泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出比較研究

王麗婭，楊小倩

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，廣東廣州510006)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能不斷擴(kuò)張，行政管理成本規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)明顯。行政管理成本作為財(cái)政支出中一種消耗性支出，反映政府行政效率和管理水平。行政管理成本過高，說明政府運(yùn)行體制需進(jìn)一步改進(jìn)。

行政管理成本，在2007年之前政府收支科目分類下體現(xiàn)為行政管理費(fèi)，行政管理費(fèi)是財(cái)政支出重要組成部分。財(cái)政支出是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，按照預(yù)算將國(guó)家集中的財(cái)政資金向有關(guān)部門和方向進(jìn)行支配的活動(dòng)。按照財(cái)政支出與國(guó)家職能關(guān)系分類，財(cái)政支出主要分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出。而在2007年改革之后，行政管理成本主要表現(xiàn)為一般公共服務(wù)支出。一般公共服務(wù)支出成為行政管理費(fèi)代名詞。

歷年研究中，將泛珠九省區(qū)作為研究區(qū)域文獻(xiàn)極少，但泛珠九省區(qū)作為一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，各省之間發(fā)展水平差距較大但在地域上又相互毗鄰，互有影響，所以本文選取泛珠九省區(qū)為研究區(qū)域，對(duì)泛珠九省區(qū)地方政府一般公共服務(wù)支出情況進(jìn)行比較，分析影響泛珠九省區(qū)地方政府一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)因素，探究泛珠九省區(qū)進(jìn)一步規(guī)范一般公共服務(wù)支出的途徑。由于2007年前后統(tǒng)計(jì)口徑不一致，為了使數(shù)據(jù)具有可比較性，本文選取2007—2013年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

一 一般公共服務(wù)支出分析指標(biāo)的選取與說明

(一)靜態(tài)指標(biāo)

1.一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重 該比重表明行政管理成本的相對(duì)高低。該比重越大，說明各省財(cái)政支出中用于消耗性支出的行政管理成本較高，在財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定情況下，這可能擠占其他生產(chǎn)性財(cái)政支出，在財(cái)政支出內(nèi)部產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

2.財(cái)政支出占GDP比重 該指標(biāo)常用來衡量財(cái)政集中程度，該比重越高，說明在一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富總額中政府直接占有和支配份額就越大。本文選取該指標(biāo)來說明財(cái)政支出規(guī)模變化，進(jìn)而解釋一般公共服務(wù)支出是否隨財(cái)政支出呈適度變化趨勢(shì)。

3.一般公共服務(wù)支出占GDP比重 該指標(biāo)更為直觀顯示一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富總額中用于維持國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。本文采用該指標(biāo)來分析行政開支合理性。

(二)動(dòng)態(tài)指標(biāo)

1.一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)率 該指標(biāo)直接反映行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)速度。

2.一般公共服務(wù)支出彈性 該指標(biāo)反映財(cái)政支出邊際增加量中用于一般公共服務(wù)支出數(shù)量。一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)是指一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)率與財(cái)政支出增長(zhǎng)率之比。該彈性系數(shù)應(yīng)以大于0小于1為宜。當(dāng)該彈性系數(shù)大于1時(shí)，說明一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)速度快于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，表明行政管理支出可能會(huì)消耗財(cái)政支出全部增長(zhǎng)量。

二 泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出情況比較

(一)一般公共服務(wù)支出靜態(tài)指標(biāo)分析

一般公共服務(wù)支出靜態(tài)指標(biāo)主要體現(xiàn)各項(xiàng)支出之間占比份額關(guān)系。據(jù)表1，從橫向來看，湖南省、貴州省和廣西省該比重一直維持較高水平;縱向來看，總體都成下降趨勢(shì)，但2011年后，海南省和貴州省以及湖南省一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重逐年上升，說明近幾年這三省份地方政府財(cái)政支出中用于行政管理份額逐年增加。

表1 2007—2013年全國(guó)以及泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重 單位:%

依據(jù)表2，進(jìn)一步分析泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出占地區(qū)生產(chǎn)總值份額情況:

表2 2007—2013年全國(guó)以及泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出占GDP比重 單位:%

