從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合——嘉善縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗

□ 張日波

一、研究背景

縱觀經(jīng)濟學的發(fā)展史，會發(fā)現(xiàn)大量的經(jīng)典作家已經(jīng)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題作了深入研究。斯密認為城鄉(xiāng)之間的分工，實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)和制造業(yè)、商業(yè)的分工問題。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和城市、制造業(yè)、商業(yè)既然互為彼此的市場，事實上就隱含了需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想。［1］馬歇爾對報酬遞增問題從分工、有機類比視角的分析，也隱含了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想。［2］在發(fā)展經(jīng)濟學中，劉易斯的二元經(jīng)濟發(fā)展理論將經(jīng)濟部門分為農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代部門，認為勞動力會從農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代部門流動，直到兩部門勞動的邊際產(chǎn)出相等。

從現(xiàn)實來看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是發(fā)展中國家的典型特征，是發(fā)展中國家趕超戰(zhàn)略的必然結(jié)果，也是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的必然產(chǎn)物。就中國而言，城鄉(xiāng)二元問題至少要追溯到“一五計劃”。1953年的“一五計劃”中，中央提出過渡時期的總路線：即在一個相當長的時期內(nèi)，逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，并逐步實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。國家資源的稀缺，使得工業(yè)化的原始積累必須通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，以獲取工農(nóng)產(chǎn)品價格的“剪刀差”。因為以低價格在市場上獲得農(nóng)產(chǎn)品會越來越困難，國家從1953年秋開始實施了“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，該政策持續(xù)實施了近40年。據(jù)估計，農(nóng)村因統(tǒng)購統(tǒng)銷的“剪刀差”，至少為工業(yè)化貢獻了4000—7000億元。在這一制度下，政府壟斷了農(nóng)產(chǎn)品的全部收購，并通過城市票證制度控制了食品和其他農(nóng)產(chǎn)品的銷售。為確保農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、并低價出賣農(nóng)產(chǎn)品，政府必須實施相應(yīng)的政策以限制地區(qū)之間和部門之間的勞動力流動。因此政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上開始試行集體化政策，人民公社體制和土地集體所有制便成為當時實現(xiàn)政府的經(jīng)濟與行政計劃的有效的制度支撐。由于控制勞動力流動是推行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，而控制農(nóng)民自由流動的成本又非常高昂，因此戶籍制度于50年代后期得以建立，并延續(xù)到今天。統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社、農(nóng)村土地的集體所有制，以及戶籍制度，作為國家獲取農(nóng)業(yè)剩余、從而優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的幾套相互配套的制度體系，為中國的早期工業(yè)建設(shè)提供了原始積累，建立了初步的工業(yè)基礎(chǔ)。［3］（PP3－12）不過，這些制度也加劇了城鄉(xiāng)分割，拉大了城鄉(xiāng)差距。這就是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的歷史制度背景。隨著時間的推移，這些制度中的某些部分已經(jīng)退出歷史的舞臺，但有些仍以新的形式存在著。

改革開放以后，因為各種原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等制度安排仍存在，所以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)存在，這是我國三農(nóng)問題長期難以解決的重要原因。十八大報告指出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是全黨工作的重中之重，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。報告指出，要“維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營……加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。十八屆三中全會也提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展體制?？梢?，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已成為下一步改革的重要議題，調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有其必要性。

二、選擇嘉善進行研究的原因

嘉善縣位于中國長江三角洲東南側(cè)，江、浙、滬兩省一市交匯處，是浙江省接軌上海的第一站，是全國百強縣之一。2014年地區(qū)生產(chǎn)總值402．4億元，同比增長9%;地方公共財政預(yù)算收入31．3億元，同比增長8%;固定資產(chǎn)投資257．6億元;進出口同比增長9．1%，其中出口同比增長6．9%;社會消費品零售總額151．5億元，相比上年增長12．5%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入同比增長9．2%，農(nóng)村居民人均可支配收入同比增長10．4%。

