強(qiáng)總理在2013年4月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上要求:在農(nóng)村土地改革過程中，要深化土地管理制度改革，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。

農(nóng)村宅基地改革已經(jīng)實(shí)行一段時(shí)間，而對于其績效問題，學(xué)術(shù)界并沒有系統(tǒng)的研究，僅對某些地區(qū)、某些領(lǐng)域進(jìn)行了分析，范思婕［1］等人通過采用模糊綜合評價(jià)法從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的視角出發(fā)對成都市的宅基地改革績效進(jìn)行了評價(jià)，研究結(jié)果表明，成都地區(qū)農(nóng)村宅基地改革綜合績效總體較好，尤其是在改善農(nóng)村面貌方面取得了顯著成效，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活方面的績效卻相對較差。石婷婷［2］通過對浙江省臨海市進(jìn)行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)臨海市在農(nóng)村宅基地改革過程中采用的方法是，集體統(tǒng)一對宅基地進(jìn)行整理與復(fù)墾，由此獲得了大量建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)也用于農(nóng)民建房、村莊整治以及城鎮(zhèn)建設(shè)，從政府、村集和村民3個(gè)層面獲得了共贏。以上學(xué)者雖就農(nóng)村宅基地改革績效問題進(jìn)行了研究，但并沒有給出“改革績效”的明確定義，文章認(rèn)為“改革績效”就是通過開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)等方式達(dá)到改善農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民收入等效果。

1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

隨著改革開放的不斷深入，我國在這30多年中取得了顯著成就，社會的不斷進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的全面繁榮推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國家也越發(fā)重視農(nóng)村建設(shè)，各種惠民政策不斷出臺，在這樣的大背景下，與村民息息相關(guān)的農(nóng)村宅基地問題越發(fā)受到重視［3］。因此，文章將就我國農(nóng)村宅基地制度的立法現(xiàn)狀及使用現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

1.1 宅基地制度立法現(xiàn)狀

當(dāng)前我國在憲法、土地管理法、物權(quán)法等法律中都對農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行了規(guī)定，此外，國務(wù)院及相關(guān)部委在發(fā)布的有關(guān)政策中也對宅基地使用問題進(jìn)行了規(guī)范。總體來看，我國宅基地相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)比較全面。這些法律和規(guī)章制度的制定出臺，使我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)更加規(guī)范，總結(jié)起來主要是這樣幾個(gè)問題。

從性質(zhì)的角度來看，宅基地用益物權(quán)應(yīng)該被充分認(rèn)識。在我國，除法律明確規(guī)定外，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地完全歸農(nóng)民集體所有，這就明確規(guī)定了農(nóng)民集體對宅基地的所有權(quán)，而并不是個(gè)人所有。因此，農(nóng)民可以在集體土地上建造住房，同時(shí)享有使用權(quán)［4］。

在宅基地的使用方面，使用權(quán)只能歸該組織的農(nóng)民所有，為了切實(shí)保障農(nóng)民獲得基本居住權(quán)，法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能買賣宅基地。同時(shí)也是為了防止宅基地的高價(jià)買賣危害到農(nóng)民的根本權(quán)益。在宅基地使用原則上，要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶只能擁有一處住宅”的原則，在獲得方式上，宅基地必須是經(jīng)過行政審批手續(xù)才能被村民使用，在使用費(fèi)用上，村民對于宅基地的使用是無償?shù)?，農(nóng)民無需繳納宅基地的使用費(fèi)用。但法律明確規(guī)定，禁止村民私下買賣宅基地，包括宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等［5］。

宅基地只能被用作村民建造住宅，不能用于他處，同時(shí)宅基地應(yīng)盡量占用村內(nèi)的空閑地，如果確需占用耕地的則必須經(jīng)過行政審批手續(xù)［6］。在宅基地的使用過程中，對于使用范圍要嚴(yán)格控制，同時(shí)還要兼顧相鄰居民的合法權(quán)益。此外如果沒有法律的明確規(guī)定，宅基地不能被任意回收。

物權(quán)法、土地管理法的規(guī)定都切實(shí)保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，從根本上滿足農(nóng)民的居住需要，所規(guī)定的各項(xiàng)制度也是為了穩(wěn)定農(nóng)村生活秩序，確保農(nóng)民在宅基地使用問題上的基本權(quán)益。

1.2 宅基地使用現(xiàn)狀

雖然我國對宅基地制度的立法已經(jīng)較完善，但在宅基地的規(guī)劃和管理機(jī)制上還比較欠缺，由此也導(dǎo)致了農(nóng)民建房布局散亂、用地違規(guī)嚴(yán)重等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)農(nóng)民建房布局散亂，大多數(shù)村莊基本無用地規(guī)劃，私搭亂建、違法占地現(xiàn)象嚴(yán)重，村容村貌較差。此外，為了獲取較好的地理位置，許多村民將老宅基地放棄，在公路、街道以及村莊四周建筑房屋，更有嚴(yán)重的不惜占用耕地建房，村莊擴(kuò)張速度較快，出現(xiàn)了村莊“空心”化現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢［7］。

