“省直管縣”政策下地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為研究——以浙江省為例

□ 單 凱 占張明

優(yōu)化“省直管縣”政策，發(fā)揮政策紅利最大效應，使得地級市及其所轄區(qū)縣獲得雙贏是擺在相關(guān)市縣面前亟待解決的問題。2001年前后，杭州市、寧波市采取在保留“省直管縣”政策條件下，對蕭山、余杭、鄞州等地進行“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整。2013年，紹興縣、上虞市“撤縣設(shè)區(qū)”成為紹興市的新城區(qū)。2015年，富陽區(qū)掛牌成立，成為杭州市第九個區(qū)。

一、“省直管縣”政策的發(fā)展歷程及理論研究

20多年來，浙江省“省直管縣”政策與“一縣一品”的縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式相得益彰，并極大地釋放了浙江民間的創(chuàng)造力。陳剩勇（2009）等學者認為，正是浙江民間的創(chuàng)造力、市場經(jīng)濟的活力與政府制度創(chuàng)新的齊頭并進，鍛造了浙江經(jīng)濟社會在全國“先行一步”的體制優(yōu)勢，成就了浙江社會經(jīng)濟30年的高速發(fā)展并實現(xiàn)了現(xiàn)代化起飛的“浙江奇跡”。［1］（P002）可以說，浙江省在以“省直管縣”為代表的政治體制改革上，走在了全國前頭，并極大推動了其他省份“省直管縣”政策的落實。

目前在理論界，無論是基于新制度主義的分權(quán)理論，還是從公共政策視角探討政府間關(guān)系，抑或是結(jié)合歷史過程分析文化結(jié)構(gòu)，對“省直管縣”政策的研究可謂是汗牛充棟。在定量研究方面，針對“省直管縣”政策的研究設(shè)計從過去注重對縣和省的個案研究轉(zhuǎn)向比較研究和實證統(tǒng)計研究，［2］理論模型建構(gòu)被更多地采用。如徐竹青（2006）等以浙江省的實踐為案例進行專題研究;［3］劉佳（2012）從公共物品供應角度對河北136個縣進行比較分析;［4］傅光明（2006）等人則對浙江、江蘇、湖北等省份不同的“省直管縣”具體執(zhí)行模式進行了區(qū)分和歸納，指出“省直管縣”政策具有路徑依賴問題。［5］

無論是建構(gòu)理論還是選擇案例進行實證分析，大多數(shù)學者積極肯定“省直管縣”政策對促進縣域發(fā)展，更好地為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品的積極作用。如羅植（2013）等人利用浙江和福建兩省的縣域面板數(shù)據(jù)建立雙差分（DID）模型，通過構(gòu)造一個自然實驗，檢驗“省直管縣”體制對經(jīng)濟績效的凈因果效應，結(jié)果表明，“省直管縣”體制對縣域經(jīng)濟具有顯著、持續(xù)的積極影響。［6］另一方面，也有學者注意到了“省直管縣”政策對地級市和區(qū)縣的發(fā)展有正負兩方面影響，如繆匡華（2013）等人提出，“省直管縣”將使得地級市面臨更加激烈的外部競爭，勢必影響到市級中心城市的發(fā)展與壯大。［7］（PP103－104）才國偉（2011）等人在分析財政“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”對地級市和區(qū)縣不同影響的基礎(chǔ)上，提出不能籠統(tǒng)地斷定“省直管縣”改革一定會有損地級市的利益、阻礙城市化的進程，應深入地研究各項改革措施的利弊得失，做到綜合運用、揚長避短。［8］

綜合現(xiàn)有研究成果，當前理論研究特別是以浙江省為案例的實證研究暴露出的主要問題在于對“省直管縣”政策的靜態(tài)研究，其表現(xiàn)為三個層次：

一是靜態(tài)分析“省直管縣”政策。多數(shù)學者簡單地定量分析“省直管縣”政策在某個時間段所取得的成果，而缺乏對“省直管縣”政策延續(xù)性和長期適用性的動態(tài)跟蹤分析。僅僅將“省直管縣”作為一個常量來分析20余年來對市縣經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，容易忽視“省直管縣”在不同時期的實施范圍、實施內(nèi)容和發(fā)揮效果的差異性。