浙江省從2005年開始對全省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、人民生活、生態(tài)環(huán)境四個方面進行了衡量。這四個方面分解成了20個具體小方面：二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重;人均GDP;人均地方財政收入;城市化率;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平;財政支出中用于“三農(nóng)”支出的比重和增幅;城鄉(xiāng)生均教育事業(yè)費比率;千人醫(yī)務(wù)人員數(shù);城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險水平差異度;鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中審批和便民服務(wù)覆蓋面;城鄉(xiāng)居民人均收入差異度;城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌水平;城鄉(xiāng)安全飲用水差異度;農(nóng)村信息化應(yīng)用水平;城鄉(xiāng)居民人均消費支出差異度;環(huán)境質(zhì)量綜合評分;農(nóng)村垃圾收集處理率;農(nóng)村污水集中處理率;農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率;村莊整治率。從綜合指標的數(shù)據(jù)來看，嘉善近年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的成績比較好。由表1可見，嘉善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平穩(wěn)步前進：在全省所有縣（市、區(qū)）的名次從2005年的第11名，提升到2013年的第7名;在嘉興縣級市中的排名也從2005年的第5名，躍升到2013年的第2名，并且9年來一直大幅領(lǐng)先于全省平均水平。按照浙江省對統(tǒng)籌發(fā)展劃分的四階段：即初步統(tǒng)籌階段（45分以下）、基本統(tǒng)籌階段（45－65分）、整體協(xié)調(diào)階段（65－85分）、全面融合階段 （85分以上），從2011年開始，嘉善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平就已步入了“全面融合”發(fā)展階段。是什么成就了嘉善在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的突出成績?嘉善有哪些先進的做法值得學習?這是本文選取嘉善作為研究的對象的原因之一。

表1 近9年來嘉善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評價結(jié)果

選取嘉善作為案例的另一原因在于，作為全國首個縣域科學發(fā)展的示范點，它在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中積累了很多好的做法，值得深入總結(jié)，從而為全省、全國的城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供啟示。2013年2月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委已經(jīng)正式批復(fù)《浙江嘉善縣域科學發(fā)展示范點建設(shè)方案》。該方案指出，國務(wù)院有關(guān)部門要加強對示范點建設(shè)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，在政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新等方面給予積極支持。這使得嘉善在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面有了更多的改革創(chuàng)新空間。接下來對嘉善的經(jīng)驗進行簡單的介紹。

三、嘉善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重在通過政府與市場關(guān)系的優(yōu)化，加強城鄉(xiāng)要素的自由流動，重點是通過城鄉(xiāng)互動和政策向“鄉(xiāng)”的適當傾斜，減少城鄉(xiāng)差距。這其中涉及的問題非常多，但一般可歸結(jié)為“錢”、“地”、“人”三大問題：農(nóng)民的增收問題即“錢”的問題;土地的集約化利用問題即“地”的問題;農(nóng)民市民化的問題即“人”的問題。為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，嘉善縣進行了很多探索，實施了集體資產(chǎn)的股份化和強村計劃、促進宅基地、農(nóng)地的集約化利用，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化等利民工程。以下進行簡單介紹：

（一）多措并舉促進農(nóng)民增收

縮小城鄉(xiāng)收入差距是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要方面，也是浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平的重要衡量指標。促進農(nóng)民增收是實現(xiàn)這一目標的重要方法。嘉善在這方面有很多措施，以下從農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和實施“強村計劃”兩方面進行介紹。

1．農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化

集體經(jīng)濟對村組公益事業(yè)、農(nóng)村社會化服務(wù)和農(nóng)民增收發(fā)揮著支撐作用，集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民具有巨大而無形的利益聯(lián)系。如何管好用好這些農(nóng)民共同擁有的集體資產(chǎn)，成為群眾關(guān)注的熱點和焦點，也是事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定的一件大事?！百Y產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當股東”是集體資產(chǎn)改革的有效形式。以下從嘉善在這方面的基本現(xiàn)狀和創(chuàng)新之處作介紹。

