抗戰(zhàn)時(shí)期四川的公共衛(wèi)生管理

張 玲

(川北醫(yī)學(xué)院 思想政治理論課教研部，四川南充 637007)

抗戰(zhàn)時(shí)期是四川公共衛(wèi)生事業(yè)大發(fā)展時(shí)期。［1］60－75戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生事業(yè)為戰(zhàn)時(shí)四川社會(huì)穩(wěn)定和抗戰(zhàn)的勝利提供了有力的保障。對(duì)于戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生建設(shè)，目前學(xué)界已有一些研究成果。但對(duì)于戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生管理問(wèn)題，目前尚無(wú)專文論述。政府公共衛(wèi)生制度設(shè)計(jì)及其實(shí)際運(yùn)作是說(shuō)明公共衛(wèi)生管理的關(guān)鍵要素。因此，筆者擬從戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生管理的關(guān)鍵要素入手，來(lái)揭示主題。

一

將發(fā)展國(guó)家公共衛(wèi)生事業(yè)看作是政府的責(zé)任，把享受醫(yī)療保健視作國(guó)民天然的權(quán)利，已成為戰(zhàn)時(shí)醫(yī)學(xué)專家與醫(yī)政界高層人士大力呼吁的共識(shí)。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)被定義為“政府所設(shè)為人群謀利之事業(yè)機(jī)關(guān)”［2］。國(guó)家實(shí)施公醫(yī)制度被看成三民主義之“民生”的應(yīng)有之義。而公醫(yī)制度就是一種由政府舉辦公共衛(wèi)生事業(yè)，并給予補(bǔ)貼，具有福利性質(zhì)的國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生制度。［3］

觀念的改變直接推動(dòng)了政府政策的制定、實(shí)施和執(zhí)行。1941年4月國(guó)民黨五屆八中全會(huì)通過(guò)了薛篤弼等十七人提議的“切實(shí)促進(jìn)衛(wèi)生建設(shè)以改進(jìn)國(guó)民體格增進(jìn)民族健康案”［4］165－167。提案辦法共計(jì)六條，其中第一條、第二條分別規(guī)定:“中央應(yīng)以普及衛(wèi)生設(shè)施，實(shí)行公醫(yī)制度為目標(biāo)”;“縣鄉(xiāng)以下衛(wèi)生機(jī)關(guān)，亟須普遍設(shè)置，將衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，正式列入地方預(yù)算，按照《縣各級(jí)衛(wèi)生組織綱要》規(guī)定，斟酌各省縣分經(jīng)濟(jì)狀況，(或以實(shí)施新縣制縣分為準(zhǔn))劃定分期完成辦法，由中央予以經(jīng)費(fèi)及人員之協(xié)助，以樹(shù)立地方衛(wèi)生組織”。［4］165－167衛(wèi)生署署長(zhǎng)金寶善認(rèn)為:“自從中央五屆八中全會(huì)通過(guò)實(shí)施公醫(yī)制度以來(lái)，我們的衛(wèi)生行政已然有了一定的中心政策?！保?］“公醫(yī)制度”作為國(guó)家衛(wèi)生政策的目標(biāo)確定下來(lái)，中央政府在全國(guó)加大力度推進(jìn)公醫(yī)制度。1941年度，“衛(wèi)生署領(lǐng)取行政院特?fù)艿墓t(yī)制度經(jīng)費(fèi)，選派公醫(yī)制度醫(yī)師，分赴各省市縣，協(xié)助當(dāng)?shù)卣⒒鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)關(guān)，推行公醫(yī)制度”［6］19。1943年度國(guó)家施政方針(衛(wèi)生方面)再次明確規(guī)定“逐步實(shí)施公醫(yī)制度”［7］。為推進(jìn)公醫(yī)制度，衛(wèi)生署先后制定并實(shí)施《衛(wèi)生署三十二年度推行公醫(yī)制度人員暫行標(biāo)準(zhǔn)》、《衛(wèi)生署三十三年推行公共衛(wèi)生與公醫(yī)制度實(shí)施辦法》、《衛(wèi)生署派遣推行公醫(yī)制度人員暫行辦法》、《衛(wèi)生署公醫(yī)人員考核辦法》、《衛(wèi)生署派遣推行公醫(yī)制度人員服務(wù)辦法》等文件?！端拇ㄊ「骺h衛(wèi)生院收費(fèi)辦法》規(guī)定:“為實(shí)施公醫(yī)制度起見(jiàn)，凡一切醫(yī)藥皆以不收費(fèi)用為原則。”［8］為適應(yīng)本省需要，四川省也制定了《四川省衛(wèi)生處奉令派遣推行公醫(yī)制度人員暫行實(shí)施辦法》。［9］

