反思礦業(yè)權(quán)抵押備案制度

范振林，馬茁卉

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

當(dāng)前，礦業(yè)權(quán)虛擬化、金融化、證券化和資本化屬性凸顯。隨著礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，礦山建設(shè)開(kāi)采成本高企，礦業(yè)企業(yè)亟需融資渠道，以礦業(yè)權(quán)作為抵押標(biāo)的向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資的愿望日益強(qiáng)烈，礦業(yè)權(quán)抵押市場(chǎng)需求日益廣泛，但是相關(guān)的配套制度并不完善，導(dǎo)致實(shí)踐中矛盾比較突出。礦業(yè)權(quán)抵押備案制度亟待改革。

1 礦業(yè)權(quán)抵押現(xiàn)狀

1．1 礦業(yè)權(quán)權(quán)利屬性

2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》，將探礦權(quán)、采礦權(quán)列入“第三編用益物權(quán)”中進(jìn)行了法律規(guī)范。由此，《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，并對(duì)用益物權(quán)人依法取得用益物權(quán)后的權(quán)利和義務(wù)作出了明確的規(guī)定。

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記”，這表明了礦業(yè)權(quán)是通過(guò)行政許可的方式設(shè)定的。

《行政許可法》第十二條第二款規(guī)定：“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，可設(shè)定行政許可。勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)采礦權(quán)具有行政許可屬性。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，結(jié)合礦業(yè)權(quán)自身的特點(diǎn)和相關(guān)的特殊性，礦業(yè)權(quán)實(shí)質(zhì)上是以權(quán)利作為客體、是可耗竭性資源，依公法程序設(shè)立，屬于特許用益物權(quán)等，因此礦業(yè)權(quán)不能完全等同于用益物權(quán)，而是行政許可式的準(zhǔn)用益物權(quán)。

1．2 礦業(yè)權(quán)抵押規(guī)模分析

2000年左右，考慮到當(dāng)時(shí)礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)育，市場(chǎng)誠(chéng)信體系不健全，為支持礦業(yè)企業(yè)勘查開(kāi)發(fā)融資，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)＜礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定＞的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)持抵押合同和礦業(yè)權(quán)許可證到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù)”。前后跨度11年，2011年又印發(fā)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào)），進(jìn)一步細(xì)化采礦權(quán)抵押備案有關(guān)規(guī)定。

2005年以來(lái)，國(guó)土資源部機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)登記新立和擴(kuò)能采礦權(quán)363宗，同期辦理采礦權(quán)抵押備案僅90宗（83宗辦結(jié)，7宗待辦），占登記新立和擴(kuò)能采礦權(quán)的比例不到1／4。從礦種看，主要以煤炭（50宗）、鐵礦（12宗）、鉀鹽（9宗）為主?？傮w來(lái)看，探礦權(quán)沒(méi)有辦理抵押備案，采礦權(quán)抵押備案申請(qǐng)數(shù)量也較少，占比較低，礦種比較集中（圖1）。

圖1 2005～2014年采礦權(quán)抵押備案礦種及累計(jì)數(shù)量統(tǒng)計(jì)

1．3 礦業(yè)權(quán)抵押效果分析

一是礦業(yè)企業(yè)迫切需要礦業(yè)權(quán)抵押。截至2013年底，我國(guó)共擁有12．5萬(wàn)個(gè)礦業(yè)權(quán)，包括92223個(gè)采礦權(quán)，32851個(gè)探礦權(quán)。如果全部設(shè)定礦業(yè)權(quán)并收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款，需要礦業(yè)權(quán)投資者數(shù)萬(wàn)億的巨大資金投入。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，原則要求是在出讓取得礦業(yè)權(quán)時(shí)一次性支付礦業(yè)權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)，而礦業(yè)權(quán)價(jià)款和礦產(chǎn)資源使用費(fèi)數(shù)額較大，礦業(yè)權(quán)投資者在未得到礦業(yè)權(quán)時(shí)，還沒(méi)有從礦業(yè)權(quán)的使用中獲得收益，一般難以籌集如此巨額資金。

