中小學法律顧問聘任模式與運行機制探究

汪 莉

(天津市教育科學研究院，天津 300191)

教育管理與評價

中小學法律顧問聘任模式與運行機制探究

汪 莉

(天津市教育科學研究院，天津 300191)

中小學法律顧問制度的有序運行對于推進中小學依法治校具有重要作用，國家倡導中小學校通過聘任法律顧問推進依法治校相關工作。根據(jù)聘任主體的不同，中小學法律顧問的運行機制主要有行政部門主導模式、學校主導模式和行政部門指導下的學校主導模式。目前，中小學法律顧問制度在法治環(huán)境、主體意識、保障機制方面仍存在不利因素，建議在優(yōu)化聘任模式、健全程序保障、明確工作機制等方面進行優(yōu)化提升。

中小學法律顧問；聘任模式；運行機制；依法治校

《全面推進依法治校實施綱要》對學校法律顧問的工作范圍界定為“在學校的決策、管理過程中要發(fā)揮參謀和助手作用，對學校出臺的有關管理措施、對外簽訂的合同、實施改革方案等，要進行合法性評估、論證?！睂嵺`證明，中小學法律顧問制度的有序運行，可以助力于學校師生的法治理念和法律意識的培養(yǎng)、學校治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、學校章程制定及其他規(guī)章制度的建立、學校辦學行為規(guī)范化、學校師生合法權(quán)益的保障和維護、校內(nèi)糾紛解決機制和突發(fā)事件應急機制的建立等工作，對于推進中小學依法治校工作具有重要的現(xiàn)實意義。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》分別提出了“普遍建立法律顧問制度”、“積極推行政府法律顧問”的要求，進一步為我國中小學法律顧問制度的深入實踐和逐步完善提供了政策支持和方向指導。

一、我國中小學法律顧問制度的運行機制

由于行政區(qū)域、學校性質(zhì)、辦學情況等多方因素的差異，我國各地區(qū)中小學法律顧問的運行模式各不相同，具有區(qū)域化、多樣化、差異化等特點。根據(jù)中小學法律顧問聘任主體的不同，可以分為行政部門主導模式、學校主導模式和行政部門指導下的學校主導模式三種。

1.行政部門主導模式

行政部門主導模式是指由地方政府或地方教育、司法行政部門選拔或聘任有資質(zhì)的律師作為所在行政區(qū)域內(nèi)的中小學法律顧問，并將聘任的律師具體分配到行政區(qū)域內(nèi)的各個中小學校，實現(xiàn)“一校一顧問”的法律顧問模式。此種模式下，教育、司法行政部門牽頭負責學校法律顧問配備工作。司法行政部門對律師、基層法律工作者擔任法律顧問工作行使指導、管理和監(jiān)督職能，對法律顧問的工作納入年度考核內(nèi)容。教育行政部門對學校法律顧問工作開展情況和工作實效進行檢查、督導。行政部門主導模式下的中小學法律顧問運行機制具有效率高、普及廣、靈活性不強、對程序正義的要求較高等特點。

2.學校主導模式

學校主導模式是指中小學自主選擇和聘任具有資質(zhì)的律師作為學校的法律顧問的模式。在這種模式下，學校和律師事務所(或律師)作為顧問法律關系的雙方主體，一般以簽訂顧問合同的形式明確約定雙方的權(quán)利、義務、工作機制、違約責任和糾紛解決途徑等內(nèi)容。學校與法律顧問是民法意義上的平等主體，雙方的行為方式應當嚴格依照以顧問合同的規(guī)定予以執(zhí)行。學校和法律顧問均有權(quán)依據(jù)合同對對方主體進行監(jiān)督或追責。對于中小學校而言，學校主導模式下的中小學法律顧問制度具有自主性強、靈活性高等特點。其局限在于，此種模式下中小學校是否能夠及時、有效聘任法律顧問，很大程度上依賴于校長對法律顧問的認可程度，或者說是校長個人依法治校的理念意識是否建立。

3.行政部門指導下的學校主導模式

行政部門指導下的學校主導模式是指由地方教育、司法行政部門按照一定的公開化、透明化的程序遴選出具有資質(zhì)的律師事務所，并向轄區(qū)內(nèi)的學校推薦，指導學校單獨或聯(lián)合聘請法律顧問，最后由學校與律師事務所簽訂顧問協(xié)議，聘請該律師事務所的律師作為學校法律顧問的模式。

行政部門指導下的學校主導模式與行政部門主導模式在法律關系方面具有本質(zhì)區(qū)別。前者的聘任主體是中小學校，后者的聘任主體是行政部門。兩種模式下顧問法律關系權(quán)利義務的承擔主體是不同的，一個是中小學校，一個是行政部門。在運行機制方面，行政部門指導下的學校主導模式兼具前兩種模式的優(yōu)勢，既具備效率高、普及范圍廣的特點，又賦予了學校自主選擇是否聘任、怎樣聘任的權(quán)利。