由于其重要的戰(zhàn)略地位，中央政府和衛(wèi)生署在四川公共衛(wèi)生建設(shè)的人、財(cái)、物等各方面給予特殊補(bǔ)助。［1］根據(jù)公共衛(wèi)生工作內(nèi)容和受惠對(duì)象的不同，戰(zhàn)時(shí)公共衛(wèi)生所提供的醫(yī)藥福利可分為面向一般社會(huì)成員和特殊社會(huì)成員的兩類。所謂一般社會(huì)成員，指醫(yī)藥福利的享受者在年齡、性別、職業(yè)、經(jīng)濟(jì)地位、民族上沒(méi)有限定。從理論上看，這種公共衛(wèi)生服務(wù)的對(duì)象涵蓋了全體社會(huì)成員。疫病防控、戰(zhàn)傷救護(hù)、疾病治療構(gòu)成了一般社會(huì)成員公共衛(wèi)生服務(wù)的主要內(nèi)容。［10］107－114而這三大內(nèi)容正是斯時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)、民眾最緊迫的醫(yī)藥問(wèn)題和需要之所在。婦幼、學(xué)生、公務(wù)員等社會(huì)群體，因其具有特殊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)地位，成為享受該種公共衛(wèi)生服務(wù)的特殊群體?？箲?zhàn)時(shí)期在四川開(kāi)展的公共衛(wèi)生事業(yè)對(duì)四川民眾和政府來(lái)說(shuō)都是一項(xiàng)史無(wú)前例的開(kāi)創(chuàng)性工作。

二

戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是政府機(jī)關(guān)的有機(jī)組成部分，其職責(zé)與功能是政府職責(zé)與功能的直接體現(xiàn)，是政府行政內(nèi)容的應(yīng)有之義。從結(jié)構(gòu)上看，戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)按隸屬級(jí)別，分為省、市、縣、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)層級(jí)。四川省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處是戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生最高主管機(jī)關(guān)，其“指揮監(jiān)督掌理全省衛(wèi)生行政事務(wù)”［11］。其他公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)皆受其領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、考核以及技術(shù)指導(dǎo)。對(duì)于各機(jī)構(gòu)的職責(zé)與功能，省衛(wèi)生處作出了明確的規(guī)定。從功能上看，可以將所有機(jī)構(gòu)分為單一型和復(fù)合型兩種。所謂單一型指的是機(jī)構(gòu)從事某專項(xiàng)業(yè)務(wù)，承擔(dān)某專項(xiàng)職責(zé)，而復(fù)合型機(jī)構(gòu)其業(yè)務(wù)和職責(zé)都是多重的。按照此標(biāo)準(zhǔn)，單一型的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有:省立傳染病院、省立婦嬰保健院、成都保嬰事務(wù)所、防疫救護(hù)隊(duì)、環(huán)境衛(wèi)生隊(duì)。其它市、縣、區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以及公務(wù)員診療所為復(fù)合型。

分析公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的設(shè)置與功能，可以看出戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生工作的主要內(nèi)容、范圍及重點(diǎn)。四川省衛(wèi)生處直屬的直接從事公共衛(wèi)生工作的機(jī)構(gòu)共8個(gè)，即省立傳染病院、省立婦嬰保健院、各成都保嬰事務(wù)所、防疫救護(hù)隊(duì)、環(huán)境衛(wèi)生隊(duì)、公務(wù)員診療所。從服務(wù)對(duì)象上看，省立婦嬰保健院、各成都保嬰事務(wù)所、公務(wù)員診療所分別保障的是特殊社會(huì)群體——婦幼、公務(wù)員的醫(yī)藥福利。從工作內(nèi)容上看，省立傳染病院、防疫救護(hù)隊(duì)、環(huán)境衛(wèi)生隊(duì)從事的是針對(duì)所有社會(huì)群體的疫病防控工作。而行政區(qū)、市、縣的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，包括行政區(qū)省立醫(yī)院、市衛(wèi)生事務(wù)所、縣衛(wèi)生院的主要職責(zé)仍然是疫病防控、醫(yī)藥治療、衛(wèi)生宣傳、環(huán)境衛(wèi)生，以及婦幼和學(xué)生的公共衛(wèi)生服務(wù)工作。衛(wèi)生分院與衛(wèi)生所從屬于市衛(wèi)生事務(wù)所和縣衛(wèi)生院，未列入省衛(wèi)生處的附屬機(jī)構(gòu)。