隨著我國(guó)礦業(yè)市場(chǎng)體系的發(fā)展和完善，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓也越來(lái)越頻繁，投資者對(duì)礦業(yè)投資愈來(lái)愈感興趣，為了讓更多的擁有高技術(shù)和高管理水平的投資者參與到礦業(yè)開(kāi)發(fā)投資中來(lái)，礦業(yè)權(quán)投資者亟需專門(mén)的礦業(yè)權(quán)抵押貸款。企業(yè)所有制性質(zhì)、規(guī)模是影響礦業(yè)權(quán)抵押的重要因素，國(guó)有和大型企業(yè)信用抵押占比高于私人控股和中小型企業(yè)，礦業(yè)企業(yè)抵押的這種分化和差異較其他行業(yè)更加明顯，在缺乏有效抵押物和保證的情況下，中小型和民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)獲得貸款艱難。

二是受礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)影響，各類金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行也紛紛擴(kuò)展礦業(yè)權(quán)抵押債務(wù)業(yè)務(wù)，但是雙方銜接程度不夠，信息不對(duì)稱，影響礦業(yè)權(quán)抵押發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)品的需求持續(xù)增強(qiáng)，礦業(yè)投融資規(guī)模越來(lái)越大。據(jù)調(diào)研，上海浦東發(fā)展銀行融資項(xiàng)目中礦業(yè)方面融資所占比例非常高，也獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益。其他銀行及各類金融機(jī)構(gòu)也增加礦業(yè)融資業(yè)務(wù)，如工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、國(guó)開(kāi)行、民生銀行、華夏銀行、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)信社、其他股份制銀行及地方銀行等。

由于礦山開(kāi)采大多在地下并且埋藏較深，環(huán)保要求也越來(lái)越高，金融機(jī)構(gòu)很難了解到具體情況，也很難對(duì)其市場(chǎng)價(jià)值做出判斷。礦業(yè)權(quán)抵押資料專業(yè)性極強(qiáng)，影響礦業(yè)權(quán)價(jià)值的因素很多，信息的不對(duì)稱導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)一般僅接受采礦權(quán)抵押；對(duì)于信用程度高的企業(yè)也接受詳查和勘探探礦權(quán)抵押，但數(shù)量較少，普查和預(yù)查探礦權(quán)由于風(fēng)險(xiǎn)極大、不確定因素較多，金融機(jī)構(gòu)均不會(huì)接受其抵押。

三是目前一般只接受采礦權(quán)抵押。從部機(jī)關(guān)礦業(yè)權(quán)抵押備案來(lái)看，抵押數(shù)量呈遞增趨勢(shì)，礦種相對(duì)集中，大部分集中于煤和金屬礦種，數(shù)量占登記新立和擴(kuò)能采礦權(quán)的25%。但實(shí)踐中存在著探礦權(quán)要求抵押的情況。

四是礦業(yè)權(quán)抵押備案并非所有礦業(yè)權(quán)人融資的必需事項(xiàng)。在部發(fā)證的新立和改擴(kuò)建礦業(yè)權(quán)一般均需向銀行等金融或投資機(jī)構(gòu)融資，但實(shí)際只有約1／4的采礦權(quán)人獲準(zhǔn)抵押備案；客觀上存在采礦權(quán)申請(qǐng)銀行貸款抵押備案時(shí)，若存在分期繳納采礦權(quán)價(jià)款或價(jià)款繳納尚未完成的，國(guó)土資源部并未批準(zhǔn)其抵押備案，這類礦權(quán)人仍然可以用其他方式獲得融資；實(shí)踐中，一些采礦權(quán)人向非銀行機(jī)構(gòu)融資時(shí)，國(guó)土資源部也未對(duì)其核準(zhǔn)抵押備案，但也并未影響其融資活動(dòng)。