橫向來看，近三年湖南省、海南省、貴州省、云南省和廣西省都高于全國(guó)水平，且貴州省一般公共服務(wù)支出占GDP比重在分析區(qū)間內(nèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)平均水平，說明貴州省地方政府行政管理投入較大。

縱向來看，泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出占GDP比重在 2007—2010年呈下降趨勢(shì)，但在2011年至2012年期間卻又呈現(xiàn)小幅度上升趨勢(shì);2012—2013年，除江西省、廣西省和貴州省外，其余省份與全國(guó)水平保持一致，都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這說明近兩年，泛珠九省區(qū)行政管理支出在地區(qū)生產(chǎn)總值中所占份額總體呈上升趨勢(shì)。

表3 2007—2013年全國(guó)以及泛珠九省區(qū)財(cái)政支出占GDP比重

表3為泛珠九省區(qū)財(cái)政支出占GDP比重。通過對(duì)該指標(biāo)分析，可了解泛珠九省區(qū)地方政府財(cái)政集中程度。橫向來看，廣東省和福建省財(cái)政支出占GDP比重亦是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)水平，說明這兩省地方政府財(cái)政集中程度較低，由地方政府直接占有和支配財(cái)富比例相對(duì)較低;江西省、湖南省、廣西省和四川省總體低于全國(guó)平均水平;海南省、貴州省和云南省財(cái)政支出占GDP比重亦是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，說明該些省份地方政府財(cái)政集中程度相對(duì)較高。

縱向來看，泛珠九省區(qū)的財(cái)政支出占GDP比重與全國(guó)均保持逐年遞增趨勢(shì)，說明近幾年，政府財(cái)政支出規(guī)模越來越大。

(二)一般公共服務(wù)支出比較動(dòng)態(tài)指標(biāo)分析

由于2007年數(shù)據(jù)與2006年數(shù)據(jù)無可比性，所以在動(dòng)態(tài)指標(biāo)部分只分析2008年以后的數(shù)據(jù)。

表4 2008—2013年全國(guó)以及泛珠九省區(qū)增長(zhǎng)率 單位:%

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和九省統(tǒng)計(jì)年鑒整理所得

根據(jù)表4數(shù)據(jù)，橫向來看，泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)率幾乎都高于全國(guó)平均水平，說明泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)速度高于全國(guó)平均水平;貴州省在2011年和2012年一般公共服務(wù)支出更是以百分之四十幾速度增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份和全國(guó)增長(zhǎng)速度?？v向來看，雖然2009泛珠九省區(qū)以及全國(guó)一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)率出現(xiàn)異常波動(dòng)，呈現(xiàn)1位數(shù)增長(zhǎng)，甚至是負(fù)增長(zhǎng)，但2010年之后，泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出呈兩位數(shù)增長(zhǎng)，且近兩年，廣東省該指標(biāo)增長(zhǎng)速度有所加快。

此外，橫向來看，近兩年，除廣東省GDP增長(zhǎng)速度低于全國(guó)平均水平，其余八省指標(biāo)都高于全國(guó)平均水平，縱向看，除廣東省財(cái)政支出和GDP增長(zhǎng)速度有所上升，其余八省增長(zhǎng)速度均呈下降趨勢(shì)。

表5 2008—2013年全國(guó)及泛珠九省區(qū)增長(zhǎng)彈性

根據(jù)表5彈性指標(biāo)，來進(jìn)一步分析一般公共服務(wù)支出和財(cái)政支出增長(zhǎng)速度之間關(guān)系，以及GDP對(duì)財(cái)政支出依賴程度。

總體來看，2008—2012年，泛珠九省和全國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)都大于1，說明財(cái)政支出增長(zhǎng)速度快于GDP增長(zhǎng)速度，即我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政支出依賴性比較強(qiáng)，但在2013年，廣西省、海南省、貴州省和云南省財(cái)政支出增長(zhǎng)彈性系數(shù)都低于1，即財(cái)政支出增長(zhǎng)速度低于GDP增長(zhǎng)速度，說明在全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢環(huán)境中，這四省GDP仍以相對(duì)較快速度增長(zhǎng)。

泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)在2008—2010年期間總體上小于1，說明一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)速度慢于財(cái)政支出增長(zhǎng)速度，但是至2011年，泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)呈上升趨勢(shì)，四川省和貴州省彈性系數(shù)超過1;在2012年，雖然福建省、云南省和四川省一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)小于1，但也幾乎等于1，且前兩省高于往年彈性系數(shù)，其余省份與全國(guó)保持同樣趨勢(shì)，一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)都大于1，說明泛珠九省區(qū)和全國(guó)一般公共服務(wù)支出都以高于財(cái)政支出速度增長(zhǎng)，表明其行政管理支出可能會(huì)消耗財(cái)政支出全部增長(zhǎng)量;而到2013年，海南省、湖南省、貴州省和云南省彈性系數(shù)仍舊大于1，而福建省是唯一一個(gè)在分析期間內(nèi)，一般公共服務(wù)支出彈性系數(shù)一直保持在1以下，說明該省份采取有效舉措控制一般公共服務(wù)支出增長(zhǎng)速度。

三 影響泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出因素分析

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高

根據(jù)瓦格納政府?dāng)U張理論，隨著人均收入提高，財(cái)政支出相對(duì)規(guī)模也會(huì)隨之增加。由下表可知泛珠九省區(qū)和全國(guó)人均GDP逐年上升，說明各省經(jīng)濟(jì)都保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，那么財(cái)政支出也會(huì)相應(yīng)增加。

表6 2007—2012年泛珠九省區(qū)及全國(guó)人均GDP

政府作為公共物品提供者，必須滿足人民日益增長(zhǎng)物質(zhì)需求，同時(shí)，隨著人口流動(dòng)日益頻繁，使得各級(jí)政府用于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、管理各種社會(huì)事務(wù)行政支出也不斷提高。如廣東省和福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，外來人口居多，政府需要承擔(dān)相對(duì)較重管理職能，導(dǎo)致其一般公共服務(wù)支出絕對(duì)數(shù)額偏大，一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重較高，行政管理成本較高。政府在滿足人民更高水平公共需要時(shí)，行政管理支出不斷膨脹。但較之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份會(huì)將較大份額預(yù)算用作提供人民日益需要的社保等公共服務(wù)，而較小份額用于維持政府自身運(yùn)營(yíng)，這就解釋了海南省、貴州省和云南省一般公共服務(wù)支出占GDP比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣東省和福建省比重。

(二)公務(wù)員規(guī)模

表7 2007—2013年泛珠九省區(qū)公務(wù)員人數(shù)規(guī)模 單位:萬人

根據(jù)帕金森理論，政府組織架構(gòu)呈現(xiàn)金字塔形狀，在行政管理過程中，政府等級(jí)會(huì)不斷增多，每一層級(jí)人員會(huì)不斷膨脹，但每個(gè)人行政效率會(huì)越來越低下。而且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府職能不斷擴(kuò)展，政府涉事范圍越廣，機(jī)構(gòu)和人員需求量就會(huì)不斷增加。這樣勢(shì)必增加行政協(xié)調(diào)成本、行政人員成本等。

由于公務(wù)員具體數(shù)量等數(shù)據(jù)從未公開，所以本文采用的是公共管理和社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)來衡量公務(wù)員規(guī)模。從表7可得，各省公務(wù)員人數(shù)呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，驗(yàn)證了帕金森理論。而且，官民比相對(duì)較高的貴州省、云南省、湖南省和海南省，其行政管理支出也相對(duì)較高。

(三)市場(chǎng)化水平

張岌(2011)通過實(shí)證分析得出市場(chǎng)化水平與行政管理成本之間存在負(fù)相關(guān)，即市場(chǎng)化水平越高，行政管理成本越低。本文選取的市場(chǎng)化指標(biāo)是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值與全省工業(yè)總產(chǎn)值比例。該比例越大，說明國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)創(chuàng)造產(chǎn)值越多，該省份經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)依賴性越高，則市場(chǎng)化水平越低;反之，該比例越低，市場(chǎng)化水平越高。由于數(shù)據(jù)局限性，本文僅采取2008—2011年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