因此，從服務(wù)的社會(huì)群體看，戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生在理論上面向社會(huì)全體成員，但注重對(duì)婦幼、學(xué)生、公務(wù)員等群體的特殊保障。從內(nèi)容看，公共衛(wèi)生的工作涉及治療、預(yù)防等多個(gè)方面，但重點(diǎn)在疫病防控、婦幼保健、學(xué)校衛(wèi)生、疾病醫(yī)療，以及為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)而開(kāi)展的環(huán)境衛(wèi)生、衛(wèi)生宣傳等項(xiàng)工作。省衛(wèi)生處的有效管理范圍為省、市、縣等三個(gè)層級(jí)，各衛(wèi)生分院、衛(wèi)生所受其所屬的縣衛(wèi)生院或市衛(wèi)生事務(wù)所的直接領(lǐng)導(dǎo)。

三

戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)政府的撥款。公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)上實(shí)行收支兩條線，即收入上繳財(cái)政，支出來(lái)源于政府撥款。公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)列入省預(yù)算始于1939年，列入縣預(yù)算始于1940年(見(jiàn)表1)。省衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)與縣衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的比率逐年降低，顯示市縣衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)在全省衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)總量中所占的比率越來(lái)越大。1939、1940、1941年度，省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處在經(jīng)費(fèi)上補(bǔ)助各市縣，但1942年起“則完全由地方籌給”［12］8。這一變化，主要?dú)w因于新縣制的推行，公共衛(wèi)生事業(yè)納入縣級(jí)政權(quán)的規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目。戰(zhàn)時(shí)省縣衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)逐年均有增長(zhǎng)(見(jiàn)表1)。省衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)由省政府會(huì)計(jì)處劃撥至省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處，再由省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處統(tǒng)籌安排支出。

表1 四川省歷年省、縣衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)及兩者的比率(單位:元)

縣衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，由縣會(huì)計(jì)科按照既定預(yù)算劃至縣衛(wèi)生院，縣衛(wèi)生院按照預(yù)算書(shū)統(tǒng)籌開(kāi)支?？h衛(wèi)生院一分一厘開(kāi)支均列入預(yù)算。其預(yù)算包括開(kāi)辦費(fèi)和經(jīng)常費(fèi)兩大項(xiàng)。開(kāi)辦費(fèi)，包括房屋、設(shè)備、藥械、家具、病床及所有用具費(fèi)用;經(jīng)常費(fèi)包括工作人員俸薪、辦公費(fèi)、旅運(yùn)費(fèi)、修理費(fèi)、印刷費(fèi)、書(shū)報(bào)費(fèi)、雜費(fèi)等項(xiàng)目。［13］

1940年3月1日起，四川各縣普遍實(shí)施新縣制，各縣重新劃定縣等。［14］461至1945年，四川省縣局?jǐn)?shù)共計(jì)141個(gè)，其中一等縣26縣、二等縣34縣、三等縣37縣、四等縣29縣、五等縣10縣、六等縣3縣、設(shè)治局1個(gè)、管理局1個(gè)。［15］252與此相適應(yīng)，縣局衛(wèi)生院也按照其所屬縣局的大小、財(cái)政收入狀況分級(jí)設(shè)置，共分為特種、甲種、乙種、丙種、丁種等五個(gè)等級(jí)。級(jí)別不同，各種衛(wèi)生院每年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也各不相同(見(jiàn)表2)。

表2 1945年四川省各縣市局衛(wèi)生院所年支經(jīng)費(fèi)(單位:元)［16］

市縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的所有開(kāi)支均列入預(yù)算，由各級(jí)政府列支，保障公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。至于公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的各種收入，如藥品費(fèi)、掛號(hào)費(fèi)等按照會(huì)計(jì)法、公庫(kù)法，都應(yīng)該歸入省縣政府歲入，原則上公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)力截留和支配。但由于經(jīng)費(fèi)極為不敷，部分縣衛(wèi)生院常常挪用事業(yè)收入，用作業(yè)務(wù)發(fā)展需要和改善工作人員待遇。鑒于此種事實(shí)，省衛(wèi)生處曾于1944年10月呈書(shū)省政府，“希望省府確定衛(wèi)生院為一事業(yè)性質(zhì)機(jī)關(guān)，在會(huì)計(jì)制度上，應(yīng)不受一般政府會(huì)計(jì)法規(guī)之束縛，以便利用其本身之收入，盡量移作維持本身業(yè)務(wù)之用。”［17］但省政府會(huì)計(jì)處以“所請(qǐng)自行挪用規(guī)費(fèi)收入以補(bǔ)助員工生活或挹注經(jīng)臨事業(yè)各費(fèi)，似與院(指行政院——引者注)令規(guī)定原意暨有關(guān)法令不符”［17］，駁回了衛(wèi)生處的請(qǐng)求。

