中國(guó)城市治理評(píng)估模型的建構(gòu)與應(yīng)用*

李憲奇

摘要：城市治理評(píng)估要反映我國(guó)城市治理創(chuàng)新、治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以及城市治理評(píng)估國(guó)際交流合作的要求。城市治理評(píng)估模型的基本框架應(yīng)當(dāng)兼顧城市治理主體結(jié)構(gòu)和城市治理行為結(jié)構(gòu)，需要體現(xiàn)政府行政治理主體的作用，體現(xiàn)社會(huì)組織和企業(yè)等非行政治理主體的作用，也要體現(xiàn)各個(gè)城市治理主體結(jié)構(gòu)之間的合作;需要體現(xiàn)城市治理體制機(jī)制的運(yùn)作程序（過(guò)程），體現(xiàn)城市治理業(yè)績(jī)效果的差異，也要體現(xiàn)治理過(guò)程和治理結(jié)果的關(guān)聯(lián)。城市治理評(píng)估的模型應(yīng)當(dāng)在測(cè)評(píng)應(yīng)用和實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。

關(guān)鍵詞：城市治理現(xiàn)代化;評(píng)估模型;城市治理結(jié)構(gòu);城市治理能力

中圖分類(lèi)號(hào)：C931.2〓〓〓文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A〓〓〓文章編號(hào)：1001-862X（2015）06-0016-005

評(píng)估模型是城市治理評(píng)估體系的邏輯范式，也是評(píng)估實(shí)踐的基本依據(jù)。城市治理評(píng)估要準(zhǔn)確地反映城市治理創(chuàng)新的探索和進(jìn)程，集中體現(xiàn)城市治理理論的研究成果，有效提升我國(guó)在國(guó)際城市治理評(píng)估交流合作中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，就需要在擁有國(guó)際視野的基礎(chǔ)上獨(dú)立和鮮明地提出我國(guó)自己的城市治理評(píng)估理論建構(gòu)。借助城市治理評(píng)估模型奠定城市治理評(píng)估的邏輯基礎(chǔ)，從基本概念層面理清思路，有助于打通城市治理評(píng)估目標(biāo)、內(nèi)容、方法之間的本質(zhì)聯(lián)系，增強(qiáng)我國(guó)城市治理評(píng)估規(guī)則的社會(huì)影響力和學(xué)術(shù)影響力。

一、中國(guó)城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的背景

1.城市治理實(shí)踐的推進(jìn)催生了城市治理評(píng)估的基礎(chǔ)需求

城市現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的微觀基礎(chǔ)、基本路徑和展示窗口。目前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。2010—2015年的五年城鎮(zhèn)化率的增幅將首次突破兩位數(shù)，達(dá)到10.97%，創(chuàng)造1950年以來(lái)的歷史新高（見(jiàn)表1）。截至2013年底，人口在500萬(wàn)以上的特大城市有90余個(gè)，其中千萬(wàn)以上人口的超大城市有16個(gè)，城市經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)70%以上，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有決定性的影響。2014年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口74916萬(wàn)人，環(huán)比增加1805萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%。