二是忽視地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為。影響浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的“省直管縣”政策本身處于不斷發(fā)展中，并不是一個分析常量。尤其是2001年前后出現(xiàn)的“撤縣設(shè)區(qū)”這一變量，對“省直管縣”政策的實施產(chǎn)生了更為深遠的影響，而這些卻被學術(shù)界有意或無意地忽視。包括蕭山、余杭、鄞州等“撤縣設(shè)區(qū)”區(qū)縣僅僅作為三個“設(shè)區(qū)”的例外，被一些學者簡單地歸類到其他“省直管縣”縣市中。事實上，不將蕭山等新區(qū)單獨分類研究，便無法將浙江省的“省直管縣”政策與其他省的“省直管縣”政策完全區(qū)分開來，也就無法理解浙江省通過“省直管縣”政策的調(diào)整驅(qū)動縣域經(jīng)濟向都市化經(jīng)濟發(fā)展的改革實質(zhì)。

三是將“省直管縣”政策的效用簡單等同于區(qū)縣GDP增長。一些學者直接用GDP作為定性或定量分析“省直管縣”政策效應的分析基礎(chǔ)：如李葳等人通過“囚徒困境”理論分析出“省直管縣”政策賦予縣市有別于周邊地區(qū)的政策優(yōu)勢，對縣市經(jīng)濟發(fā)展的推動會反映在GDP的顯著增長上①李葳等人認為，當一個地級市范圍內(nèi)只有一兩個擴權(quán)縣的時候，該縣經(jīng)濟增長反映到GDP上的優(yōu)勢肯定是非常明顯的。（參見李葳，“省管縣”體制對縣域發(fā)展的影響——基于浙江省面板數(shù)據(jù)的雙重分析［D］．浙江大學碩士學位論文，2012年）。但事實并不完全如此，如廣州順德等縣市，在“省直管縣”后縣域經(jīng)濟反而出現(xiàn)“倒退”情況。［9］

理論研究中的不足，導致在現(xiàn)實中無法回答為什么在其他省份紛紛學習浙江“省直管縣”政策、壯大地方縣域社會經(jīng)濟實力的同時，浙江省有關(guān)地級市卻開始選擇“撤縣設(shè)區(qū)”行為，走大城市發(fā)展戰(zhàn)略?如果沒有被并入主城區(qū)，余杭、蕭山、鄞州等副城區(qū)是否會發(fā)展得更好等等問題。總而言之，“省直管縣”政策在浙江等省份是否還有旺盛的生命力，一如既往地推動縣域經(jīng)濟發(fā)展;抑或已經(jīng)遇到制度紅利瓶頸，需要對其進行政策調(diào)整，及時推動發(fā)達的縣（市）全面融入主城區(qū);現(xiàn)行的“撤縣設(shè)區(qū)”行為是否能夠解決“省直管縣”政策落實中遇到的困境等等;這些問題在目前理論研究中還略有不足。

自1992年浙江省首次推行“省直管縣”政策以來已過20年，自杭州、寧波首次對蕭山、余杭、鄞州等縣（市）在保留“省直管縣”政策的基礎(chǔ)上“撤縣設(shè)區(qū)”也已過10年。浙江省多年的歷史實踐為本文進行長時段的對比研究提供了豐富的實證樣本。下文選擇從“省直管縣”政策下地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為研究角度出發(fā)，通過理論建構(gòu)與實證研究，試圖分析浙江省各地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為的動機、特點和結(jié)果，回答“省直管縣”政策是否具有持續(xù)的活力，以此為浙江省部分地級市開展或擴大“撤縣設(shè)區(qū)”范圍提供決策參考，同時豐富“省直管縣”理論研究成果。

二、地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為的歷史動機、行為模式及對象選擇

（一）地級市“撤縣設(shè)區(qū)”的動機分析

地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為是在“省直管縣”的背景下展開的，其主要目的或動機就是解決從省到市、縣的發(fā)展難題。

1．省域競爭發(fā)展的需要?！笆≈惫芸h”政策有力地壯大了浙江省縣域經(jīng)濟。但自進入2萬億俱樂部后，浙江省的發(fā)展速度開始慢于江蘇等地。近年來，不僅中心城市速度發(fā)展相對落后于江蘇，13個經(jīng)濟強縣GDP綜合亦不如江蘇江陰、昆山、張家港等5個縣區(qū)的綜合。也就是說，“省直管縣”政策邊際效用已開始遞減，迫切需要出臺一套政治組合拳。