從公立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源與使用上看，戰(zhàn)時(shí)四川省政府主辦的衛(wèi)生事業(yè)原則上實(shí)行收支兩條線的財(cái)會(huì)制度。衛(wèi)生機(jī)構(gòu)系政府行政機(jī)構(gòu)之一，不承擔(dān)創(chuàng)收的任務(wù)，其工作量與自身福利待遇毫不相關(guān)，體現(xiàn)了戰(zhàn)時(shí)公共衛(wèi)生事業(yè)非營(yíng)利性的福利事業(yè)性質(zhì)。

四

(一)戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生工作人員的來(lái)源

由于戰(zhàn)時(shí)四川省衛(wèi)生業(yè)務(wù)，“進(jìn)展甚速，各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)需要醫(yī)事人員數(shù)量日增”［18］，因此其工作人員數(shù)目逐年均有增長(zhǎng)，尤其是1940年、1941年較往年增長(zhǎng)率分別達(dá)到319．4%、105．6%(見(jiàn)表3)。由于政府機(jī)關(guān)待遇菲薄，“一般合格醫(yī)藥人員，為謀自給計(jì)，大多私人開(kāi)診行業(yè)，不愿為公家服務(wù)，以致衛(wèi)生機(jī)關(guān)用人，至感困難”［18］。為了保證公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)用人要求，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)主要采取設(shè)立衛(wèi)生人員訓(xùn)練所自行訓(xùn)練、向社會(huì)和學(xué)校征用兩種辦法征募工作人員。

表3 抗戰(zhàn)期間四川公立衛(wèi)生機(jī)關(guān)工作人員數(shù)及增長(zhǎng)比率

1．自行訓(xùn)練

省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立之初即成立公共衛(wèi)生人員訓(xùn)練所一所，“為造就全省公共衛(wèi)生行政人員”［19］，解決全省急需醫(yī)護(hù)人才的燃眉之急。公共衛(wèi)生人員訓(xùn)練所于1939年9月開(kāi)班訓(xùn)練，先后舉辦醫(yī)師班、護(hù)士班、衛(wèi)生員班等各種公共衛(wèi)生人才訓(xùn)練班。［20］訓(xùn)練所培養(yǎng)的醫(yī)學(xué)技術(shù)人才修業(yè)完畢后，由省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處“派赴本省各縣衛(wèi)生院所服務(wù)”［21］。為解決師資和設(shè)備問(wèn)題，1942年6月公共衛(wèi)生人員訓(xùn)練所與省立醫(yī)事職業(yè)學(xué)校合并，由陳志潛兼任學(xué)校校長(zhǎng)。所、校合并后，訓(xùn)練所不但擴(kuò)大了醫(yī)事人才的招生和培養(yǎng)規(guī)模，還為成都各醫(yī)藥院校一年級(jí)學(xué)生開(kāi)設(shè)公共社會(huì)衛(wèi)生講習(xí)班。

2．征調(diào)

為擴(kuò)大公務(wù)衛(wèi)生人員的來(lái)源，軍政部和衛(wèi)生署制定了一系列具有強(qiáng)制力的法令來(lái)征調(diào)醫(yī)衛(wèi)人才。1939年3月，軍政部擬定之《軍政部戰(zhàn)時(shí)衛(wèi)生人員征調(diào)辦法》［22］，由行政院準(zhǔn)予備案。同年10月，衛(wèi)生署會(huì)商軍政部軍醫(yī)署，擬定《動(dòng)征淪陷區(qū)及國(guó)外之醫(yī)師藥師藥劑師護(hù)士應(yīng)召服務(wù)辦法》。［23］同年底，軍政部衛(wèi)生人員征調(diào)委員會(huì)根據(jù)辦法制定了“征調(diào)社會(huì)正式醫(yī)師”案，并從“川閩浙三省按百分之十五數(shù)開(kāi)始征調(diào)”。［24］1943年2月行政院公布的《衛(wèi)生人員動(dòng)員實(shí)施辦法》，完善了相關(guān)法令內(nèi)容，增加了對(duì)逃避征調(diào)的衛(wèi)生人員的處罰規(guī)定。按照新辦法，逃避征調(diào)的衛(wèi)生人員除將按《妨害國(guó)家總動(dòng)員懲罰暫行條例》懲罰外，還將得到諸如撤銷執(zhí)業(yè)證照、取消畢業(yè)資格、開(kāi)列姓名住址通知當(dāng)?shù)刂鞴芄偈穑⑥D(zhuǎn)送軍隊(duì)管區(qū)盡先調(diào)服兵役等處理。關(guān)于接受動(dòng)員之衛(wèi)生人員的范圍，《辦法》第二條作出如下規(guī)定:

(1)現(xiàn)行開(kāi)業(yè)、改業(yè)或閑散之醫(yī)師、藥師、藥劑生、護(hù)士、助產(chǎn)士。

(2)公私立醫(yī)、藥、牙、護(hù)、助產(chǎn)院校新畢業(yè)學(xué)生。

(3)不屬于一二款而曾從事修習(xí)有關(guān)衛(wèi)生醫(yī)事業(yè)務(wù)之人員。

前項(xiàng)第一款所列現(xiàn)行開(kāi)業(yè)之衛(wèi)生人員其有兼職者仍應(yīng)作開(kāi)業(yè)論。［25］

從以上規(guī)定可以看出，幾乎所有非公務(wù)的衛(wèi)生專業(yè)人才都被納入動(dòng)員對(duì)象。隨后公布的《衛(wèi)生人員動(dòng)員實(shí)施辦法補(bǔ)充規(guī)定》對(duì)公私立醫(yī)、藥、牙、護(hù)、助產(chǎn)院校新畢業(yè)學(xué)生征用的比例及方法作出以下明確規(guī)定:

(1)本辦法第二條第二款所稱之公私立醫(yī)、藥、牙院校新畢業(yè)學(xué)生，軍政部征用百分之五十、衛(wèi)生署征用百分之四十、余百分之十留校緩征一年。

(2)本辦法第二條第二款所稱之公私立助產(chǎn)學(xué)校新畢業(yè)學(xué)生，衛(wèi)生署征用百分之九十、余百分之十留校緩征一年。

(3)按照用途分配比例之畢業(yè)學(xué)生，由學(xué)校以抽簽或指定方法決定之。［25］

按照《補(bǔ)充規(guī)定》，各省應(yīng)征用畢業(yè)生名額由衛(wèi)生署統(tǒng)一分配。1942年至1943年，衛(wèi)生署分派四川征用人員“計(jì)醫(yī)師四十人，助產(chǎn)士五十五人，護(hù)士二十三人，藥師九人”［18］。1943年11月是省衛(wèi)生處在《衛(wèi)生人員動(dòng)員實(shí)施辦法》公布后，首次辦理對(duì)社會(huì)開(kāi)業(yè)醫(yī)師的征調(diào)。此次征調(diào)，僅成都市“中簽及志愿參加之衛(wèi)生人員，共計(jì)四十余人”［26］4。為保證征調(diào)效果，防止衛(wèi)生公務(wù)人員因待遇低下“藉故引退”，衛(wèi)生署通過(guò)了《各級(jí)衛(wèi)生人員應(yīng)如何訓(xùn)練與兩級(jí)保障案》［27］、《推行全國(guó)衛(wèi)生人員服務(wù)登記案》［27］;并制定了《限制醫(yī)事人員自由辭退辦法》［28］。提案和辦法旨在加強(qiáng)對(duì)全國(guó)衛(wèi)生技術(shù)人員的管理，以滿足公立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的用人需要。

(二)戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生工作人員的任用

公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作人員屬于國(guó)家公務(wù)人員，在任用上與一般公務(wù)人員基本相同。省衛(wèi)生處下設(shè)人事股，負(fù)責(zé)關(guān)于“本處職雇員及各縣市衛(wèi)生人員任免、遷調(diào)、考核、獎(jiǎng)懲等事項(xiàng)”［16］。對(duì)于省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處直屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處擁有完全的權(quán)力。而縣衛(wèi)生機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任用權(quán)力，由省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處和縣政府共同分享之。關(guān)于縣衛(wèi)生院院長(zhǎng)的任用，文件均有明確規(guī)定。

1939年7月省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處草擬的《四川省各縣衛(wèi)生院計(jì)劃書(shū)》規(guī)定:

各縣衛(wèi)生院院長(zhǎng)，由本省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處委派，呈請(qǐng)省政府加委;其佐理人員皆由衛(wèi)生院長(zhǎng)遴選，呈請(qǐng)委派之，并隨時(shí)通知縣政府備查。［13］

1940年5月10日行政院公布之《縣各級(jí)衛(wèi)生組織大綱》第五條規(guī)定:

衛(wèi)生院置院長(zhǎng)一人，由縣長(zhǎng)商承省衛(wèi)生處長(zhǎng)遴選國(guó)內(nèi)外醫(yī)學(xué)?？埔陨蠈W(xué)校畢業(yè)領(lǐng)有中央頒發(fā)之醫(yī)師證書(shū)，并具有左列合格之一者，呈請(qǐng)省政府委派之。［29］

1942年3月19日四川省公布之《四川省各縣衛(wèi)生院組織規(guī)程》第四條、第六條分別規(guī)定:

衛(wèi)生院設(shè)院長(zhǎng)一人，綜理院務(wù)，由縣長(zhǎng)商承省衛(wèi)生處遴選國(guó)內(nèi)外醫(yī)學(xué)?？埔陨蠈W(xué)校畢業(yè)，領(lǐng)有中央頒發(fā)之醫(yī)師證書(shū)并曾受公共衛(wèi)生訓(xùn)練，或有公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)者，呈請(qǐng)本府(指省政府——引者注)委派之。［30］22－23

從以上文件規(guī)定可以看出，任用縣衛(wèi)生院長(zhǎng)的行政主體在發(fā)生變化。省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處與縣政府行政權(quán)力的降升是同一過(guò)程的兩個(gè)方面。其主要原因在于新縣制的實(shí)施，省縣財(cái)政制度的改革。省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處能夠在經(jīng)費(fèi)上補(bǔ)助縣衛(wèi)生機(jī)關(guān)時(shí)，其對(duì)縣衛(wèi)生院長(zhǎng)任用的權(quán)力較大，各縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“完全由省政府遴選”［31］。但與各縣經(jīng)費(fèi)分開(kāi)后，省衛(wèi)生處對(duì)地方的行政控制能力則逐漸減弱，人員任用乃改為“由各地方保薦，請(qǐng)省府加委”［31］。

戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生事業(yè)是一項(xiàng)由政府自上而下組織起來(lái)的，具有較為嚴(yán)格的法律制度和行政規(guī)范的政府行政行為。四川省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處代表省政府行使一省最高衛(wèi)生行政權(quán)力，從經(jīng)費(fèi)、人員、技術(shù)、管理等各個(gè)方面對(duì)其它衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮牽制、指導(dǎo)、協(xié)助、培訓(xùn)、示范等作用。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，省衛(wèi)生(實(shí)驗(yàn))處不再能補(bǔ)助縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)時(shí)，各縣衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性遂不斷增強(qiáng)，而省衛(wèi)生處對(duì)縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的控制力則逐漸減弱，其作用主要體現(xiàn)為技術(shù)指導(dǎo)、示范和行政管理等方面。

五

公共衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是整個(gè)中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的組成部分，代表著先進(jìn)的中國(guó)人在保護(hù)民族身體健康，提高身體素質(zhì)方面作出的有益探索。無(wú)論是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)，都值得后人認(rèn)真總結(jié)。所謂公共衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)代性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

首先從性質(zhì)上看，公共衛(wèi)生事業(yè)不再是一項(xiàng)政府“道義施恩”性質(zhì)的慈善事業(yè)，而是一種“政府對(duì)于國(guó)民應(yīng)做的福利事業(yè)”［32］。傳統(tǒng)的施診舍藥是農(nóng)業(yè)文明的產(chǎn)物，傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)，皇權(quán)至上的社會(huì)?！捌仗熘履峭跬?，率土之濱莫非王臣”?；实凼苊谔?，政府高高在上，施診舍藥是皇帝對(duì)臣民的恩賜和憐憫。受惠者需抱著感恩戴德的心理，感念皇恩浩蕩。受者和施者處于一種非對(duì)等的心理狀態(tài)?？箲?zhàn)時(shí)期中國(guó)工業(yè)化已經(jīng)初顯規(guī)模，工業(yè)文明及其所帶來(lái)的天賦人權(quán)、主權(quán)在民等觀念已經(jīng)深入人心。在近代化基礎(chǔ)上的公共衛(wèi)生雖承繼傳統(tǒng)，卻又有了深刻的變化。公共衛(wèi)生被看成“與設(shè)立警察保護(hù)地方治安同其意義”［13］的政府責(zé)職之一種?！罢胸?fù)責(zé)保障國(guó)民健康的義務(wù)”，無(wú)論貧富階級(jí)，“人們有權(quán)利來(lái)享受”政府提供的醫(yī)藥福利。［32］

其次，就公共衛(wèi)生的責(zé)任主體來(lái)看，國(guó)民政府衛(wèi)生署及其下屬的省、縣、縣區(qū)、鎮(zhèn)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)才是主要的公共衛(wèi)生責(zé)任機(jī)關(guān)。其他政府機(jī)關(guān)，如國(guó)民政府社會(huì)部、民政或警察系統(tǒng)在這一事業(yè)上處于配合或補(bǔ)充的地位。教會(huì)、民間士紳或組織舉辦的慈善性質(zhì)“藥房”、“醫(yī)院”或“診所”，所開(kāi)展的“臨時(shí)性的”、“少量的”施診舍藥活動(dòng)，從總體上看均不可與衛(wèi)生系統(tǒng)從事的公共衛(wèi)生工作相提并論。尤其是隨著各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的建立和健全，其公民公共衛(wèi)生責(zé)任主體的地位進(jìn)一步確立和鞏固。這一點(diǎn)在教會(huì)衛(wèi)生力量與衛(wèi)生系統(tǒng)的合作上表現(xiàn)得尤其明顯。［33］政府成立專門機(jī)構(gòu)，撥助全額經(jīng)費(fèi)，履行為國(guó)民提供公共衛(wèi)生服務(wù)的義務(wù)，政府在國(guó)民公共衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這正是現(xiàn)代意義的公共衛(wèi)生事業(yè)的必備特征之一。