從城鎮(zhèn)人口數(shù)量和空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面判斷，中國(guó)整體上已進(jìn)入到初級(jí)城市型社會(huì);但是，從公眾生活方式、社會(huì)文化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)特別是從城市治理的水平看，目前中國(guó)離城市型社會(huì)的要求還有較大的差距。城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)了資源和人口向城市集中，給城市發(fā)展注入新的活力，同時(shí)，也增加了城市的交通擁堵、環(huán)境污染、就業(yè)困難、貧富差距、社會(huì)治安等多方面的壓力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的背景下，城鎮(zhèn)化快速增長(zhǎng)與GDP增速趨緩的交互作用又加劇了城市發(fā)展的各種矛盾。城市人口總量擴(kuò)大與市民利益群體分化，以及群體利益和利益表達(dá)方式多元化等新情況、新問(wèn)題更使城市發(fā)展的復(fù)雜程度和治理難度空前提高，單純地“靠發(fā)展解決發(fā)展中問(wèn)題”的傳統(tǒng)套路遭遇挑戰(zhàn)，改革傳統(tǒng)的城市管理模式、創(chuàng)新城市治理結(jié)構(gòu)、重構(gòu)城市運(yùn)行體制機(jī)制的要求相應(yīng)提高?，F(xiàn)代城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，沿襲傳統(tǒng)的政府管控模式已經(jīng)難以為繼。國(guó)內(nèi)多個(gè)城市圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)新體制機(jī)制，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。北京以治理“城市病”為突破口，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化;佛山市以“三個(gè)轉(zhuǎn)變”（實(shí)現(xiàn)‘等上門(mén)向‘上門(mén)等、‘獨(dú)角戲向‘大合唱、‘講關(guān)系向‘講規(guī)矩）為核心加速城市治理創(chuàng)新[1];浙江省溫嶺市通過(guò)協(xié)商式民主試驗(yàn)重構(gòu)基層治理結(jié)構(gòu)。這些城市治理實(shí)踐的探索都從根本上催生了認(rèn)識(shí)、評(píng)估和優(yōu)化城市治理體系和治理能力的需求。

2.城市治理理論的發(fā)展提出了城市治理評(píng)價(jià)的直接要求

城市公共治理理論形成于20世紀(jì)70年代，它體現(xiàn)了人們對(duì)公共部門(mén)管理的全新的認(rèn)識(shí)，構(gòu)成了城市理論新的范式和新的理念。[2]在治理范式的框架下，公共管理的主客體構(gòu)成、公共管理的過(guò)程和公共管理的方式開(kāi)始發(fā)生變化。到20世紀(jì)90年代末以后，薩拉蒙（Lester M Salamon）提出了“新治理”導(dǎo)向問(wèn)題。[3]這種“新治理”的主要特點(diǎn)包括：其一，綜合重塑政府和私有化兩種理論，尋求以知識(shí)體系的更新服務(wù)于政策制定者、執(zhí)行者、參與者和合作者。其二，通過(guò)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織等主體的多元合作，突破政府包攬城市管理權(quán)力的格局。其三，通過(guò)探索城市治理新元素、新工具和新路徑（比如，工具性、網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、談判與勸服、授權(quán)技術(shù)等）解決多元組織共治格局中面臨的新問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)外各種城市治理理論和模式都需要實(shí)證研究，特別是城市治理評(píng)估的印證。借助城市治理評(píng)估檢驗(yàn)城市治理不同模式實(shí)現(xiàn)路徑及需要改進(jìn)的問(wèn)題，獲得城市治理理論在不同國(guó)家和地區(qū)適應(yīng)性調(diào)整的參照，以及明確多元治理理論、重塑政府理論和私有化理論的比較優(yōu)勢(shì)和不足，為治理模式完善、調(diào)適、建構(gòu)及其目標(biāo)和路徑的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

3.社會(huì)治理改革創(chuàng)新增加了城市治理評(píng)估的緊迫性

社會(huì)治理體系創(chuàng)新和現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國(guó)全面改革的核心內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄稕Q定》提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總要求，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化開(kāi)始成為我國(guó)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵內(nèi)容與重要抓手。

城市治理是國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)，也是在城市層面創(chuàng)新政府治理與社會(huì)治理結(jié)合方式的試驗(yàn)場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)“城市管理”向“城市治理”的跨越、善政向善治的跨越，可以加速?lài)?guó)家、政府和社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。城市治理體系改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的復(fù)雜工程，從設(shè)計(jì)城市治理結(jié)構(gòu)改革理念和思路，確立治理結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)任務(wù)，到實(shí)施和推行改革措施都需要科學(xué)、客觀、嚴(yán)格的測(cè)量數(shù)據(jù)作為決策支持的基礎(chǔ)條件，都需要充分的理論準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)支持和實(shí)踐積累。如果停留在經(jīng)驗(yàn)決策階段，滿(mǎn)足于坐而論道、泛泛而談、倉(cāng)促拍板，如此選擇治理結(jié)構(gòu)的路徑可能造成治理改革成本大增和改革資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，以至于出現(xiàn)社會(huì)難以承受的重大損失。城市治理評(píng)估將為城市治理、社會(huì)治理和國(guó)家治理的改革實(shí)踐提供決策信息的支持。