2011年嘉善縣選擇惠定街道作為縣農(nóng)村經(jīng)濟股份制改革的試點單位。在先行先試中，邊干邊學，積累了很多豐富的經(jīng)驗。截止2012年底，全縣118個行政村中有117個完成了股份合作社改革。通過股份量化集體凈資產(chǎn)，以股份制改造合作制，村民變股民，全縣對12．15億村級集體資產(chǎn)進行了清產(chǎn)核資，設(shè)置集體股17．51萬股，個人股19．86萬股，土地股1．265萬股。有12個村2013年已經(jīng)開展了股份分紅，數(shù)額達1647萬元。［4］這為農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、農(nóng)民收入的提高提供了保證。集體資產(chǎn)股份化改革在很大程度上減少了村莊合并后農(nóng)民集中安置、或農(nóng)民入城過程中對集體資產(chǎn)的擔憂問題，化解了農(nóng)民集中居住過程中對于“錢”的牽掛。

嘉善實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化的創(chuàng)新之處體現(xiàn)在：一是注重改革范圍的廣范覆蓋性。全縣對基本具備條件的行政村或社區(qū)都納入產(chǎn)權(quán)制度改革的范圍。二是注重改革方式的靈活性。對于不同經(jīng)濟組織的特性，采取不同的改革方式，保證分配方式的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是注重管理模式的機動性。由于不同村的土地征用進度不同，各村的具體情況存在很大的差異，因此在管理模式上需要非常靈活：有些村采取了靜態(tài)管理的方式，以某一時點為界進行股權(quán)資格的認定;有些村則采取了動態(tài)管理的方式，隨人口變動情況進行定期調(diào)整。四是注重股權(quán)配置的可操縱性。農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革后，其資產(chǎn)仍為集體所有，股東只以所占的股份作為享受收益分配的依據(jù)。在股權(quán)量化操作過程中，以現(xiàn)有經(jīng)營性資產(chǎn)的賬面值作為股份量化的基數(shù)，且設(shè)置了不超過50%的集體股。五是注重產(chǎn)權(quán)市場上的可交易性。為了配合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，嘉興市于2010年底成立了嘉興市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，農(nóng)村集體資產(chǎn)的租賃、承包、轉(zhuǎn)讓等交易活動都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心進行。2013年7月，嘉善縣的姚莊鎮(zhèn)成立了全縣首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易試點。

2．實施“強村計劃”

2008年6月，縣里出臺了以推進村級集體經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的“強村計劃”，每年安排200畝用地指標、縣鎮(zhèn)兩級分別配套1000萬元用于扶持薄弱村發(fā)展;2012年5月，為鞏固持續(xù)增收的良好勢頭，縣里又啟動實施了新一輪“強村計劃”，除繼續(xù)在用地指標、配套資金上給予大力支持外，對部分項目規(guī)費全免或部分減免、村級集體土地和房屋出租租金稅收先征后補、百萬元以內(nèi)銀行貸款實行三年貼息等多項優(yōu)惠扶持政策。［5］“強村計劃”旨在促進村集體經(jīng)濟的發(fā)展，提升全縣村級集體經(jīng)濟的品質(zhì)，改善發(fā)展的均衡度，深化鞏固長效發(fā)展機制。具體做法是：

第一、轉(zhuǎn)變工作理念。引導(dǎo)村集體經(jīng)濟組織從“被動輸血、要我發(fā)展、無序發(fā)展、單兵作戰(zhàn)”思想向“自我生血、我要發(fā)展、有序謀劃、多方共推”的理念轉(zhuǎn)變。