2．中心城區(qū)發(fā)展的需要。在一些具備強大經(jīng)濟輻射力、空間需求大的中心城市，簡單實行“省直管縣”政策會加劇區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護、資源集約利用等方面的矛盾，也嚴重制約中心城市的發(fā)展。［10］而由于主城區(qū)面積較小，中心城市弱等原因的存在，這個問題在浙江省表現(xiàn)得更為嚴重。有關(guān)地市采取“撤縣設(shè)區(qū)”行為即希望解決中心城市與郊區(qū)縣（市）之間無序競爭問題。

3．縣（市）發(fā)展的需要?！笆≈惫芸h”后，縣級財政無需向市繳納，有利于壯大縣級經(jīng)濟，形成浙江特色的縣域經(jīng)濟;同時縣級體制有利于更好地解決“三農(nóng)”問題。“撤縣設(shè)區(qū)”即是希望在保持縣域經(jīng)濟活力的同時，對縣域城市化發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。

（二）地級市“撤縣設(shè)區(qū)”歷史模式

浙江省“撤縣設(shè)區(qū)”存在著三種模式，即“市直管區(qū)”、“省直管縣”和“義烏模式”。

1．“市直管區(qū)”模式。2001年前后，金華縣（2000年）、衢縣（2001年）撤縣設(shè)區(qū)。但與余杭、鄞州等地不同，在“撤縣設(shè)區(qū)”后，金華市、衢州市由一城一區(qū)變成一城兩區(qū)，新區(qū)由市直管。該模式不作為本文主要研究案例。

2．“省直管縣”模式。1998年，在大量調(diào)研后，浙江在全國率先實施城市化戰(zhàn)略及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，提出培育杭州、寧波、溫州三大中心城市。蕭山市、余杭市于2001年，鄞縣于2002年“撤縣設(shè)區(qū)”，分別成為杭州、寧波的副城區(qū)。2013年，紹興市的紹興縣、上虞市也實現(xiàn)“撤縣設(shè)區(qū)”。與市直管區(qū)不同，五地在改區(qū)之前已成為縣級市，而金華縣等三地則是由縣直接過渡到區(qū)。此外，2013年，溫州洞頭縣與甌江口新區(qū)合并成為溫州市第四個區(qū)，即洞頭區(qū)。洞頭區(qū)在過渡期采用“省直管縣、市直管區(qū)”財政雙軌制，并最終實現(xiàn)“市直管區(qū)”模式。

3．“義烏模式”。義烏是“省直管縣”政策中的一個特例，是浙江省“省直管縣”政策的試點地區(qū)。與蕭山、余杭等地“改名不改權(quán)”相比，義烏是“改權(quán)不改名”。作為金華地級市下屬的一個縣級市，其在2002年擁有全部地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限后，又在2006年第四輪“強縣擴權(quán)”中獲得部分社會管理權(quán)限。至今義烏擁有經(jīng)濟社會管理權(quán)限618項，成為中國權(quán)力最大的縣?？梢哉f，義烏已實際成為浙江第十二個“地級市”。

（三）地級市對區(qū)縣的選擇

“縣改市”受縣歡迎，“縣改區(qū)”受地級市歡迎，兩者存在利益的博弈。金華縣、衢縣、吳興縣與所屬地級市屬于“弱市弱縣”類型;市縣同城的結(jié)果，便是吸引弱市兼并弱縣以擴大地級市實力、拓展城市發(fā)展前景。洞頭區(qū)則屬于“強市弱縣”的類型，其GDP總量在溫州各縣市中倒數(shù)第一;其“撤縣設(shè)區(qū)”的重要目的在于滿足溫州城市東擴需要，壯大溫州山海經(jīng)濟。鄞縣、余杭、蕭山則屬于“強市強縣”范疇，因此在地級市“撤縣設(shè)區(qū)”時，保留了強縣的權(quán)力。而同屬市縣同城的紹興、作為例外的義烏屬于“弱市強縣”的類型。與它們相似的，是湖州市的長興、臺州市的溫嶺等地。而由于沒有處理好縣市博弈關(guān)系，浙江省還有臺州黃巖區(qū)長達10年之久的“留守政府”。地級市選擇某個擬“撤縣設(shè)區(qū)”的縣（市），主要考慮以下因素①本文以下所用數(shù)據(jù)主要采集于浙江省統(tǒng)計局、江蘇省統(tǒng)計局以及杭州市、紹興市、寧波市、湖州市、南京市、無錫市、蕭山區(qū)、余杭區(qū)等市縣（區(qū)）統(tǒng)計局。：