二、中國(guó)城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的思路

1.城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的目的

城市治理評(píng)估有反映現(xiàn)實(shí)、服務(wù)改善、探索規(guī)律、促進(jìn)發(fā)展等多方面的作用。作為城市治理評(píng)估的基礎(chǔ)工程，城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的主要目的和基本要求包括：反映城市治理現(xiàn)狀，甄別城市治理特色和差異;分析城市治理績(jī)效，診斷城市治理問(wèn)題和障礙;研判城市治理發(fā)展趨勢(shì)，探索城市治理規(guī)律;推動(dòng)城市治理創(chuàng)新實(shí)踐，促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。同時(shí)，要淡化評(píng)價(jià)的甄別與遴選功能，助推城市治理的健康成長(zhǎng)。

城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的具體目的包括五個(gè)方面：其一，服務(wù)于政府的城市宏觀治理體系和治理能力建設(shè)。在評(píng)估模型框架下采集、分析和傳播評(píng)估信息，為政府城市治理實(shí)踐的全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)和特色發(fā)展提供基礎(chǔ)支持，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)可資借鑒的發(fā)展理念、建設(shè)目標(biāo)、體制機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。其二，服務(wù)于城市社區(qū)的微觀治理活力和效果建設(shè)。為基層社區(qū)的治理組織建設(shè)，集體協(xié)商，民主評(píng)議，多元治理等提供標(biāo)桿的參考和發(fā)展借鑒的框架。其三，服務(wù)于社會(huì)組織參與或評(píng)估城市治理的實(shí)踐。為城市治理相關(guān)的各級(jí)各類(lèi)社會(huì)組織參與社會(huì)治理實(shí)踐提供理論模型、操作工具、分析方法和研究案例，以利于其聯(lián)合有關(guān)機(jī)構(gòu)，拿出更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)治理體系和治理能力描述、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)的成果。其四，服務(wù)于企業(yè)選擇投資布局和經(jīng)濟(jì)“走出去”預(yù)警。治理評(píng)估信息是企業(yè)了解投資環(huán)境和選擇投資方向的重要參考。城市治理評(píng)估模型要滿(mǎn)足企業(yè)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略布局和國(guó)際戰(zhàn)略方向選擇的需求，更直接地為企業(yè)提供城市治理績(jī)效的投資參考。其五，服務(wù)于市民了解和參與城市與社區(qū)治理的需要。城市治理評(píng)估模型要為市民城市治理的信息獲取、流程監(jiān)督、意見(jiàn)表達(dá)和參與治理提供認(rèn)知框架和實(shí)踐參考。

城市治理評(píng)估模型建構(gòu)目的作這樣的設(shè)計(jì)，旨在突破傳統(tǒng)意義上城市治理評(píng)估工作的邊界和節(jié)奏，不是僅僅把評(píng)估數(shù)據(jù)采集、分析和發(fā)布看作一個(gè)城市治理評(píng)估完整過(guò)程的結(jié)束，而是著眼于評(píng)估模型覆蓋范圍延伸到服務(wù)對(duì)象，把更多的工作內(nèi)容聚集到城市治理評(píng)估結(jié)果應(yīng)用、后產(chǎn)品發(fā)展及其相關(guān)信息服務(wù)領(lǐng)域，更為直接和緊密地服務(wù)于我國(guó)城市治理實(shí)踐。這些后期工作包括：在傳統(tǒng)評(píng)估工作的基礎(chǔ)上進(jìn)一步根據(jù)城市治理體系與治理能力測(cè)評(píng)的線(xiàn)索，深入研究國(guó)內(nèi)外城市治理案例，發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和概括不同類(lèi)型城市治理的特色模式;發(fā)展服務(wù)于不同目的的城市治理評(píng)估工具，拓展城市多元治理的研究領(lǐng)域;通過(guò)城市治理的定向數(shù)據(jù)挖掘、信息管理和知識(shí)推送等決策支持服務(wù)，引導(dǎo)城市的政府、社區(qū)、社會(huì)組織和市民關(guān)注、支持、參與、研究和優(yōu)化城市治理實(shí)踐。