第二、立足區(qū)域?qū)嶋H，多種發(fā)展路徑并進推行。按照“提升富裕村、壯大一般村、轉(zhuǎn)化薄弱村”的分類發(fā)展思路：一是深化強村項目建設(shè)，提升村集體經(jīng)濟造血功能。以25個經(jīng)濟相對薄弱村為重點，把握“給土地、補資金、配政策、暢通道、強監(jiān)管”五大環(huán)節(jié)，引導(dǎo)園區(qū)型、商業(yè)型、物業(yè)型、資源型、產(chǎn)業(yè)型等多種村莊發(fā)展形式。二是構(gòu)建村集體經(jīng)濟活血機制。建立“盤活閑置資產(chǎn)、利用可用資源、追繳有效債權(quán)、糾偏不當合同、控制村級開支”五項常態(tài)工作機制，突出集體建設(shè)用地二次開發(fā)，實現(xiàn)土地資源增收。三是拓展農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)，推廣村集體經(jīng)濟補血模式。引導(dǎo)和鼓勵村級組織圍繞區(qū)域特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，領(lǐng)辦或創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作組織，開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。四是探索資金項目合作，搭建村集體經(jīng)濟凝血平臺。加快村級經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)園強村模式建設(shè)，引導(dǎo)多村抱團合作，強帶動弱發(fā)展，集中有限資金、擴大項目規(guī)模，提高規(guī)模效益。

第三、強化保障扶持。強有力的工作支撐機制是全面提升村級經(jīng)濟發(fā)展品質(zhì)的基礎(chǔ)保障。具體地，一是構(gòu)建政策助推機制。對不同的項目采取土地、資金等多種不同的支持手段。二是構(gòu)建幫扶結(jié)對機制。建立經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟發(fā)展結(jié)對幫扶制度，通過縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)掛、機關(guān)部門結(jié)對、企業(yè)幫扶等方式，加大對經(jīng)濟薄弱村的幫扶力度，幫助其理清發(fā)展思路、明確發(fā)展方向，選準選好項目，并從資金、信息、技術(shù)、人才、項目等方面給予支持。三是構(gòu)建動態(tài)交流機制。通過“強村論壇”、“薄弱村定期交流會”、“強村模式宣介會”等交流平臺，營造分享經(jīng)驗、共析困難、共謀發(fā)展的工作氛圍。四是構(gòu)建考核激勵機制。將強村計劃工作列入鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職內(nèi)容，完善考核制度，優(yōu)化激勵機制，增強村干部發(fā)展村級集體經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。

（二）土地的集約化利用

“十一五”期間，嘉善全縣用地需求每年以18%的速度增加，全縣農(nóng)轉(zhuǎn)面積21160畝，平均每年4232畝。而實際供地面積達25195畝，平均每年5039畝?！笆濉逼陂g全縣可用用地指標9840畝，僅為“十一五”的46．5%，［6］而縣域科學發(fā)展示范點建設(shè)重大項目及其他項目用地需求約2．5萬畝，缺口1．5萬畝，扣除盤活轉(zhuǎn)而未供的0．7萬畝，還缺口0．8萬畝。因此，土地供需矛盾十分突出，迫切需要對有限的土地進行集約化利用。土地的集約化利用主要涉及宅基地、承包地等，以下分別介紹這兩方面內(nèi)容。

