城市房屋征收行政訴訟中對征收補償爭議的司法審查

彭　超

城市房屋征收行政訴訟中對征收補償爭議的司法審查

彭超

（同濟大學經濟與管理學院，上海201804）

城市房屋征收行政訴訟未能有效阻止暴力拆遷，內因是司法審查重點錯位和缺乏統(tǒng)一標準。應當改變司法實踐糾結于征遷合法性的做法，將審查重點放在征收補償決定的合法、合理性上來。對于征收補償決定及其前置條件存在程序瑕疵的，司法應當判決支持被拆遷人。對征收補償決定的實質公正性審查，應當根據征遷具有的“合作行政”特點，在證據規(guī)則、裁判標準上借鑒吸收民事訴訟的部分制度。

城市房屋征收；行政訴訟；司法審查標準；公平正義

《國有土地房屋征收與補償條例》（以下簡稱條例）公布施行4年多來，盡管圍繞拆遷的行政訴訟案件數量呈上升趨勢，但被拆遷人勝訴率偏低，暴力強拆并未從根本上得到遏制。司法審查對阻止暴力強拆的效果不佳，既有受地方行政等潛在外力干預的外因，也有審查重點錯位、舉證責任、裁判標準缺乏統(tǒng)一等內因。審查標準不規(guī)范，直接導致裁判結果隨意性過大，違背了“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的司法基本目標。

一、司法審查的應然重點——征收補償審查

城市房屋征收拆遷包括征收決定、補償、拆遷三個階段。我國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收和征用，并給予補償?！北緱l規(guī)定表明，滿足公共利益需要，是拆遷合法性的前提。由于現實中的拆遷往往摻雜著開發(fā)商利益，媒體針對強拆的報道，習慣于將矛頭指向拆遷決定是否符合憲法規(guī)定，即是否“為了公共利益的需要”，圍繞“是商業(yè)拆遷還是公益拆遷”大肆渲染。受輿論影響，《條例》花費了大量篇幅界定“公共利益”。（1）同樣，在新條例施行后提起的行政訴訟中，人民法院、行政訴訟參加人也花費了大量精力圍繞拆遷是否符合“公共利益”展開訴爭。但在筆者查閱所及的范圍內，截至目前，并未出現一例法院依據“公共利益原則”撤銷行政機關拆遷決定的案例。（2）面臨司法在審查“公共利益原則”時面臨的窘境，我們應當捫心自問：耗費過多的司法資源圍繞“公共利益”進行訴爭是否必要？筆者認為答案是否定的，理由在于：

其一，拆遷爭議的癥結，不是如何界定公共利益，而是是否給予合理補償。我國城市規(guī)劃區(qū)居民擁有的房屋，主要有以下三種來源：房改前的單位福利分房、市場化后的自購房以及城市規(guī)劃區(qū)內的原農村自建房。前兩類房屋基本沒有獨立成居，而位于城區(qū)的農村自建房也極少形成“深宅大院”，被拆遷人出于對居住房屋的懷舊情感而強烈抵制拆遷的少之又少。綜觀現實中各種各樣的拆遷爭議，只要能夠得到合理的補償，絕大多數被拆遷人都會愿意拆遷。如果生活水平能夠因拆遷而提高，他們甚至盼望拆遷。無論是見諸報端的上訪，還是訴至法院的行政訴訟，補償不足，始終是被拆遷人抵制拆遷的主要原因。

其二，司法并不是審查拆遷是否符合“公共利益原則”的適當主體?？v觀現代財產法的發(fā)展史，“無須爭議的是，涉及物（尤其是土地）的公法上所附加的權利和義務成倍的增長”［1］。即使在土地私有制下，城市規(guī)劃、拆遷，也或多或少離不開公權力的影子。我國不僅實行城市土地國有的基本制度，而且地方政府承擔著發(fā)展經濟的職能。發(fā)展經濟離不開財政支撐，而土地公有意味著地塊開發(fā)帶來的價值增益不能完全歸于原土地使用權人——房主。在這種條件下，人為區(qū)分商業(yè)性拆遷和公益性拆遷并無實益。以“飽受詬病”的商業(yè)性拆遷為例，既然土地國有，則政府通過開發(fā)獲得一定利益即是實現公共利益，司法如何否定？（3）既然引入開發(fā)商，其獲取一定的經濟利益也無可厚非。因此，問題的癥結，不是當不當拆，而是補償是否充分，如何在政府（作為公共利益的代表）、被拆遷人、開發(fā)商之間實現利益分配平衡。

綜上可知，當前我國征收拆遷行政訴訟的重點，不應當糾結于拆遷是否基于公共利益需要，而應當圍繞拆遷補償展開。根據《條例》，城市房屋拆遷分為兩類：一是房屋征收部門與被拆遷人達成補償協(xié)議后的拆遷；二是雙方達不成協(xié)議，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府單方作出補償決定后的拆遷?，F實中的拆遷補償爭議，主要是后一類。