1．經(jīng)濟因素。金華縣、衢縣、吳興縣的撤建是金華、衢州、湖州撤地建市的一個延續(xù)動作，重點解決一市一區(qū)及市區(qū)面積過小等問題。從下表1、表2數(shù)據(jù)可以看出，同為一市一區(qū)的紹興，因紹興縣本身經(jīng)濟實力較強，“撤縣設(shè)區(qū)”的同時保留了“省直管縣”的政策;另一方面，紹興市與紹興縣的博弈呈現(xiàn)出一個折中的結(jié)果，即保留紹興縣，使其可以繼續(xù)享受“省直管縣”政策帶來的紅利，同時紹興縣將其5個鎮(zhèn)劃歸越城區(qū)。而同樣是“弱市強縣”的湖州市和長興縣，在是否保留或保留多少長興縣因“省直管縣”政策帶來的權(quán)力這一問題上，市縣間仍然存在著分歧或不信任，導致“撤縣設(shè)區(qū)”行為受到了縣市的抵制。而蕭山、余杭、鄞州經(jīng)濟實力較強，呈現(xiàn)出強市強縣的特征，“撤縣設(shè)區(qū)”推進順利。

表1 金華、衢縣、吳興縣等“撤縣設(shè)區(qū)”前一年有關(guān)數(shù)據(jù)（其中單位：GDP為億元，人口為萬人，表2同）

表2 蕭山、余杭、鄞州等“撤縣設(shè)區(qū)”前一年有關(guān)數(shù)據(jù)

2．人口因素。其中余杭、蕭山、鄞州三地在“撤縣設(shè)區(qū)”之前，人均收入與主城區(qū)相當，非農(nóng)人口比例達到20%左右，而經(jīng)濟實力同樣較強的慈溪等地非農(nóng)人口比例一直處于低位。詳見表3、表4、表5。

表3 杭州市縣2000年數(shù)據(jù)

表4 寧波市縣2001年數(shù)據(jù)

表5 紹興市縣2012年數(shù)據(jù)

3．地理因素。浙江多山區(qū)，“一縣一品”經(jīng)濟特色與其地理環(huán)境有關(guān)。慈溪、長興等地，盡管在經(jīng)濟實力上與蕭山、余杭等地情況相似，但與主城區(qū)之間有山區(qū)橫亙，與城區(qū)之間對接難度大。而無論是實行“市直管區(qū)”的金華等地，還是實行“省直管縣”的杭州等地，區(qū)縣與主城區(qū)之間處于無縫對接的地理狀態(tài)，“撤縣設(shè)區(qū)”相對容易。

4．文化因素。中國上千年的縣文化沉淀，在“撤縣設(shè)區(qū)”中起到一定的作用。特別是在當?shù)厝罕姷慕邮苄睦砩希O(shè)區(qū)較為成功的寧波與鄞州、杭州與余杭的例子可以佐證。

5．財政體制上的例外。由于地級市的行政級別以及地方財政實力原因，不同地級市也采取了不同的“撤縣設(shè)區(qū)”模式。如寧波作為計劃單列市，鄞州在撤縣設(shè)區(qū)后，市縣財政體制并沒有發(fā)生變化。余杭、蕭山等地財政體制則在“撤縣設(shè)區(qū)”后保持不變，仍然由省直管。而紹興縣、上虞市在建區(qū)后，原先交給省里30%的財稅現(xiàn)在交給了紹興市里，其余70%依舊留在本區(qū)。財稅體制分配上的差別，直接影響地級市實現(xiàn)縣區(qū)“同城待遇”的意愿和能力。

根據(jù)以上因素分析，我們將地級市選擇“撤縣設(shè)區(qū)”的基本條件歸納為六項：一是非農(nóng)人口占比達到20%;二是GDP占地級市比重至少為10%左右，且地級市的經(jīng)濟實力能夠帶動區(qū)縣發(fā)展;三是居民可支配收入與農(nóng)民人均收入超過全市平均水平，與市區(qū)水平相近;四是地理位置上的無縫對接，沒有山區(qū)、大險的阻隔;五是文化一致或相近有助于形成文化融合，文化不一致則可能會形成文化阻力;六是財政體制差異會影響到地級市行為模式以及實現(xiàn)縣區(qū)“同城待遇”的意愿和能力。

三、地級市“撤縣設(shè)區(qū)”行為的理論假設(shè)與實證分析

（一）“撤縣設(shè)區(qū)”行為的理論假設(shè)