1．宅基地的集約化利用

由于農(nóng)村原有的住宅所占面積過大，通過將農(nóng)民住房集中、高層安置，可以節(jié)約宅基地的占地面積。節(jié)約出來的宅基地可以轉(zhuǎn)為其他用途，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟價值。嘉善縣在宅基地的集約化利用方面沒有采取“一刀切”的方式，而是根據(jù)區(qū)位的不同，因地制宜，分別采取了“兩新”工程（即現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)）、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等多種方式。對靠近城市和新市鎮(zhèn)周邊區(qū)域，采取加大集聚力度的方式，引導(dǎo)向中心集聚點集聚;對較偏遠村、純農(nóng)業(yè)村等，則結(jié)合村莊整治、美麗鄉(xiāng)村計劃，對原有村莊進行功能完善，保留了這些好的村落?！皟尚隆惫こ探?jīng)過幾年努力，9個中心集聚區(qū)已全部啟動，一般集聚點中有33個點已經(jīng)啟動。90個集聚點已全部完成建設(shè)規(guī)劃編制。截至2014年1月，已累計投入資金23．5億元，農(nóng)房改造集聚率達到了38%。［7］被安置的農(nóng)民通過承包地的轉(zhuǎn)租，房屋的出租，以及在政府的幫助下找到的工作，收入比以前增加了很多。農(nóng)民集聚居住，對實現(xiàn)農(nóng)民市民化有重要作用，既可擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟，又能實現(xiàn)社會公平正義。國家發(fā)展改革委對此進行了肯定，并鼓勵嘉善在充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民權(quán)益的前提下，完善農(nóng)村宅基地置換和農(nóng)房集聚改造制度。

2．承包地的集約化利用

隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營變得日益重要。現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，既是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要約束之一，也是農(nóng)地荒蕪、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高的主要原因，因此承包地的流轉(zhuǎn)便成為承包地集約化利用的前提。近年來，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社迅速發(fā)展，嘉善的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從原來的小散亂經(jīng)營向集約化、規(guī)?；l(fā)展。精品農(nóng)業(yè)工程的發(fā)展，進一步優(yōu)化整合了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營得到很大的提高。截止2014年10月，全縣累計完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)14．59萬畝，綜合流轉(zhuǎn)率達到40%以上。流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模化經(jīng)營也很明顯，促進了專業(yè)合作社的發(fā)展。截止2013年7月，全縣共有各類農(nóng)民專業(yè)合作社182家（其中進入國家級示范標準目錄7家、省級示范標準14家）。全縣農(nóng)民專業(yè)合作社已發(fā)展社員共計6150人，其中100人規(guī)模以上23家，5－20人規(guī)模以上116家，帶動農(nóng)戶5．6萬人。聯(lián)結(jié)基地面積已達到135273．87 畝，占全縣耕地面積的 32．6%。［8］

嘉善在承包地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營方面的創(chuàng)新體現(xiàn)在三大方面：一是強化政策引導(dǎo)。鼓勵規(guī)模化經(jīng)營，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的具體情況，采取分類的財政補助措施。鼓勵發(fā)展土地股份合作社，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，通過統(tǒng)一對外租賃經(jīng)營，實行保底分紅和二次返利等多種形式獲取收益。二是構(gòu)建流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺。服務(wù)平臺既有技術(shù)支撐，又有組織保障。技術(shù)層面，為了規(guī)范農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理，全縣所有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)全部應(yīng)用了農(nóng)村土地管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。組織層面，早在2009年底，縣一級成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，9個鎮(zhèn)街成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所，103個村社區(qū)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，實現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。同時三級流轉(zhuǎn)平臺又合理分工，充分發(fā)揮了土地流轉(zhuǎn)平臺的信息發(fā)布溝通、價格指導(dǎo)、經(jīng)營主體準入、交流洽談、流轉(zhuǎn)監(jiān)督、融資支持等作用。以融資支持為例，2010年組建的嘉善縣農(nóng)聯(lián)擔保有限責任公司，積極為涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)合作社和農(nóng)戶開展融資擔保業(yè)務(wù)，截止2012年底，已實現(xiàn)融資擔保業(yè)務(wù)近4000萬元，縣財政按擔保手續(xù)費的50%給予補助，有效推動了該縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。三是機制創(chuàng)新。土地流轉(zhuǎn)的機制創(chuàng)新又具體體現(xiàn)在四個方面：（1）流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新。引導(dǎo)鼓勵農(nóng)戶根據(jù)不同的實際需求，積極探索轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種流轉(zhuǎn)土地方式。（2）流轉(zhuǎn)價格創(chuàng)新。發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的基礎(chǔ)性作用，流轉(zhuǎn)價格根據(jù)承包方與受讓方協(xié)商，或者招標確定，提倡采用按稻谷實物折價等方法合理確定土地流轉(zhuǎn)價格。建立流轉(zhuǎn)價格增長機制，對五年承包期以上的提倡分階段確定流轉(zhuǎn)價格。（3）流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的準入機制。為保證土地流轉(zhuǎn)的安全性，村集體經(jīng)濟組織對經(jīng)營主體設(shè)置轉(zhuǎn)入條件，并對規(guī)模經(jīng)營主體的資信、經(jīng)營能力、項目的可行性等進行審查，使引入的經(jīng)營主體和項目具有較高的經(jīng)營水平和檔次。（4）流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機制。做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日常監(jiān)督和管理工作，建立縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會，推進土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化、法制化進程，規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)行為，維護農(nóng)民合法權(quán)益。