第三，公共衛(wèi)生工作的內(nèi)容有較大擴(kuò)展。傳統(tǒng)醫(yī)藥福利往往局限于自然、社會(huì)災(zāi)害中的“施診舍藥”，其包括的內(nèi)容、實(shí)施的時(shí)間都具有較強(qiáng)的限制。而戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生服務(wù)則大大突破舊時(shí)慈善型施診舍藥的局限。從時(shí)間上看，其既有臨時(shí)性的戰(zhàn)傷救護(hù)、空襲補(bǔ)貼等內(nèi)容，更有常態(tài)性質(zhì)的疾病治療、因公傷病醫(yī)藥福利等內(nèi)容。隨著形勢(shì)的發(fā)展，政府提供的常態(tài)性質(zhì)的公共衛(wèi)生服務(wù)有拓展趨勢(shì)，其水平和質(zhì)量也在不斷提高。傳統(tǒng)“應(yīng)景性”的防疫，在戰(zhàn)時(shí)也具有了與舊時(shí)不同的涵義，成為一種常態(tài)性質(zhì)的，符合現(xiàn)代科學(xué)要求，涉及治療與預(yù)防方方面面的全新的公共衛(wèi)生服務(wù)。

第四，公共衛(wèi)生的受眾涉及全體社會(huì)成員。傳統(tǒng)醫(yī)藥福利的受眾只有老、弱、病、殘、災(zāi)民等社會(huì)弱勢(shì)群體，而戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生事業(yè)兼顧救濟(jì)與保障，其受眾涉及全體社會(huì)成員。戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生事業(yè)主辦者是政府，其經(jīng)費(fèi)全額來(lái)源于政府，以不收費(fèi)、低收費(fèi)、非營(yíng)利性為原則，以面向社會(huì)全體成員為目標(biāo)，是一種政府補(bǔ)貼性質(zhì)的社會(huì)事業(yè)。其受眾覆蓋全社會(huì)，不僅有生活在社會(huì)下層的貧民，居于社會(huì)弱勢(shì)地位的婦嬰、兒童、學(xué)生等社會(huì)群體，還有生活較其他社會(huì)階層穩(wěn)定的公務(wù)人員。

綜上所述，戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生管理體現(xiàn)了在戰(zhàn)爭(zhēng)與社會(huì)轉(zhuǎn)型這一歷史語(yǔ)境中，政府對(duì)增進(jìn)民族健康、保障人民生命觀念的轉(zhuǎn)變，以及它在制度和實(shí)踐層面所作出的種種努力及其產(chǎn)生的作用與影響。戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生建設(shè)是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生制度建立過(guò)程中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。從較長(zhǎng)時(shí)段的歷史眼光來(lái)看，戰(zhàn)時(shí)四川公共衛(wèi)生事業(yè)表征著中國(guó)醫(yī)藥福利事業(yè)從傳統(tǒng)“慈善、施恩、道義型”向現(xiàn)代“政府責(zé)任、公民權(quán)利型”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化過(guò)程，具有明顯的現(xiàn)代性特征。

［1］張玲．抗日戰(zhàn)爭(zhēng)與西部?jī)?nèi)陸省份公共衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)代化——以四川省為中心的考察［J］．抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究，2011，(2)．

［2］為擬就三十一年度收費(fèi)規(guī)則，呈請(qǐng)核示由(民國(guó)卅一年一月)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)170．

［3］張玲，王小華．抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府對(duì)民眾疾病的醫(yī)藥救濟(jì)——以四川省為中心的考察［J］．重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(3)．

［4］秦孝儀．中國(guó)國(guó)民黨歷屆歷次中全會(huì)重要決議案叢編(二)［G］//革命文獻(xiàn)第80輯，臺(tái)灣:中央文物供應(yīng)社，1983．

［5］金寶善．我國(guó)衛(wèi)生行政的回顧與前瞻［J］．社會(huì)衛(wèi)生，1944，(3)．

［6］金寶善．中華民國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生史料［Z］．北京醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院(內(nèi)部印行)，1985．