2.城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的路徑

依據(jù)上述評(píng)估目的和應(yīng)用設(shè)計(jì)，城市治理評(píng)估模型建構(gòu)的路徑應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下幾個(gè)方面。

（1）城市治理評(píng)估模型的內(nèi)容建構(gòu)要以我為主，兼顧國(guó)際。一方面，城市治理模型的內(nèi)容建構(gòu)要反映我國(guó)城市治理評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需求;另一方面，也要參考目前國(guó)際城市治理評(píng)估有影響力的成熟體系，融合本國(guó)特色和國(guó)際學(xué)術(shù)的探索，形成獨(dú)立自主、特色鮮明的城市治理評(píng)估框架。兼顧國(guó)際城市治理評(píng)估體系不僅有助于借鑒國(guó)外研究成果，開(kāi)拓學(xué)術(shù)視野，增強(qiáng)中國(guó)城市治理實(shí)踐的國(guó)際影響力;同時(shí)，借助這種微觀層面城市治理評(píng)估模型的交流，還可以為中外同行開(kāi)展國(guó)家治理評(píng)估的深度合作，廣泛凝聚學(xué)術(shù)共識(shí)，以及提高中國(guó)城市治理模式影響力開(kāi)啟新的空間。

（2）城市治理評(píng)估模型的覆蓋領(lǐng)域要以城市為主，兼顧上下。城市治理評(píng)估模型的覆蓋領(lǐng)域首先要聚焦城市治理，保持自身的特點(diǎn)，這不僅表現(xiàn)在評(píng)估對(duì)象上，而且在評(píng)估模型的內(nèi)容設(shè)計(jì)上也要形成適宜于城市治理評(píng)估的獨(dú)特框架。其次，城市治理評(píng)估模型也要聯(lián)系行政治理和社會(huì)治理內(nèi)容的對(duì)接和一致，以期評(píng)估結(jié)果能夠立體地反映城市治理的真實(shí)情況和突出特點(diǎn)。

（3）城市治理評(píng)估模型的評(píng)估重點(diǎn)要以過(guò)程為主，兼顧結(jié)果。城市治理評(píng)估的過(guò)程指標(biāo)主要是體現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作方式的評(píng)估內(nèi)容。通過(guò)收集和分析過(guò)程指標(biāo)在客觀反映城市治理影響因子基礎(chǔ)數(shù)據(jù)變化情況，發(fā)揮其鑒別城市治理特色、預(yù)測(cè)城市治理走向、印證城市治理理論和干預(yù)治理走向的多重作用。城市治理評(píng)估的結(jié)果指標(biāo)主要是體現(xiàn)治理能力發(fā)揮水平的內(nèi)容。結(jié)果指標(biāo)的數(shù)據(jù)形式包括客觀指標(biāo)也包括主觀指標(biāo)，具有檢測(cè)城市治理水平和遴選城市治理先進(jìn)的作用。過(guò)程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)間存在明顯的平衡和互動(dòng)關(guān)系，然而，為了更好地發(fā)揮城市治理評(píng)估的科學(xué)研究和預(yù)測(cè)導(dǎo)向作用，應(yīng)相對(duì)側(cè)重過(guò)程指標(biāo)，適當(dāng)?shù)Y(jié)果指標(biāo)。