農(nóng)地的流轉(zhuǎn)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營提供了可能，利于促進農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。嘉善作為農(nóng)業(yè)大縣，曾被譽為“浙北糧倉”。近年來圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力實施“精品農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略。政府積極推動品牌農(nóng)業(yè)的建設(shè)，實施了“地方區(qū)域品牌+產(chǎn)品品牌”的“雙品牌”戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)發(fā)展正從原來的小、散、亂經(jīng)營向集約化、規(guī)模化、組織化、品牌化的方向發(fā)展，“精品農(nóng)業(yè)”面貌漸漸凸顯?？h里已累計建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)11．5萬畝，通過省級驗收的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)1個、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)4個、特色農(nóng)業(yè)精品園5個，初步形成了具有嘉善特色的“五色”產(chǎn)業(yè)帶（即金色糧食、綠色蔬菜、白色食用菌、藍色水產(chǎn)、彩色花卉）。其中冬春大棚面積5．5萬畝，連續(xù)16年居全省首位;食用菌種植面積4500萬平方尺，居全省第一，先后榮獲“中國蘑菇之鄉(xiāng)”、“中國鮮切花之鄉(xiāng)”、“浙江黃桃之鄉(xiāng)”等稱號。［5］

（三）基本公共服務(wù)的均等化

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵問題就是農(nóng)民市民化。而農(nóng)民市民化的最終目的是提高農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民的社會福利水平。嘉善的農(nóng)民市民化過程中，政府的主導(dǎo)作用雖然非常明顯，但政府在促進農(nóng)民市民化的過程中，非常注重讓利于民，讓老百姓得實惠。政府意識到，要讓農(nóng)民市民化進程走得平穩(wěn)，就需要解決農(nóng)民變市民過程中出現(xiàn)的觀念、生活習慣等方面的“轉(zhuǎn)型”問題，既需要新市民的慢慢適應(yīng)，也需要政府積極有為加大投入，完善“硬件”和“軟件”建設(shè)。在促進農(nóng)民市民化的“硬件”和“軟件”兩方面，嘉善縣工作的重點是：

1．推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)

通過加強城鄉(xiāng)交通、防洪、供水、供氣、排水、污水和垃圾處理、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化和共享性。例如交通方面的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)體現(xiàn)在，通過公路的新建和維護、航道的整治，以及綜合交通信息服務(wù)平臺的建設(shè)，著力構(gòu)建方便、快捷的城鄉(xiāng)交通圈，推進城鄉(xiāng)公交一體化的實現(xiàn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管網(wǎng)的建設(shè)，可以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一供水。覆蓋城鄉(xiāng)的天然氣管網(wǎng)的建設(shè)，可以提高城鄉(xiāng)居民和企業(yè)的清潔能源普及率。城鄉(xiāng)污水管網(wǎng)、居住小區(qū)雨污分流設(shè)施的改造，可以擴容建設(shè)污水處理設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)污水統(tǒng)一收集、統(tǒng)一處理。垃圾集中處理中心及配套設(shè)施的建設(shè)，可以實現(xiàn)生活垃圾無害化處理。