二、對征收補償決定的程序審查

行政法是有關行政的法律，以確保行政的合法性為目的。［2］作為行政法規(guī)制重要內容的行政程序是行政行為在時間和空間上的表現方式，不僅具有監(jiān)督和控制行政權的作用，也是保護行政相對方合法權益不受侵害的基本方式之一。［3］一般而言，行政程序的存在是為了控制行政裁量。［4］根據《條例》，城市房屋征收需要經過政府依據規(guī)劃作出征收決定環(huán)節(jié)，公布補償方案環(huán)節(jié)，征求公眾意見環(huán)節(jié)，聽證會環(huán)節(jié)，被征收房屋價值評估環(huán)節(jié)，對補償方式、金額、支付期限等的協(xié)商環(huán)節(jié)，協(xié)商不成政府單方作出補償決定環(huán)節(jié)，拆遷人搬遷或申請人民法院強制執(zhí)行搬遷環(huán)節(jié)等?！稐l例》對每一環(huán)節(jié)的方式、步驟、順序、時限都作了具體規(guī)定。從上述完整征收過程來看，征收補償決定只是處于其后段的一個環(huán)節(jié)。那么，司法對其的程序審查，是僅限于這一環(huán)節(jié)本身，還是應當沿著征收程序鏈條，溯及補償方案的論證公布、征求意見、聽證等環(huán)節(jié)呢？

行政主體和行政相對人是行政程序的主體雙方。［5］如果從上述線性環(huán)節(jié)中單獨抽出征收補償決定行為，則其屬于具體行政行為。但這種具體行政行為與行政許可、行政處罰等具體行政行為又存在一定的差異。在行政許可、行政處罰等具體行政行為中，行政機關享有行政優(yōu)先權，相對人一般處于被動接受的地位。盡管法律也設置了聽取相對人意見、聽證等制度，但相對人并沒有討價還價的余地。而在政府作出征收補償決定行為過程中，法律為其設置了補償方案論證征求意見、聽證會、與被拆遷人協(xié)商等互動性前置條件。這些前置條件含有合同要約、談判等因子，在一定程度上體現了“合作行政”和行政合同的特質，減弱了征收補償決定行政行為的優(yōu)先權因素。從邏輯上說，征收補償決定是征收部門與被拆遷人達不成行政合同的結果。法律規(guī)定征求意見、聽證、協(xié)商等的具體程序，其根本原因是體現征收部門和被拆遷人締約地位的平等。如果征收部門違反了這些具體程序，則意味著被拆遷人平等締約權的喪失。比如，《條例》第十條規(guī)定，征收補償方案應當組織有關部門進行論證，由于實踐中多數拆遷人并不具備準確認知房屋市場價值的能力，評估論證過程在一定程度上承擔了被拆遷房屋價值發(fā)現的重任，對提高被拆遷人的締約能力有利。違反程序不組織論證，則意味著法律賦予被拆遷人的平等締約權難以實現。基于上述分析，對補償決定的司法程序審查，應當溯及補償方案的論證公布、征求意見、聽證等前置環(huán)節(jié)。如果補償決定及前置的補償方案論證公布、征求意見、聽證、房屋評估、補償協(xié)商等環(huán)節(jié)存在程序瑕疵，則司法應當否決補償決定的法律效力。

然而，當前司法實踐在涉及補償決定的程序審查時，態(tài)度并不一致。在最高人民法院于2014年8月公布的“全國法院征收拆遷十大典型案例”中，即有一起因房屋征收部門未向被拆遷人送達房屋評估結果而被法院撤銷補償決定的案例。（4）不過，在另外一起拆遷行政上訴案件中，被拆遷人（上訴人）以“政府沒有組織補償方案論證”作為要求訴請撤銷征收補償決定的理由之一，被上訴人也沒有提出相反的證據，但法院仍然認定補償決定合法，對上訴人提出的程序瑕疵選擇了漠視。（5）

三、對征收補償決定實質公正性的審查

《物權法》第四十二條規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償”。根據《條例》第十七條，補償的范圍具體包括被征收房屋的價值、搬遷及臨時安置費用、經營性用房的停產停業(yè)損失。歸納起來，就是拆遷補償的價值應當等于被拆遷人因征收拆遷導致的財產性損失。對征收補償決定實質公正性的審查，即是判斷補償決定確定的給予被拆遷人的財產價值是否合理，是否等于其財產性損失?！缎姓V訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，主要是對行政行為是否合法進行審查。以此為立法基礎，《行政訴訟法》確立的舉證規(guī)則、裁判標準等訴訟制度，大都是基于“合法性審查”邏輯展開，以審查行政處分行為合法與否為模式。［6］由于對征收補償決定實質公正性進行合理性審查，與《行政訴訟法》確立的合法性審查訴訟規(guī)則存在不協(xié)調之處，法院在應用具體制度時應當作出必要的調整，應當根據征收補償決定前置程序中“合同性因素”體現的“合作行政”的特點，借鑒反應平等主體訴訟關系的《民事訴訟法》確立的證據規(guī)則、裁判標準等制度。