在對地級市“撤縣設(shè)區(qū)”的動機、歷史模式、對象選擇進行分析后，本文提出“省直管縣”政策下“撤縣設(shè)區(qū)”行為的理論假設(shè)：

1．“省直管縣”是一種分權(quán)行為，政策實施過程符合邊際效應遞減規(guī)律。“省直管縣”政策實施是一種對市縣的分權(quán)行為。得到擴權(quán)的縣市因?qū)Ρ緟^(qū)域資源稟賦、本地居民對公共產(chǎn)品偏好等具有更為全面的信息認知而擁有競爭比較優(yōu)勢，即分權(quán)讓縣市更好地發(fā)揮信息縱向傳遞優(yōu)勢①如馬斌等人提出在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系時，涉及全局性的政策與法律執(zhí)行和利益平衡，適宜采取垂直管理的集權(quán)體制，以達到社會公正的最大化;涉及處理地方事務和地方公共產(chǎn)品供給的權(quán)力，適宜下放給地方政府，以達到公共資源配置的最優(yōu)化。（參見馬斌：政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究［M］．杭州：浙江大學出版社，2009年版，第270頁）。但隨著每一次放權(quán)的深入，“省直管縣”政策對縣市經(jīng)濟增長的激勵作用會逐步減小。

2．“撤縣設(shè)區(qū)”行為著力解決“省直管縣”分權(quán)行為帶來的政府間信息橫向傳遞失效問題?！笆≈惫芸h”有助于推進行政組織的結(jié)構(gòu)性變革，依憑信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，縮減行政層次，構(gòu)建更為扁平化的行政組織。［11］（P15）另一方面，分權(quán)后的縣市成為與地市“平行”的競爭主體，GDP考核導向驅(qū)使地方政府采取有意無意的信息保護行為，導致縣市與地市之間出現(xiàn)信息橫向傳遞失效——也就是說，市縣競爭無序行為之間存在著“信息之幕”（幕后充斥著防備與不信任）。與“省直管縣”將地市的權(quán)力分權(quán)給縣市以獲得縣市地方政府的信息優(yōu)勢相比，“撤縣設(shè)區(qū)”則是在保障縣（市）權(quán)力的同時，進一步優(yōu)化地市級政府與縣（市）政府之間的信息溝通，以解決市縣間因分權(quán)帶來的地方利益保護問題。

3．在“省直管縣”分權(quán)基礎(chǔ)上，采取“撤縣設(shè)區(qū)”行為，即能在保證縣（市）地方政府信息縱向傳遞優(yōu)勢的基礎(chǔ)上優(yōu)化政府間信息橫向傳遞效用，以實現(xiàn)以下幾個目標（見圖1）：

a．地級市社會經(jīng)濟發(fā)展更快;

b．區(qū)縣與主城區(qū)之間城鄉(xiāng)一體化加速;

c．相比其他縣市，區(qū)縣的經(jīng)濟社會發(fā)展更快，城市化水平得到較大提高;

d．區(qū)縣城鄉(xiāng)居民收入比會因縣級財政的增長和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的共同作用進一步縮小;

圖1 “撤縣設(shè)區(qū)”理論假設(shè)圖

正如前文所述，除金華等個別地市的“市直管區(qū)”模式外，浙江省“省直管縣”政策與地市“撤縣設(shè)區(qū)”行為相依相行，通過“撤名不撤權(quán)”，在保持區(qū)縣政府與本地居民間信息縱向傳遞優(yōu)勢基礎(chǔ)上，優(yōu)化市區(qū)政府間信息橫向傳遞，以最大程度地發(fā)揮兩類政策紅利。

信息橫向傳遞主要通過三種方式：一是人事制度的破立。作為全國少數(shù)“人事省直管”的浙江，一般縣市縣級干部由省管。杭州、寧波等地則突破這一框架，區(qū)縣行政級別提升半級，當?shù)攸h委書記進入地級市的領(lǐng)導班子，這有利于市區(qū)政府之間的信息傳遞，特別在協(xié)調(diào)市區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展時，之前模糊的雙向施壓行為變得更加透明。二是城市發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃。如杭州制定了《杭州市城市總體規(guī)劃（2001－2020）》，蕭山區(qū)、余杭區(qū)以兩個副城區(qū)、六個組團形式融入城區(qū)建設(shè)，較好地解決了之前市縣存在的土地規(guī)劃混亂、生態(tài)保護無序等問題。三是從縣域塊狀經(jīng)濟向都市產(chǎn)業(yè)圈發(fā)展。浙江縣域經(jīng)濟占據(jù)全省GDP70%左右，但同時也遇到發(fā)展瓶頸;而市區(qū)產(chǎn)業(yè)同樣面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整問題?！俺房h設(shè)區(qū)”有助于市區(qū)之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，協(xié)調(diào)市區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭問題。