三、中國(guó)城市治理評(píng)估模型的框架設(shè)計(jì)

1.城市治理評(píng)估體系的基本假設(shè)

以城市治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化為核心的城市治理評(píng)估有一個(gè)城市善治的基本假設(shè)，即：

G=f（g·s·m）

其中，G代表城市善治（Good governance），g代表政府治理（government），s代表市場(chǎng)自治（self-governance），m代表公益互治（mutual governance）。上述城市善治表達(dá)式的意義在于，將城市善治視為政府治理（g）、市場(chǎng)自治（s）和社會(huì)互治（m）的乘積。首先，城市治理存在多元共治的密切聯(lián)系，任何一個(gè)因素（治理主體）本身的變化都會(huì)造成整個(gè)城市治理水平的變化，強(qiáng)調(diào)了城市治理的整體性的特點(diǎn);其次，城市治理存在多元互動(dòng)的復(fù)雜關(guān)系，任何兩個(gè)因素（治理主體）之間關(guān)聯(lián)的變化都會(huì)影響整體城市治理水平的變化，強(qiáng)調(diào)了城市治理的綜合性特點(diǎn)。換句話(huà)說(shuō)，城市治理水平既取決于參與城市治理的有關(guān)主體各歸其位，履行主體責(zé)任的程度，也取決于參與有關(guān)主體各司其職，密切配合與合作的程度。

城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化評(píng)估涉及范圍十分寬泛，需要考慮的問(wèn)題包括城市治理的不同主體、不同對(duì)象、不同過(guò)程和不同側(cè)面。從城市治理主體的視角看，它需要考量體制內(nèi)的政府部門(mén)、基層社區(qū)，也要考量體制外的社會(huì)組織、私人部門(mén)和普通市民;從城市治理內(nèi)容的視角看，它需要兼顧城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)治理體系結(jié)構(gòu)是否健全，也需要兼顧城市治理能力;從城市治理過(guò)程的視角看，它應(yīng)當(dāng)包括城市治理現(xiàn)代化的宏觀過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)包括城市治理規(guī)劃—運(yùn)作—檢查—完善的微觀過(guò)程;從城市治理系統(tǒng)的視角看，對(duì)于某些具有重要意義、交互影響，并且超越了上述框架范圍的重要因素應(yīng)當(dāng)作為城市治理評(píng)估的重要內(nèi)容予以考慮。

問(wèn)題的另外一個(gè)方面是，城市治理體系和治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的評(píng)價(jià)范圍與內(nèi)容可以很多，但是，實(shí)際能夠進(jìn)入評(píng)價(jià)的內(nèi)容和具體指標(biāo)總是有限的。這需要我們按照一定的標(biāo)準(zhǔn)從城市治理的核心內(nèi)容中提煉出關(guān)鍵概念作為界定評(píng)估內(nèi)容的范圍的依據(jù)，遴選出與評(píng)估目標(biāo)相匹配的評(píng)估維度和指標(biāo)。

2.城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)概念模型

為了保證評(píng)價(jià)體系建構(gòu)的系統(tǒng)性和避免重要評(píng)價(jià)內(nèi)容的缺失，評(píng)價(jià)模型的頂層設(shè)計(jì)工作十分重要。從評(píng)估體系建構(gòu)的角度看，城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的評(píng)估至少需要考慮三個(gè)基本問(wèn)題：