由于《條例》確定了被征收房屋價值由中介房地產價格評估機構進行評估的程序機制，現實中以征收補償決定為訟爭對象的行政訴訟，基本都是圍繞《房屋征收估價報告》確定的房產價格是否合理進行的。下文從程序（形式）和實體兩方面，簡要論述司法在審查估價報告時應當遵循的證據規(guī)則和裁判標準。

對估價報告的程序（形式）審查。住建部2011年發(fā)布的《國有土地上房屋征收評估辦法》，對評估程序、實地查勘、評估方法、評估報告形式等均作了嚴格規(guī)范。基于評估報告的技術性和程序復雜性，對股價報告形式適法性審查，應當借鑒《民事訴訟法》的“誰主張誰舉證”規(guī)則，即：如果被拆遷人認為估價報告存在形式瑕疵，其應當承擔舉證責任。政府部門只需要針對被拆遷人提出的證據進行反證，不需要全面論證股價報告的程序（形式）完全符合法律法規(guī)。對于裁判標準，由于法律規(guī)定嚴密的評估程序，其宗旨就是防止評估機構和政府部門形成利益聯盟，損害被拆遷人合法利益，因此，如果估價報告存在程序（形式）上的瑕疵，則應當裁判支持被拆遷人。遺憾的是，在司法實踐中，有被拆遷人提出評估報告存在“評估師未簽字”的硬傷，法院卻以“這一程序上的瑕疵，未造成當事人實體權益遭受損害”為由，拒絕否定評估報告的效力。（5）

對估價報告的實質審查?！秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》針對對被拆遷房屋的不同類型，分別設置了市場法、收益法、成本法和假設開發(fā)法四種價值計算方法。如果被拆遷人認為評估機構價值計算方法選用不當，或者認為評估方法應用不當導致房屋價值偏低，則其應當根據《評估辦法》確立的評估標準承擔舉證責任，如提供周邊同用途同質量二手商品房的市場價格證據等。政府則需要對之進行反證。對于裁判標準，本文認為也應當借鑒民事訴訟法的部分制度：其一，在訴訟雙方主張的價值差異不大時，積極運用法院調解機制，爭取調解結案；其二，在價值差異較大難以調解或當事雙方不愿調解時，根據舉證責任原理，裁判由舉證不充分的一方承擔敗訴結果。

注釋：

（1）《條例》詳細列舉了六種“公共利益”，而2001年的《城市房屋拆遷管理條例》并無任何條文涉及界定“公共利益”。

（2）最高人民法院2014年8月29日發(fā)布的“征收拆遷十大典型案例”中，也無一例法院根據“公共利益原則”撤銷行政機關的拆遷決定。見“中華人民共和國最高人民法院網”http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13405.html。

（3）《國有土地房屋征收與補償條例》“征求意見稿”在涉及“危舊房改造”方面（多含有商業(yè)性拆遷因素）曾賦予被拆遷人決定是否拆遷權，設置了“被拆遷人90%以上同意”這一拆遷先決條件，但最終放棄了這一要求。立法的這一轉變，也暗示了公共利益應當由政府決定，而不是由被拆遷人決定。

（4）“艾正云、沙德芳訴馬鞍山市雨山區(qū)人民政府房屋征收補償決定案”，見“最高人民法院網站”http：//www. chinacourt.org/article/detail/2014/08/id/1429353.shtml。

（5）“劉玉林等訴會東縣人民政府房屋征收補償決定案”，“裁判文書網”http：//www.court.gov.cn/zgcpwsw/sc/scslsyzzzzzjrmfy/xz/201506/t20150604_8424396.htm。

［1］［德］羅爾夫·克尼佩爾，著.法律與歷史——論《德國民法典》的形成與變遷［M］.朱巖，譯.北京：法律出版社，2003：268.

［2］江利紅.行政過程的階段性法律構造分析——從行政過程論的視角出發(fā)［J］.政治與法律，2013，（1）.

［3］羅豪才.行政法學［M］.北京：北京大學出版社，1996：298.

［4］郭兵.論行政程序裁量的司法審查標準［J］．政治與法律，2015，（4）.

［5］方世榮，譚冰霖.優(yōu)化行政程序的相對人維度［J］．江淮論壇，2015，（1）.

［6］龍鳳釗.行政行為的合作化與訴訟類型的多元化重構［J］.行政法學研究，2015（2）：65.

（責任編輯夢瑋）

D922．36

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1001－862X（2015）06－0159－003

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彭超（1989—），黑龍江雙鴨山人，同濟大學經濟與管理學院博士生，主要研究方向：城市發(fā)展與管理政策研究。