2．推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源的一體化建設(shè)

加強教育醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)體系建設(shè)，提高公共服務(wù)保障能力，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距。如加強縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，完善“20分鐘醫(yī)療服務(wù)圈”。推動社會保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向村（社區(qū)）延伸，按國家有關(guān)規(guī)定提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險保障水平。加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)補貼制度，科學布局養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型等。每個新區(qū)里都開設(shè)了文化活動場所和活動室，居民可以隨時去娛樂。［9］

總體而言，嘉善縣在探索從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，取得了很多可喜的成績。以上介紹的很多經(jīng)驗都處于全國較為領(lǐng)先的地位，可為其他地區(qū)的發(fā)展提供參考。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展有待完善的地方

然而由于多方面原因，嘉善在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面還存在一些不足。這些不足往往也是其他地區(qū)所面臨的問題，因此具有一定的普遍性。以下重點介紹幾個比較突出的方面：

（一）集體成員權(quán)的界定問題

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化的推進，農(nóng)村拆遷宅基地的安置和農(nóng)村集體經(jīng)濟利益的分配，以及其他依附在農(nóng)村戶口上的各種利益大增，農(nóng)村戶口比城鎮(zhèn)戶口性價比高，使得很多人（外地的，以及以前將戶口遷出的人，如大學畢業(yè)生等）想方設(shè)法將戶口從城鎮(zhèn)遷往、遷回農(nóng)村，存在“非轉(zhuǎn)農(nóng)”這一“逆城市化”問題?！胺寝D(zhuǎn)農(nóng)”的問題是集體成員權(quán)界定過程中的難題。另外，集體內(nèi)生性的成員變動也對集體成員權(quán)的界定問題構(gòu)成挑戰(zhàn)。以集體資產(chǎn)的股份化為例，人員界定是股改的基礎(chǔ)。嘉善縣除了李家等幾個城關(guān)村土地已經(jīng)全部征用完畢以外，大多數(shù)村級集體組織的承包地尚未或少量被征用，因此村級集體資產(chǎn)的人員界定問題就成了普遍存在的問題。而對這些問題，又沒有明確的政策可以參照，各地很少有完美的解決方案。在執(zhí)行的過程中，各街道、鎮(zhèn)對這類人員的安置，以及他們對集體經(jīng)濟利益的分享方面有很大的差別。集體成員權(quán)的界定大體上有兩種方式：一種是靜態(tài)方案，采取“生不增死不減”的方式。即以某一時點的戶籍基數(shù)為分界點，界定集體成員權(quán)，而之后變動的人員沒有集體成員權(quán)。這種方案是效率導(dǎo)向的，短期來看非常簡單，地方政府非常傾向于這種方案。但不能做到長期公平，長期來看，受損失的群體會反對。另一種是動態(tài)方案，即定期對集體成員進行調(diào)整，如根據(jù)生死婚嫁等情況定期調(diào)整集體成員權(quán)。這種方案是公平導(dǎo)向的，其運作相對復(fù)雜，日后的運行成本也非常高。整體而言，無論是那種方案都很難讓所有人滿意。當然，在實踐中“村規(guī)民約”會發(fā)揮重要作用，不過“村規(guī)民約”與“法律法規(guī)”之間的沖突是基層政府工作者面臨的難題。不僅是村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，承包地等也面臨類似的問題。