第一，評(píng)估性質(zhì)問(wèn)題。城市治理體系與治理能力評(píng)估是一種現(xiàn)代化水平綜合評(píng)估，城市治理評(píng)價(jià)體系需要通過(guò)收集比較評(píng)價(jià)對(duì)象城市治理改革與現(xiàn)代化的相對(duì)進(jìn)程數(shù)據(jù)做比較。評(píng)估結(jié)果要綜合考慮合法、公平、效率、滿(mǎn)意、可行等幾個(gè)方面的平衡。第二，評(píng)估主題問(wèn)題?，F(xiàn)代城市治理發(fā)展的核心主題是公共部門(mén)與私人部門(mén)、營(yíng)利部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)的多元共治，評(píng)價(jià)體系的主題也要反映不同城市治理主體了解、參與、監(jiān)督城市重大決策的責(zé)任、機(jī)會(huì)和效果。評(píng)估結(jié)果要在城市治理體系和治理能力建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和路徑上具有導(dǎo)向性。第三，評(píng)估內(nèi)容問(wèn)題?，F(xiàn)代城市治理體系建設(shè)的基本內(nèi)容是治理體系和治理能力，其中，城市治理體系現(xiàn)代化評(píng)估要體現(xiàn)過(guò)程導(dǎo)向的原則，評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容要通過(guò)治理結(jié)構(gòu)、功能的比較反映城市治理體系的現(xiàn)代化的相對(duì)水平。治理能力現(xiàn)代化評(píng)估要體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向原則。通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)的業(yè)績(jī)，以及市民滿(mǎn)意度、市民治理參與程度、政府回應(yīng)時(shí)效等效果的比較反映城市治理能力現(xiàn)代化的水平。城市治理的評(píng)估結(jié)果對(duì)于城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有示范性。

據(jù)此，我們可以將城市治理主體性質(zhì)（政府組織與非政府組織）和城市治理建設(shè)內(nèi)容（治理結(jié)構(gòu)與治理能力）做交叉，形成一個(gè)2×2的城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化評(píng)估體系的概念模型。其中，城市治理主體的劃分旨在保證城市治理評(píng)估過(guò)程中治理主體的多元性質(zhì)：政府組織是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的城市管理主體概念，它包括城市體制內(nèi)的黨委、政府、人大、政協(xié)和基層自治組織;非政府組織是一個(gè)現(xiàn)代意義的城市治理主體概念，它包括體制外的企業(yè)和社會(huì)組織等。城市治理內(nèi)容的劃分則是旨在保證城市治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化評(píng)估的基本兩大內(nèi)容的平衡：城市治理過(guò)程和城市治理績(jī)效兩個(gè)具象概念分別作為治理結(jié)構(gòu)和治理能力的操作變量，可以從城市治理規(guī)制、行為和統(tǒng)計(jì)資料中觀察、測(cè)量和檢驗(yàn)，進(jìn)而研判城市治理現(xiàn)代化的相對(duì)進(jìn)程。

四、中國(guó)城市治理評(píng)估模型的應(yīng)用

1.延伸設(shè)計(jì)城市治理評(píng)估指標(biāo)體系

（1）政府組織和基層社區(qū)的城市治理過(guò)程。重點(diǎn)內(nèi)容包括：體制內(nèi)主體在城市治理制度建設(shè)、治理體系運(yùn)作及履行職能情況，比如，政府發(fā)改、城建、城管、法制、信訪(fǎng)、經(jīng)濟(jì)與信息化等部門(mén)在城市公共服務(wù)、市民服務(wù)、治理技術(shù)平臺(tái)、公共信息披露、應(yīng)急動(dòng)員響應(yīng)、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政回應(yīng)及時(shí)效等制度建設(shè)情況，財(cái)政支出占GDP的比重，城市每萬(wàn)人人大政協(xié)提案數(shù)，社區(qū)矛盾排查調(diào)處機(jī)制建設(shè)，年度城市社區(qū)治理創(chuàng)新見(jiàn)報(bào)率。

（2）社會(huì)組織和私人部門(mén)的城市治理過(guò)程。重點(diǎn)內(nèi)容包括：體制外主體在城市治理的制度建設(shè)、治理機(jī)制維護(hù)和發(fā)揮作用情況，比如，市民參與重大決策聽(tīng)證、人民調(diào)解、市民信訪(fǎng)和意見(jiàn)表達(dá)等制度建設(shè)情況，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)，社會(huì)組織和企業(yè)參與城市發(fā)展和建設(shè)的渠道、數(shù)量和質(zhì)量，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任情況等。