2 抵押備案制度問(wèn)題分析

2．1 法律法規(guī)相對(duì)滯后

現(xiàn)階段，關(guān)于礦業(yè)權(quán)抵押的相關(guān)法律法規(guī)較多，共有5部法律，2部法規(guī)，5部規(guī)范性文件，大多是解釋性規(guī)定，缺失明確統(tǒng)一規(guī)范的礦業(yè)權(quán)抵押管理制度（表1）。

但是國(guó)土資源部〔2000〕309號(hào)和〔2011〕14號(hào)文件，是以鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)為背景的前提下出臺(tái)的，實(shí)踐中采取的礦業(yè)權(quán)抵押備案制度是一種以審批方式辦理的具有登記功能的備案，已不適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)深入、多元發(fā)展的需要，缺乏統(tǒng)一配套的法律法規(guī)“滯后”問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，政策“不管用、不好用、不夠用”的問(wèn)題比較突出。

表1 礦業(yè)權(quán)抵押法律法規(guī)及規(guī)范性文件

2．2 備案法律法規(guī)依據(jù)不充分

礦業(yè)權(quán)抵押備案制度法律法規(guī)不充分。《擔(dān)保法》第三十四條規(guī)定了可以抵押的財(cái)產(chǎn)，該條內(nèi)容未明確礦業(yè)權(quán)可以抵押。若礦業(yè)權(quán)抵押套用該條第一款中的“（六）依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)”之中，則應(yīng)根據(jù)該法第四十三條：“當(dāng)事人以其他財(cái)產(chǎn)抵押的，可以自愿辦理抵押登記，抵押合同自簽訂之日起生效。登記部門(mén)為抵押人所在地的公證部門(mén)”的規(guī)定，應(yīng)由公證部門(mén)登記。

《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定可以抵押的財(cái)產(chǎn)，根據(jù)該條第一款的“（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”和第三編“礦業(yè)權(quán)歸屬用益物權(quán)”的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)抵押應(yīng)屬合法。但《物權(quán)法》并未規(guī)定“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”辦理抵押必須登記，也未明確登記部門(mén)和生效時(shí)間。

因此，由國(guó)土資源部門(mén)辦理礦業(yè)權(quán)抵押登記的法律依據(jù)不充分，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕5號(hào)）要求，國(guó)土資源部向社會(huì)公布保留45項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中未包含“礦業(yè)權(quán)抵押備案”事項(xiàng)，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，應(yīng)予取消。

2．3 礦業(yè)權(quán)人可否為第三人設(shè)定抵押擔(dān)保有爭(zhēng)議

目前礦業(yè)權(quán)抵押僅限定于礦業(yè)權(quán)人為自己的債務(wù)提供擔(dān)保，在政策上排除了為他人債務(wù)提供抵押。這種規(guī)定對(duì)礦業(yè)權(quán)抵押的界定是不周延的。一是不具有法理基礎(chǔ)；二是當(dāng)采礦權(quán)人是債務(wù)人的債務(wù)人時(shí)，也不能排除采礦權(quán)人為債務(wù)人利益，向債務(wù)人的債權(quán)人提供抵押擔(dān)保；三是為第三人債務(wù)提供礦業(yè)權(quán)抵押擔(dān)保，既有利于第三人與債權(quán)人之間的交易安全，又不危害社會(huì)公共利益和他人利益，沒(méi)有反對(duì)的理由和禁止的土壤。

實(shí)踐中抵押擔(dān)保也存在較大分歧，甘肅、山東不可以，內(nèi)蒙古和山西可以。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、越活躍，市場(chǎng)主體的自主性和選擇范圍越大，從這個(gè)意義上說(shuō)，內(nèi)蒙古和山西的采礦權(quán)人可以為第三方的債務(wù)向債權(quán)人提供采礦權(quán)抵押擔(dān)保，這種抵押放寬政策屬于大勢(shì)所趨，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求擴(kuò)大自主權(quán)的要求。