（二）戶籍改革的難題

雖然從2008年10月1日起，嘉興市就在全國率先取消了農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，將全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”，這無疑是一種進步。然而由于配套制度改革滯后的制約，尤其是配套制度的改革已經(jīng)超出地方政府的權(quán)限，因此嘉興的戶籍制度改革并沒有突破性進展。非農(nóng)化主要涉及到戶籍與職業(yè)身份的變化，主要表現(xiàn)為作為國家層面的政府通過政策的制定和改變促使農(nóng)民在戶籍意義上完成向非農(nóng)身份轉(zhuǎn)變的同時，職業(yè)身份也發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，即由原來主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獜氖路寝r(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。在當下中國，戶籍的改變主要由政府控制，而職業(yè)的轉(zhuǎn)換更多地取決于市場的因素。戶籍制度的剛性束縛了農(nóng)村剩余勞動力的自由流動，因此上層建筑嚴重滯后于經(jīng)濟基礎(chǔ)的需要。戶籍制度這一上層建筑之所以難改，是因為它與公共服務(wù)、社會資源的分享權(quán)密切相連，即本質(zhì)而言，城鄉(xiāng)土地二元性的背后是城鄉(xiāng)社會保障體制的二元性，是公共服務(wù)資源的不均衡性。因此，要真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需推進公共服務(wù)的均等化，讓更多的人在中小城市，甚至在農(nóng)村都有更多的發(fā)展機會和生活保障。只有戶口所依附的福利基本均等化之后，戶籍制度的改革才能水到渠成。當然，資源永遠是有限的，完全的均等也就不可能，而人口的集聚卻可以減少這種差距，使差距保持的合理的范圍內(nèi)，嘉善的人口集聚策略的意義就在于此。

（三）兩分兩換的潛在問題

促進人口的集中居住安置、農(nóng)民市民化的“硬件”和“軟件”建設(shè)，以及其他各種支持和補貼，需要大量的資金。如何做好資金的平衡問題，減輕地方債務(wù)負擔是個難題。另外，農(nóng)民土地的承包權(quán)只有30年，而居民社保的時間跨度是其一生，如果“兩分兩換”實行以承包地換股、換租、換保障，那么農(nóng)民在土地的30年承包權(quán)到期后，是否仍能有承包地來還股、換租、換保障?這也是今后要考慮的問題。

十八屆三中全會決定指出：加強頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進。國家發(fā)展改革委也已明確，會按現(xiàn)有渠道對嘉善科學發(fā)展示范點建設(shè)給予一定的支持。嘉善可以利用縣域科學發(fā)展示范點的優(yōu)勢，積極爭取先行先試的空間，在中央允許的試錯空間范圍內(nèi)，積極將現(xiàn)實中大量“合理”但“不合法”的問題進行制度創(chuàng)新。改革的根本目的在于根據(jù)時空的變化，不斷將“不合理”但“合法”的做法減少，將“合理”但“不合法”的做法通過制度的改革完善加以認可，最終實現(xiàn)“合理”與“合法”的動態(tài)統(tǒng)一。

［1］亞當·斯密．國民財富的性質(zhì)和原因研究［M］．西安：陜西人民出版社，2009．

［2］阿爾弗雷德·馬歇爾．經(jīng)濟學原理［M］．北京：商務(wù)印書館，2005．

［3］羅必良．農(nóng)村土地制度：變革歷程與創(chuàng)新意義［J］．南方經(jīng)濟，2008（11）．

［4］我縣開展全市首單農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)抵押，激活農(nóng)村沉睡資金［EB/OL］．http：//www．cn3n．com/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=7596，2014．

［5］嘉善縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本情況匯報［Z］．嘉善縣農(nóng)辦，2014－12．

［6］關(guān)于我縣節(jié)約集約利用土地的調(diào)查與思考［EB/OL］http：//wenku．baidu．com/link?url．

［7］中共嘉善縣委 嘉善縣人民政府．嘉善縣農(nóng)房改造集聚工作情況匯報［Z］．2014－1．

［8］嘉善縣全面完成2013年度合作社調(diào)查摸底工作［EB/OL］．http：//www．cn3n．com/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=4356．

［9］建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌先行區(qū)［EB/OL］．http：//jsxww．zjol．com．cn/jsnews/system/2013/05/02/016386847．shtml．