(2)在有些地方，政府及相關(guān)部門對于宅基地的使用規(guī)劃進(jìn)行明確規(guī)定，并要求要嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行，但在實(shí)際操作過程中，根本無法完成，主要是由于有的規(guī)劃設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)較高、起點(diǎn)較高，與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié);有的規(guī)劃雖然比較符合實(shí)際，但由于村民的利益被忽視，也很難操作，總體來看土地使用規(guī)劃操作較困難的主要原因就是村民對于規(guī)劃的認(rèn)識不夠，且存在著一定誤區(qū)。

(3)我國法律明確規(guī)定，宅基地歸集體所有，使用由集體統(tǒng)一安排，不得私自買賣宅基地，不得一戶占用多處宅基地，而現(xiàn)階段問題比較突出的就是一戶多宅現(xiàn)象的普遍存在以及宅基地的私下交易。造成這種問題的原因主要是村集對宅基地的管理比較松散，對于多余或閑置的宅基地沒有及時(shí)收回，隨著時(shí)間的推移，有的家庭人口較少，但是占有多處宅基地，而有的家庭人口很大，宅基地卻較少，宅基地?fù)碛袛?shù)量差距較大成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用過程中問題比較突出的一方面。此外，大多數(shù)村民將宅基地當(dāng)做私人財(cái)產(chǎn)，認(rèn)為宅基地的私下交易理所當(dāng)然，為了經(jīng)濟(jì)利益，很多村民將多余的宅基地出售，形成了隱形的農(nóng)村宅基地交易市場。

2 農(nóng)村宅基地存在問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村宅基地制度保障了廣大農(nóng)民的住宅需求，而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村宅基地使用中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 農(nóng)村宅基地閑置多

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，居民受教育水平的提高及進(jìn)城務(wù)工人員的增加，加速了農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房的進(jìn)程，農(nóng)村宅基地閑置率較高。

2.2 農(nóng)村宅基地浪費(fèi)大

由于我國村莊建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃且在規(guī)劃落實(shí)方面存在種種困難，使得我國宅基地在使用過程中出現(xiàn)了浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，雖然村民宅基地的獲得是在國土資源部門按照土地管理法的規(guī)定統(tǒng)一劃撥的，但由于住宅的建設(shè)由農(nóng)民自己把控，隨意性較大，出現(xiàn)了大量超占土地面積的現(xiàn)象，宅基地的超占使宅基地與宅基地之間出現(xiàn)大量的閑置土地，改空地不能耕種，而建設(shè)新的住宅面積又不夠，因此被白白浪費(fèi)。

2.3 宅基地所有權(quán)形同虛設(shè)

在我國，法律明確規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸集體所有。但由于歷史繼承性以及《土地房產(chǎn)所有證》的頒發(fā)，使村民認(rèn)為宅基地及其周圍的地皮，理所當(dāng)然的歸農(nóng)戶所有，宅基地的所有權(quán)在農(nóng)戶手中。此外，隨著市場經(jīng)濟(jì)體質(zhì)的不斷完善，當(dāng)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要利用宅基地時(shí)，存在著漫天要價(jià)和集體抗衡的現(xiàn)象，集體對于宅基地的使用受到限制。

2.4 宅基地使用人群變化大

土地管理法規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用只能是本集體內(nèi)的成員，非本集體成員不得使用，而現(xiàn)實(shí)存在的情況是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村非農(nóng)化的帶動，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的加快推動了農(nóng)村生活的變革，形成了多元化格局，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了農(nóng)戶與非農(nóng)戶，本地人與外地人雜居的現(xiàn)象。

2.5 宅基地功能變化大

農(nóng)村宅基地在具有居住功能的同時(shí)，也表現(xiàn)出了財(cái)產(chǎn)性功能。通過房屋出租，得到財(cái)產(chǎn)性收入;發(fā)展農(nóng)村休閑旅游，經(jīng)營“農(nóng)家樂”，也獲得財(cái)產(chǎn)性收入;利用臨街房屋，進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，亦可帶來財(cái)產(chǎn)性收入。而所有的這些活動，都促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［8］。

2.6 對違法宅基地的拆除措施落實(shí)［9］

土地管理法明確規(guī)定，宅基地的使用必須通過法律審批，而對于那些未經(jīng)批準(zhǔn)擅自違法修建宅基地的行為，需將違法建筑拆除、并進(jìn)行一定的處罰，但在實(shí)際過程中很難落實(shí)［10］。

3 農(nóng)村宅基地改革績效分析

針對于以上存在的問題，國家高度重視農(nóng)村宅基地改革，通過近幾年的努力實(shí)施，也收到了一定的成效，以浙江省臨海市為例 (表1)。

表1 2010～2013年臨海市農(nóng)村宅基地改革情況

3.1 宅基地使用權(quán)登記有序推進(jìn)

作為一切土地改革的基礎(chǔ)，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證正在迅速推進(jìn)中，而農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記作為其中的重要一項(xiàng)也取得了一定成效。截止2014年7月，全國農(nóng)村宅基地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到80%，此外，為保證信息的完整準(zhǔn)確，絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供基礎(chǔ)信息［11］。