2．4 抵押評(píng)估質(zhì)量有待提高

評(píng)估理論、方法還不成熟。一是礦業(yè)權(quán)評(píng)估發(fā)展時(shí)間較短，對(duì)市場(chǎng)化的礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估，在基本理論、方法模型、參數(shù)取值和評(píng)估責(zé)任等方面還處于探索階段，與現(xiàn)階段礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求存在差距；二是缺乏統(tǒng)一公認(rèn)的評(píng)估方法選擇標(biāo)準(zhǔn)，易造成同一礦權(quán)不同方法、同一方法不同評(píng)估機(jī)構(gòu)和同一機(jī)構(gòu)同一方法產(chǎn)生不同的評(píng)估價(jià)值，且差異較大，給抵押權(quán)人帶來(lái)困擾。

實(shí)踐中差異更大。礦業(yè)權(quán)公開(kāi)交易案例較少，參考價(jià)值較小，交易時(shí)間、礦種也有差異，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致價(jià)值確定缺少依據(jù)；評(píng)估參數(shù)選取存在更大差異，突出表現(xiàn)在：儲(chǔ)量認(rèn)定、投資成本選取、生產(chǎn)能力確定、產(chǎn)品方案選擇以及抵押授信額度等等。

2．5 國(guó)土部門(mén)與市場(chǎng)邊界不清、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明

2．5．1 抵押權(quán)人捆綁責(zé)任，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

礦業(yè)權(quán)作為一種無(wú)形資產(chǎn)，不具有實(shí)物形態(tài)，屬于非貨幣性長(zhǎng)期資產(chǎn)，具有特殊的風(fēng)險(xiǎn)特征，礦業(yè)權(quán)與其他資產(chǎn)組合所生產(chǎn)的礦產(chǎn)品價(jià)格受市場(chǎng)的影響也較大，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益方面存在較大不確定性；礦業(yè)權(quán)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)特征以及不確定性因素趨多，導(dǎo)致價(jià)值評(píng)估具有高風(fēng)險(xiǎn)性，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價(jià)值的不確定性大。同時(shí)伴隨著礦山服務(wù)年限減少，資源越來(lái)越少，儲(chǔ)量變動(dòng)導(dǎo)致價(jià)值的不穩(wěn)定性，倒逼抵押權(quán)人往往把國(guó)土資源部門(mén)捆綁在一起，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、“礦業(yè)權(quán)抵押必須經(jīng)國(guó)土部門(mén)審批才能成立”的假象，以國(guó)土部門(mén)審批為必要條件，目的是降低抵押風(fēng)險(xiǎn)，提高礦業(yè)權(quán)對(duì)抵押債務(wù)的保障程度。

2．5．2 國(guó)土部門(mén)抵押備案錯(cuò)位、越位

現(xiàn)階段，在礦業(yè)權(quán)抵押備案過(guò)程中，存在錯(cuò)位和越位現(xiàn)象。一是監(jiān)管和服務(wù)。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于礦業(yè)權(quán)抵押的規(guī)定較為籠統(tǒng)、原則，可操作性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、監(jiān)管和服務(wù)尚未完全建立；二是抵押備案存廢問(wèn)題。企業(yè)在申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)抵押備案時(shí)，按照現(xiàn)有法律法規(guī)和抵押程序看，國(guó)土資源部門(mén)還需要對(duì)礦業(yè)權(quán)是否具備抵押條件進(jìn)行審查，承擔(dān)了較重的審查責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，這種管理方式還是帶有審批色彩，與《物權(quán)法》的規(guī)定存在差距，客觀上也使得礦業(yè)權(quán)抵押備案時(shí)間較長(zhǎng)。事前或事后備案、審查有無(wú)必要性和備案登記等也有爭(zhēng)議。