（二）“撤縣設(shè)區(qū)”行為實證對象及內(nèi)容選擇

在實證對象選擇方面，本文選取10個2013年度浙江省經(jīng)濟發(fā)展強縣（區(qū)）和5個地級市：以蕭山、余杭、鄞州等2001年前后“撤縣設(shè)區(qū)”的區(qū)縣為第一組;以紹興（柯橋區(qū)）、上虞（上虞區(qū)）等2013年前后成功設(shè)區(qū)的區(qū)縣為第二組;以義烏、慈溪、長興等未成功設(shè)區(qū)且經(jīng)濟較為發(fā)達的區(qū)縣為第三組;以臨安、富陽等近年有可能設(shè)區(qū)、經(jīng)濟相對不太發(fā)達的區(qū)縣為第四組。以杭州、寧波、紹興、湖州、金華、南京、蘇州等地級市為第五組。文章首先對各縣（市、區(qū)）實施“省直管縣”、“撤縣設(shè)區(qū)”前后的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況進行對比分析（分為 1979－1992、1993—2000、2001—2013三個階段）。然后將第一組區(qū)縣自“撤縣設(shè)區(qū)”后的發(fā)展情況與其他三組縣市發(fā)展數(shù)據(jù)（2001—2013組數(shù)據(jù)）進行對比分析。最后，再對2001年以來，杭州、寧波等地級市的發(fā)展情況進行比較研究。

在分析指標方面，GDP增長率、區(qū)縣占地級市GDP比重、第三產(chǎn)業(yè)占比等用以研判在“撤縣設(shè)區(qū)”前后，地級市和各區(qū)縣的經(jīng)濟發(fā)展是否有變化，以考量“撤縣設(shè)區(qū)”行為對地級市和區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的正負影響;非農(nóng)人口比例、城鄉(xiāng)居民收入比等則考量在“撤縣設(shè)區(qū)”后，地級市與區(qū)縣之間城鄉(xiāng)一體化水平以及區(qū)縣的城市化水平（戶籍人口）有無變化。

（三）“撤縣設(shè)區(qū)”行為的實證分析

1．“省直管縣”政策下區(qū)縣GDP周期增長曲線?！笆≈惫芸h”政策的紅利釋放顯著，并且實施時機與經(jīng)濟增長曲線顯示一致。第一輪正值社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)啟動;第二輪“省直管縣”政策出臺與東南亞金融危機時間一致;第三輪“省直管縣”與“撤縣設(shè)區(qū)”時間一致;第五輪“省直管縣”放權(quán)與世界金融危機發(fā)生時間一致。每一次“省直管縣”政策的實施，都在隨后幾年帶來區(qū)縣一輪較大幅度的經(jīng)濟增長（見圖2）。

在全國積極財政政策和較為寬松貨幣政策的大背景下，“省直管縣”政策實施后，各區(qū)縣GDP增長率從第一階段（1978－1991年）的平均15%以下，基本躍升到第二階段（1992－2000年）15%以上（具體見表6）。整體上，五輪次的“省直管縣”政策對經(jīng)濟的推動作用呈現(xiàn)出1992年—1994年的高速增長，1998年－2007年的中速增長以及2008年后的中低速增長三個階段?？梢哉f，“省直管縣”政策幫助區(qū)縣度過了兩次經(jīng)濟金融危機，實現(xiàn)了經(jīng)濟軟著陸，這對依賴外貿(mào)出口的浙江省各區(qū)縣尤為重要。

而由于世界金融危機的影響，以及各地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來的改革陣痛，無論是“撤縣設(shè)區(qū)”的蕭山、余杭等區(qū)縣，還是義烏、長興等縣市，GDP增長曲線大都處于下行線的位置，并逐漸趨向一致，在10%左右波動。也就是說，實施五輪后，“省直管縣”政策對縣市經(jīng)濟社會發(fā)展整體推動作用有所下降，相關(guān)縣市增長速率放緩。