［7］民國(guó)三十二年度國(guó)家施政方針(摘錄)［J］．衛(wèi)生通訊，1943，(23)．

［8］四川省各縣衛(wèi)生院收費(fèi)辦法［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)219．

［9］四川省衛(wèi)生處奉令派遣推行公醫(yī)制度人員暫行實(shí)施辦法［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)136．

［10］張玲．抗戰(zhàn)時(shí)期四川公共衛(wèi)生事業(yè)述論［J］．史學(xué)集刊，2009，(1)．

［11］四川省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處組織規(guī)程(民國(guó)三十四年十二月)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)111．

［12］衛(wèi)生處會(huì)計(jì)室．本省衛(wèi)生事業(yè)與經(jīng)費(fèi)［J］．衛(wèi)生通訊，1943，(27)．

［13］四川省各縣衛(wèi)生院開(kāi)辦費(fèi)預(yù)算書(shū)、四川省各縣衛(wèi)生院組織計(jì)劃書(shū)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)219．［14］章伯鋒，莊建平．中國(guó)近代史資料叢刊之十三——抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，政治(上)［G］．成都:四川大學(xué)出版社，1997．

［15］四川省檔案館編．四川省抗戰(zhàn)時(shí)期各類情況統(tǒng)計(jì)［Z］．成都:西南交通大學(xué)出版社，2005．

［16］四川省衛(wèi)生工作統(tǒng)計(jì)(民國(guó)三十四年十二月)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)118．

［17］省衛(wèi)生處就四川省第二屆衛(wèi)生行政技術(shù)會(huì)議討論如何推進(jìn)衛(wèi)生業(yè)務(wù)問(wèn)題中的共通意見(jiàn)呈文省政府(民國(guó)三十三年十月四日)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)158．

［18］陳志潛．川省衛(wèi)生業(yè)務(wù)［J］．衛(wèi)生通訊，1944，(41)．

［19］四川省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處公共衛(wèi)生人員訓(xùn)練所組織規(guī)程［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)256．

［20］陳志潛．川省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處二九年四至六月工作報(bào)告——川省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處致衛(wèi)生署(二九年八月五日)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)49．

［21］本省推進(jìn)衛(wèi)生報(bào)告［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)116．

［22］戰(zhàn)時(shí)衛(wèi)生人員征調(diào)法則［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)120．

［23］動(dòng)征淪陷區(qū)及國(guó)外之醫(yī)師藥師藥劑師護(hù)士應(yīng)召服務(wù)辦法(內(nèi)政部咨渝衛(wèi)字第00210號(hào))［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)22．

［24］四川省政府快郵代電》(廿八年九月十七日)［B］．成都市檔案館藏，全宗號(hào)38，目錄號(hào)5，案卷號(hào)52．

［25］衛(wèi)生人員動(dòng)員實(shí)施辦法(行政院三十二年二月二十日令發(fā))、衛(wèi)生人員動(dòng)員實(shí)施辦法補(bǔ)充規(guī)定(行政院三二年二月二十日令發(fā))［B］．成都市檔案館藏，全宗號(hào)38，目錄號(hào)5，案卷號(hào)14．

［26］省衛(wèi)生處．省衛(wèi)生處三二年度工作報(bào)告專號(hào)［J］．衛(wèi)生通訊，1944，(37)．

［27］省衛(wèi)生處．積極展開(kāi)公共衛(wèi)生工作——衛(wèi)生署衛(wèi)生行政技術(shù)會(huì)議與衛(wèi)生工作討論會(huì)一部份議決案［J］．衛(wèi)生通訊，1941，(5)．

［28］衛(wèi)生署名訓(xùn)令為擬訂限制醫(yī)事人員自由辭退辦法兩項(xiàng)經(jīng)呈核準(zhǔn)令仰遵照由(中華民國(guó)三一年六月二十日)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)13．

［29］縣各級(jí)衛(wèi)生組織大綱(民國(guó)二十九年五月十日行政院公布)［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)145．

［30］省衛(wèi)生處．四川省各縣衛(wèi)生院組織規(guī)程(民國(guó)三十一年三月十九日公布)［J］．衛(wèi)生通訊，1944，(33)．

［31］四川省衛(wèi)生處回復(fù)四川省臨時(shí)參議院［B］．四川省檔案館藏，全宗號(hào)民113，案卷號(hào)44．

［32］俞松筠．論醫(yī)藥救濟(jì)［J］．社會(huì)衛(wèi)生，1944，(1)．

［33］張玲．抗戰(zhàn)時(shí)期教會(huì)衛(wèi)生力量參與公共衛(wèi)生事業(yè)考察——以四川省為例［J］．醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2009，(2)．