3 礦業(yè)權(quán)抵押備案制度對(duì)策建議

礦業(yè)權(quán)抵押改革需要結(jié)合時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，厘清政府與市場(chǎng)邊界、充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，界定相關(guān)方權(quán)責(zé)利，注重提高國(guó)土資源部門(mén)服務(wù)效率和監(jiān)管水平。

3．1 重構(gòu)礦業(yè)權(quán)抵押經(jīng)濟(jì)關(guān)系

礦業(yè)權(quán)抵押融資反映的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是礦業(yè)權(quán)人（作為債務(wù)人為自己或他人債務(wù)提供抵押擔(dān)保）與債權(quán)人之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系，是一種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦業(yè)權(quán)抵押融資當(dāng)事人（礦業(yè)權(quán)人與金融機(jī)構(gòu)等）之間平等、自愿的微觀經(jīng)濟(jì)行為。

3．1．1 抵押權(quán)人的權(quán)利

變價(jià)處分權(quán)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)債權(quán)清償期屆滿或不能償還債務(wù)時(shí)，而債務(wù)人（礦業(yè)權(quán)人）不為清償時(shí)，抵押權(quán)人對(duì)于礦業(yè)權(quán)有變價(jià)處分權(quán)，當(dāng)然行使處分權(quán)時(shí)，要符合國(guó)家規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)條件；優(yōu)先受償權(quán)，對(duì)于處置、變賣或轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)等所得的價(jià)值，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)；經(jīng)抵押的礦業(yè)權(quán)，抵押權(quán)人有善意對(duì)抗第三人的權(quán)利。

3．1．2 抵押人的權(quán)利

對(duì)礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)作為抵押權(quán)時(shí)，是不轉(zhuǎn)移占有權(quán)的，礦業(yè)權(quán)人（抵押人）仍享有對(duì)礦業(yè)權(quán)使用和收益的權(quán)利；對(duì)礦業(yè)權(quán)的處分權(quán)，包括為他人設(shè)定用益物權(quán)（出典等）、設(shè)定擔(dān)保物權(quán)（再行設(shè)定抵押權(quán)、多數(shù)抵押權(quán)的次序，依成立的先后決定）和出賣（抵押權(quán)系以礦業(yè)權(quán)的交換價(jià)值為標(biāo)的，不妨礙礦業(yè)權(quán)價(jià)值的買(mǎi)賣）。

3．1．3 抵押權(quán)人、抵押人對(duì)國(guó)家的義務(wù)

抵押雙方當(dāng)事人要自愿簽訂抵押合同，并于簽訂之日起生效；抵押權(quán)在處分礦業(yè)權(quán)時(shí)，國(guó)家有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利，如果其他礦業(yè)權(quán)人購(gòu)買(mǎi)，必須符合國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)條件；設(shè)定礦業(yè)權(quán)抵押要符合國(guó)家規(guī)定的相關(guān)政策（物權(quán)法、擔(dān)保法以及國(guó)土資源部門(mén)的規(guī)范性文件）；抵押雙方不得規(guī)避法律法規(guī)，并接受國(guó)土資源部門(mén)、金融管理部門(mén)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。

3．2 出臺(tái)礦業(yè)權(quán)抵押過(guò)渡性管理辦法

礦業(yè)權(quán)抵押備案是國(guó)土資源部支持中、小型礦山企業(yè)擔(dān)保融資、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)具體工作內(nèi)容。從目前的法律、技術(shù)和資本發(fā)展保障等層面的障礙來(lái)看，礦業(yè)權(quán)抵押備案停止辦理的條件尚不是十分成熟，但必須按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)的有關(guān)要求，出臺(tái)過(guò)渡性的管理政策措施，在礦業(yè)權(quán)抵押新法律法規(guī)出臺(tái)前，仍按現(xiàn)有規(guī)定辦理礦業(yè)權(quán)抵押備案程序。因要符合國(guó)務(wù)院審批制度改革要求，礦業(yè)權(quán)抵押備案制度逐漸向礦業(yè)權(quán)抵押登記制度過(guò)渡轉(zhuǎn)移，以發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，并明確礦業(yè)權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)利，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè)，建立和完善礦業(yè)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