表6 三階段各區(qū)縣GDP平均增長率

2．地級市對副城區(qū)的城市化輻射作用明顯。在城市化方面，余杭、蕭山等地在“撤縣設(shè)區(qū)”后非農(nóng)人口比例大幅上升，相對領(lǐng)先未設(shè)區(qū)的縣（市）（見圖3）;紹興縣、上虞市同樣由于和主城區(qū)無縫對接的關(guān)系，同一時期非農(nóng)人口比例上升相對較快，這為兩地在2013年“撤縣設(shè)區(qū)”打下了堅實基礎(chǔ)。而除了“第十二個地級市”義烏外，至2013年，其他縣市非農(nóng)人口占比均不及30%。

在非農(nóng)人口大幅上升的同時，區(qū)縣的城鄉(xiāng)收入比與其他縣市相比，共同呈現(xiàn)出先升后降的趨勢，且近年來農(nóng)民純收入增長率要高于居民可支配收入增長率，并跑贏GDP增長率;同期峰值卻低于大多數(shù)縣（市）（見圖4）。這說明蕭山、余杭、鄞州一方面充分運用“省直管縣”政策中的縣級財政優(yōu)勢，重點解決“三農(nóng)”問題;另一方面，各區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著城市化推進進一步優(yōu)化，不僅增加了居民/農(nóng)民收入絕對值，同時隨之而來的專兼職就業(yè)機會為農(nóng)民增加收入提供了更多的選擇。

盡管受制于“省直管縣”政策下市區(qū)財政不統(tǒng)一格局，因“撤縣設(shè)區(qū)”后城區(qū)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，同城化在公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生教育等方面得到了一定的體現(xiàn)。設(shè)區(qū)后蕭山等地的城市化發(fā)展成績有目共睹。而與主城區(qū)無縫對接、市和區(qū)同步規(guī)劃建設(shè)的鄞州區(qū)表現(xiàn)得更為突出①自2002年撤縣設(shè)區(qū)以來，鄞州區(qū)在城區(qū)一體化建設(shè)方面取得了較大的成績。（參見程剛．中國撤縣建區(qū)的新探索：寧波鄞州模式實證研究（2002－2012）［M］．經(jīng)濟科學出版社，2011年版），這在很大程度上得益于寧波市計劃單列市及鄞州區(qū)“市直管區(qū)”的財政體制。需要指出的是，早年便直接轉(zhuǎn)為“市直管縣”的湖州南潯地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展速度反而受到了抑制，相對實力羸弱的中心城區(qū)發(fā)展對下屬縣區(qū)的財政制約作用同樣明顯。

3．區(qū)縣經(jīng)濟增長突出，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因地級市帶動而更加優(yōu)化。在第一階段（1978－1991年），各縣市經(jīng)濟增長率不分伯仲。到第二階段（1992－2000年）即實施“省直管縣”政策后，特別是在1992－2000年期間，余杭、蕭山、鄞州等“省直管縣”縣（市）與同城其他縣（市）相比，GDP增長率處于相對落后位置，GDP絕對值差距反而縮小了，這與部分學者通過“囚徒困境”理論分析得出的“擴權(quán)強縣”后縣市GDP增長率好于周邊縣市的情況并不完全吻合。事實上，如蕭山、余杭等區(qū)縣在1997年第二次擴權(quán)（即單獨針對蕭山、余杭在建設(shè)、技改、金融、土地等方面的擴權(quán)）后，GDP平均增長率才逐漸超出其他未擴權(quán)縣（市）。這一方面反映出“省直管縣”政策對GDP增長影響的滯后性，另一方面則說明該政策在不同階段賦予縣（市）的政策優(yōu)勢并不一致。至第三階段（2001－2013年）即“撤縣設(shè)區(qū)”后，區(qū)縣GDP增長率整體上略勝于其他縣市，與同城其他縣（市）相比，GDP絕對值差距又逐漸拉大。而在2008－2013年期間，即第五輪全省所有縣市同步放權(quán)后，各區(qū)縣經(jīng)濟增長率基本一致，維持在10%上下，這說明“省直管縣”政策導致的區(qū)縣競爭行為達到納什均衡狀態(tài)。而除長興外，“撤縣設(shè)區(qū)”區(qū)縣整體表現(xiàn)好于其他縣（市）。