3.2 宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)初見成效

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得農(nóng)村宅基地利用粗放、退出不暢漸成沉睡資產(chǎn)的問題日益凸顯，為加快農(nóng)村宅基地改革，我國啟動了在33個(gè)縣級行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，探索對宅基地在限定范圍內(nèi)實(shí)行自愿有償退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制，盤活閑置資產(chǎn)。其中，浙江溫州、四川成都等地開展了宅基地抵押融資試點(diǎn)，推進(jìn)了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自有合理流動;江西省余江縣則規(guī)定宅基地基準(zhǔn)面積原則上為120～180m2之間，超過基準(zhǔn)面積的收取有償使用費(fèi)，村民退出的宅基地可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并根據(jù)條件選擇在集鎮(zhèn)建房或以優(yōu)惠價(jià)購買商品房;江西省玉山縣多數(shù)退出原宅基地的村民選擇在集中安置地建房，建設(shè)村退出的宅基地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)開辟成茶園，承包權(quán)和流轉(zhuǎn)金屬于原宅基地使用者，實(shí)現(xiàn)農(nóng)宅的用益物權(quán)不減反增。

4 結(jié)論及未來發(fā)展趨勢

文章通過對農(nóng)村宅基地的立法現(xiàn)狀及使用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對農(nóng)村宅基地使用過程中存在的問題進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地改革勢在必行，而近幾年的改革實(shí)踐也取得了一定成效，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記的有序推進(jìn)以及宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的初見成效為今后改革的繼續(xù)深入打下良好基礎(chǔ)。

對于未來農(nóng)村宅基地的改革趨勢，首先要做到的就是切實(shí)保障農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地的管理制度，從根本上解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問題，也要在農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收入上進(jìn)行深入研究，增加農(nóng)民收入。因此，國家明確提出要選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等方面要做到慎重穩(wěn)妥。維護(hù)好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，切實(shí)保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)性收入。

在當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用過程中，占有權(quán)已經(jīng)得到了充分認(rèn)知。但財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)并沒有較大發(fā)展。因此，在宅基地改革過程中要注重宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入，在保障用益物權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展功能，盡可能多的獲得財(cái)產(chǎn)性收入。

要進(jìn)一步完善宅基地用益物權(quán)的保障，解決宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，在解決農(nóng)戶多占用宅基地問題時(shí)，可以采用有償使用的原則;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓宅基地的機(jī)制。

同時(shí)，要完善土地征收制度。縮小土地征收范圍制定土地征收目錄，規(guī)范土地征收程序，建立系統(tǒng)的、規(guī)范的評估制度公開土地征收信息，保障信息的對稱性。要建立農(nóng)村宅基地集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，解決農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整、不能上市交易等問題，建立農(nóng)村集體建設(shè)性用地入市、租賃等權(quán)利，明確用地范圍和用途，健全交易規(guī)則和監(jiān)督制度。建立國家，集體和個(gè)人的權(quán)益分配制度，較大程度提高收益。針對土地分配機(jī)制不健全，要建立完善的解決分配機(jī)制體系。

［1］ 范思婕，張彼西，張文秀．農(nóng)村宅基地改革綜合績效模糊評價(jià)．中國農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃，2014，35(2):132～137

［2］ 石婷婷．工業(yè)化、城市化視角下的農(nóng)村宅基地改革——以臨海市為例．浙江學(xué)刊，2013，(2):174～182

［3］ 劉孟山．推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革穩(wěn)步治理“空心村”問題．管理現(xiàn)代化，2007，(2):6

［4］ 趙梓涵，張文秀．農(nóng)村宅基地改革農(nóng)民滿意度評價(jià)研究——以成都周邊區(qū)縣為例．調(diào)研世界，2013，2(9):37～41

［5］ 范思婕，張彼西，張文秀．農(nóng)村宅基地改革綜合績效模糊評價(jià)——以成都市為例．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2014，35(2):132～137

［6］ 胡運(yùn)霞．農(nóng)村宅基地?fù)Q房流轉(zhuǎn)績效研究——以天津市華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房為例．小城鎮(zhèn)建設(shè)，2008，14(4):77～79

［7］ 肖碧林，王道龍，陳印軍，等．我國農(nóng)村宅基地置換模式、問題與對策建議．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011，32(6):37～41

［8］ 陳百明．中國農(nóng)村社區(qū)更新的未來取向．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2000，21(6):51～54

［9］ 莊天慧，張海霞，余崇媛．西南少數(shù)民族貧困縣反貧困綜合績效模糊評價(jià)——以10個(gè)國家扶貧重點(diǎn)縣為例．西北人口，2012，(3):89～93

［10］ 杜靜，王璦玲，馬云波．土地整理效益模糊綜合評價(jià)比較研——以寧陽縣兩個(gè)土地整理項(xiàng)目為例．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(3):562～568

［11］ 方文，胡浙平．農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與流轉(zhuǎn)績效評析．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，(9):16～20