3．3 逐步廢除抵押備案制度，實(shí)行自愿登記制度

3．3．1 取消抵押備案制度

礦業(yè)權(quán)抵押屬于礦業(yè)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)雙方自愿并協(xié)商一致的微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，至于礦業(yè)權(quán)抵押對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，則是由債權(quán)人按委托方確定原則自己做出判斷和衡量，同時(shí)按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革的相關(guān)要求和國(guó)土資源部公開(kāi)的行政審批清單，堅(jiān)決執(zhí)行“清單之外無(wú)權(quán)力”，應(yīng)該取消礦業(yè)權(quán)抵押備案制度。

3．3．2 實(shí)行自愿登記制度

礦業(yè)權(quán)抵押屬于轉(zhuǎn)讓，但不是嚴(yán)格意義上的轉(zhuǎn)讓，抵押不等于轉(zhuǎn)讓，規(guī)定抵押時(shí)符合轉(zhuǎn)讓條件不意味著實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)或清償時(shí)仍然符合轉(zhuǎn)讓條件。據(jù)此，對(duì)于礦業(yè)權(quán)抵押，不必要按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序進(jìn)行管理，只是對(duì)礦業(yè)權(quán)抵押條件進(jìn)行原則性、形式上規(guī)定，屬于風(fēng)險(xiǎn)提示性范疇，并非強(qiáng)制性規(guī)定，仍需金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查。

但為推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，解決礦業(yè)權(quán)抵押雙方遇到的實(shí)際問(wèn)題，宜采用自愿登記制度。抵押雙方愿意將礦業(yè)權(quán)抵押情況報(bào)告的，其借貸風(fēng)險(xiǎn)仍由抵押雙方共同承擔(dān)。雙方只提交《關(guān)于XXXX礦業(yè)權(quán)抵押的報(bào)告》，國(guó)土資源管理部門(mén)不對(duì)抵押資料進(jìn)行審查，只進(jìn)行形式上登記，并向抵押雙方出具《關(guān)于收到XXXX礦業(yè)權(quán)抵押報(bào)告的函》，包括：①抵押報(bào)告已收到并留存和記錄；②被抵押礦業(yè)權(quán)登記情況；③明確雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)土資源管理部門(mén)只在被抵押礦業(yè)權(quán)辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，在轉(zhuǎn)讓調(diào)查意見(jiàn)時(shí)，在意見(jiàn)中注明曾收到雙方抵押報(bào)告的情況，并可以按照抵押順序進(jìn)行形式上登記；④提醒由于礦業(yè)權(quán)人的違法行為，可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)滅失或者被吊銷的相關(guān)情形；⑤在雙方抵押期滿后，抵押雙方及時(shí)向國(guó)土資源管理部門(mén)報(bào)告抵押已取消，并撤銷抵押登記。

從礦業(yè)權(quán)屬性的特殊性，合理開(kāi)發(fā)利用，維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益和社會(huì)公共利益，確保轉(zhuǎn)讓交易和國(guó)有資產(chǎn)安全等角度出發(fā)，抵押自愿登記制度有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，需要提高國(guó)土資源部門(mén)的服務(wù)效率和事中事后監(jiān)管水平。

［1］ 范振林．淺論礦產(chǎn)資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理［J］．中國(guó)礦業(yè)，2011，20（4）：6－8．

［2］ 張利紅，吳宏．淺議礦業(yè)權(quán)抵押評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)與防范［N］．中國(guó)礦業(yè)報(bào)，2010－09－25．

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［4］ 沙雪妮，傅鳴珂．我國(guó)礦業(yè)權(quán)抵押制度芻議［C］／／第四屆國(guó)土資源法制學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集，2013：377－379．

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