（3）政府組織和基層社區(qū)的城市治理績(jī)效。重點(diǎn)內(nèi)容包括：體制內(nèi)主體城市治理的業(yè)績(jī)和效果。比如：城市經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)主要指標(biāo)人均水平及三年變化數(shù)據(jù)（包括人均GDP、人大政協(xié)提案辦結(jié)率、社會(huì)治安與每萬(wàn)人發(fā)案率、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)），市民幸福感，市民對(duì)政府城市管理的滿(mǎn)意度（政務(wù)公開(kāi)、社會(huì)保障、物質(zhì)文化生活水平等）。

（4）社會(huì)組織和私人部門(mén)的城市治理績(jī)效。重點(diǎn)內(nèi)容包括：體制外主體城市治理的業(yè)績(jī)和效果。比如：社會(huì)組織、企事業(yè)單位承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的情況，城市市民論壇網(wǎng)絡(luò)建言的質(zhì)量和數(shù)量，市民和社會(huì)組織參與城市治理的社會(huì)評(píng)價(jià)、群體性事件（負(fù)向），新媒體輿論引導(dǎo)，志愿者組織影響力。

2.統(tǒng)籌編制中國(guó)城市治理評(píng)估指數(shù)

在城市治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類(lèi)城市治理主體和研究者的需求，編制中國(guó)城市治理現(xiàn)代化相對(duì)進(jìn)程評(píng)估指數(shù)，提供反映不同城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程的橫向比較視角，以及反映同一城市和城市集合不同時(shí)期治理現(xiàn)代化水平的縱向比較的視角，幫助城市治理的理論和實(shí)際工作者在具有可比性的參照系統(tǒng)中理解和標(biāo)識(shí)不同城市治理創(chuàng)新實(shí)踐的差異和治理現(xiàn)代化的相對(duì)進(jìn)程。這個(gè)指數(shù)表達(dá)形式的結(jié)果包括：城市治理結(jié)構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化總指數(shù)、城市政府治理發(fā)展指數(shù)、城市政府治理績(jī)效指數(shù)、城市市場(chǎng)治理發(fā)展指數(shù)、城市市場(chǎng)治理績(jī)效指數(shù)、城市社會(huì)治理發(fā)展指數(shù)和城市社會(huì)治理績(jī)效指數(shù)，以及服務(wù)于不同評(píng)估目的的其他分指數(shù)。

3.健全完善中國(guó)城市治理評(píng)估模型

城市治理現(xiàn)代化評(píng)估模型要成為開(kāi)放的評(píng)估體系，必須在實(shí)際應(yīng)用的過(guò)程中不斷聚焦重點(diǎn)、豐富內(nèi)涵、完善流程、提升價(jià)值。評(píng)估模型提供了評(píng)估范圍的大致邊界，要在拓展評(píng)估應(yīng)用領(lǐng)域的同時(shí)根據(jù)理論和實(shí)際需求、數(shù)據(jù)的可獲得性、指標(biāo)的解釋性等方面的變化，調(diào)適評(píng)估的內(nèi)容，匹配評(píng)估目標(biāo)和手段，優(yōu)化治理評(píng)估結(jié)果表達(dá)。在評(píng)估模型的完善過(guò)程中要關(guān)注和反映我國(guó)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中城市治理創(chuàng)新實(shí)踐和理論的新發(fā)展，體現(xiàn)法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求。另外，要關(guān)注在評(píng)估框架完善過(guò)程中依據(jù)不同版本模型得出的評(píng)估結(jié)果之間的縱向可比性，借鑒項(xiàng)目反應(yīng)理論（item response theory）等工具的思想方法實(shí)現(xiàn)不同版本結(jié)果之間的比較，確保評(píng)估模型和范式的系統(tǒng)開(kāi)放性和動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

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（責(zé)任編輯 焦德武）