同時我們注意到，整體上區(qū)縣第三產(chǎn)業(yè)比重增長速度快于其他區(qū)縣（具體見圖5）;地級市的光環(huán)效應對改區(qū)后的區(qū)縣，如在吸引外資等方面，相對領(lǐng)先其他地區(qū)。這在一定程度上，說明“撤縣設(shè)區(qū)”后，都市產(chǎn)業(yè)圈的整體規(guī)劃、區(qū)縣與主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)對接等，共同推動區(qū)縣經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)更快的優(yōu)化。

所有區(qū)縣在1992年起實行“省直管縣”政策后，其占地級市GDP的比重都有不同程度的上漲，這也顯示出“省直管縣”政策對縣市經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。其中，蕭山、余杭等各區(qū)占地級市GDP比重由90年代達到一個峰值后連年下降，在“撤縣設(shè)區(qū)”后則呈現(xiàn)上升趨勢;而在第三階段（2001－2013年），除縣市同城的紹興、享受地級市待遇的義烏以及湖州長興同期有所增長外，其他縣市在地級市的GDP比重都呈下行趨勢（見圖6）。

4．地級市自身經(jīng)濟增長不明顯。自2001年起至今，特別是杭州、寧波“撤縣設(shè)區(qū)”后，杭州經(jīng)濟發(fā)展速度快于本省紹興等地，寧波發(fā)展速度則相對落后。整體上，13年來，浙江杭州、寧波、紹興、金華、湖州5市個體發(fā)展平均速度均落后于江蘇3市，5市總體平均發(fā)展速度12．05%也落后于江蘇南京、蘇州、無錫三地的13．40%（見圖7）?！俺房h設(shè)區(qū)”政策在推動地級市經(jīng)濟加速增長的同時可能受到其他因素的負面影響。

通過對理論假設(shè)的論證，我們發(fā)現(xiàn)，除地級市自身經(jīng)濟經(jīng)濟增長優(yōu)勢不明顯外，其他方面均與前提假設(shè)較為吻合?？傮w上，“省直管縣”政策對浙江縣（市）社會經(jīng)濟發(fā)展的激勵作用符合邊際效用遞減規(guī)律?！俺房h設(shè)區(qū)”行為是對其進行的一次有力調(diào)整，它使得“省直管縣”政策內(nèi)涵更為豐富。特別是通過疏通市縣政府之間橫向信息傳遞渠道，對地級市、區(qū)縣社會經(jīng)濟發(fā)展都有推動作用，對推動區(qū)縣城市化發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距作用更為顯著。對于地級市來說，目前“撤縣設(shè)區(qū)”行為暫時解決了市縣無序競爭、中心城區(qū)由小到大的問題，但還沒能徹底解決地級市社會經(jīng)濟實力由大到強的問題。

四、結(jié)論與思考

綜合上述分析可以看出，“省直管縣”政策是一個不斷發(fā)展的政策變量。單獨實施“省直管縣”政策，在壯大縣（市）經(jīng)濟的同時容易導致市縣政府之間的信息橫向傳遞失效。在加入“撤縣設(shè)區(qū)”這一內(nèi)生變量后，市縣無序競爭格局得以打破，特別是在強市條件下，“省直管縣”政策因加入“撤縣設(shè)區(qū)”變量更具活力，縣區(qū)獲益較大。這也是當前強市“撤縣設(shè)區(qū)”行為對下屬縣市的吸引之處。而弱市如湖州、臺州等地，缺乏帶動周邊縣市發(fā)展的社會經(jīng)濟實力，“撤縣設(shè)區(qū)”行為并不為下屬強縣認可（見圖8）。

圖8 “撤縣設(shè)區(qū)”行為象限圖

但同時，我們也不得不承認，“省直管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”這套組合拳仍存在著漏洞：如因財政體制問題導致同城不同待遇的問題依然存在;與江蘇相比，近13年來以“撤縣設(shè)區(qū)”為重要內(nèi)容的三大城市中心戰(zhàn)略并沒有取得特別顯著成效等等。而對希望“撤縣設(shè)區(qū)”的地區(qū)，其社會經(jīng)濟發(fā)展水平如何，是否會給地級市帶來較大的負擔?已“撤縣設(shè)區(qū)”的區(qū)縣，“省直管縣”是否需要向“市直管縣”轉(zhuǎn)變?何時轉(zhuǎn)變?如何進行轉(zhuǎn)變?這些都是接下來需要重點研究的問題。

［1］馬斌．政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究［M］．杭州：浙江大學出版社，2009．

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