表8 2008—2011年泛珠九省區(qū)國(guó)有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值比重 單位:%

從表8可以看出，市場(chǎng)化水平最低是貴州省，其次是云南省，這進(jìn)一步解釋了這兩省近年來一般公共服務(wù)支出以較快速度增長(zhǎng)而且相關(guān)比重也較高現(xiàn)象。湖南省和四川省人均GDP相對(duì)較高，但市場(chǎng)化水平不高造成這兩省行政管理成本比較高。

四 泛珠九省區(qū)進(jìn)一步規(guī)范一般公共服務(wù)支出政策建議

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是泛珠九省區(qū)一般公共服務(wù)支出現(xiàn)狀主要原因。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，行政管理支出相對(duì)較多，但行政管理費(fèi)用在GDP中占有份額較小，而且較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了市場(chǎng)化水平。市場(chǎng)化力度相對(duì)較大省份，其地方政府更注重控制政府行政成本，可以通過行政審批制度改革、政府組織及業(yè)務(wù)流程再造、外包業(yè)務(wù)、提高公務(wù)員素質(zhì)等多種方式，提高效率，控制成本。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理水平明顯落后省份，在推進(jìn)市場(chǎng)化改革上與發(fā)達(dá)地區(qū)有一定距離。所以各省份應(yīng)根據(jù)自身區(qū)域特色，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，控制行政成本。

(一)廣東省、福建省

廣東省、福建省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在泛珠九省區(qū)中相對(duì)是最高的，這兩省應(yīng)抓住“21世紀(jì)海上絲綢之路”發(fā)展契機(jī)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，對(duì)處于不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)采取不同幫扶措施:如，可引進(jìn)資本密集、研發(fā)周期長(zhǎng)的戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，以引入關(guān)鍵技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí);而對(duì)于勞動(dòng)密集型退出產(chǎn)業(yè)，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型，或轉(zhuǎn)移企業(yè)至勞動(dòng)力相對(duì)廉價(jià)地區(qū)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的廣東省和福建省應(yīng)加快推廣政府“一站式”辦公自動(dòng)化系統(tǒng)，穩(wěn)步推進(jìn)電子政務(wù)和公共服務(wù)電子化，實(shí)現(xiàn)政府部門間乃至地域間信息共享，以提高政府行政效率和管理水平，以更好推進(jìn)“海上絲綢之路”相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。

(二)江西省、湖南省、四川省、廣西省

江西省和湖南省是沿海與內(nèi)陸結(jié)合部，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航以及發(fā)展郵政業(yè)。位于西部的四川省和廣西省旅游資源豐富，可以通過知識(shí)與文化包裝，對(duì)現(xiàn)有旅游資源進(jìn)行整頓提高，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

湖南省應(yīng)適當(dāng)壓縮公務(wù)員規(guī)模，控制工資增長(zhǎng)幅度。加強(qiáng)素質(zhì)培訓(xùn)，強(qiáng)化內(nèi)部人員成本控制意識(shí)，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。

(三)海南省、云南省、貴州省

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)海南省應(yīng)借助于本省獨(dú)特海洋資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)海洋旅游、濱海礦砂項(xiàng)目和海洋科技項(xiàng)目建設(shè)，引入先進(jìn)勘探技術(shù)，開發(fā)西沙等海域資源。貴州省和云南省應(yīng)提高市場(chǎng)化水平，這兩省政府應(yīng)發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)在本省優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中一些創(chuàng)新型項(xiàng)目、服務(wù)型項(xiàng)目中的作用，以提高優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力和創(chuàng)新力;政府應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)特色產(chǎn)業(yè)扶持方式，讓特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，以市場(chǎng)來檢驗(yàn)企業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)地方政府應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，對(duì)小型企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。這兩省應(yīng)借助本地資源優(yōu)勢(shì)，建立基于本地資源基礎(chǔ)上深加工工業(yè)鏈，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)能源、化工和有色金屬產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

海南省應(yīng)進(jìn)一步采取措施控制政府規(guī)模，貴州省和云南省應(yīng)從過度干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中脫身而出，明確政府職能，提高行政效率，以降低政府管理所耗費(fèi)社會(huì)資源占GDP比重。

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