二、中小學法律顧問制度有序運行的障礙因子

1.制度外部法治環(huán)境支撐不足

作為推進依法治校理念從思想意識到實踐操作的重要手段，中小學法律顧問制度的普及和運行從根源上依賴于相關利益主體對法律和法治的尊重和認可，進而將法律文本規(guī)定和法律權(quán)威性內(nèi)化為他們內(nèi)在的、自覺的規(guī)則意識。從當前社會法治環(huán)境來看，我國正處于建立依法治國的關鍵時期，雖然已經(jīng)基本形成社會主義法律體系，但國家的法治實施體系和法治運行機制正處于不斷完善的過程中。具體到教育系統(tǒng)，仍然存在教育部門依法行政的理念和實踐不充分、學校尤其是中小學校對依法辦學的理解相對狹隘、教師和學生的權(quán)益未能得到有效保障等問題。任何領域的法治化發(fā)展都要植根于社會大環(huán)境之中，如果社會層面對法律的重視度不夠，必然影響教育領域法治化的進程，進而造成中小學法律顧問制度賴以運行的法治環(huán)境薄弱。

2.制度內(nèi)部主體認識不夠

中小學法律顧問制度的利益相關主體主要包括教育行政部門、學校、校長、教師、學生及其監(jiān)護人、律師和律師事務所等。總的來說，中小學法律顧問制度對于推進依法治校的重要性尚未得到利益相關者的普遍認可，相關利益主體在中小學法律顧問制度建構(gòu)方面存在利益博弈。

首先，在需要行政部門主導或參與的學校法律顧問聘任模式中，教育、司法部門能否有機配合直接決定著中小學法律顧問制度運行的成敗。其次，中小學法律顧問制度運行所需經(jīng)費的主要來源方是政府，教育主管部門則是政府出資行為的代表方和具體實施方。中小學法律顧問經(jīng)費由教育主管部門列支，這在一定程度上降低了教育部門推進中小學法律顧問制度的積極性。再次，對于學校、教師、學生及其家長而言，他們更多的是希望通過學校法律顧問輔助處理各種突發(fā)事件，維護合法權(quán)益并解決糾紛。而對于該制度對其教育管理工作形成的法律監(jiān)督和帶有“妥協(xié)性”的權(quán)益止損，他們會在一定程度上予以排斥。[1]最后，律師或律師事務所是中小學法律顧問制度重要的實施主體。對于中小學法律顧問而言，在工作內(nèi)容總量一致的情況下，中小學的公益性和經(jīng)費固定性決定其經(jīng)濟效益可能要低于企業(yè)法律顧問。如何在法律顧問的經(jīng)濟收益與中小學辦學公益性之間做好平衡，是中小學法律顧問面臨的問題之一。

3.制度運行程序保障存瑕

在行政部門主導模式和行政部門指導下的學校主導模式中，均是由行政部門在“資質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務所中選拔。筆者認為此種選聘形式有待完善。

衡量一個律師事務所及其律師能否做好中小學法律顧問工作，不能只看律師事務所是否“資質(zhì)優(yōu)秀”，而是應當綜合考量律師事務所和律師的專業(yè)精神、業(yè)務專長、時間與精力的投入程度等。“資質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務所及其律師或因為業(yè)務繁忙不能全身心做好學校法律顧問工作，或因為積極性不高影響中小學法律顧問工作的實效。而在司法實踐中，“普通資質(zhì)”的律師事務所和律師恰恰是接觸人身傷害、合同糾紛、保險理賠、起草公司法律文件等訴訟和非訴案件較多的群體。而學校法律顧問的工作內(nèi)容主要是對學校辦學與管理行為、對外經(jīng)濟活動、內(nèi)部規(guī)章制度、教師聘任合同糾紛、學生傷害事故等提供法律評估和法律意見。從業(yè)務相關性分析，“普通資質(zhì)”的律師事務所及其律師也可以做好學校法律顧問工作。

三、中小學法律顧問制度有序運行的優(yōu)化思考

1.中小學法律顧問聘任模式靈活自主

中小學法律顧問的聘任模式需要綜合特定的時間階段、區(qū)位特點、專業(yè)人才資源的配備等因素進行確定。一方面，在現(xiàn)行中小學辦學情況來看，中小學法律顧問的聘任模式以行政部門指導下的學校自主選聘模式更具有優(yōu)勢。首先，中小學校在依法治校方面遠遠落后于高校。中小學既缺乏法律方面的專業(yè)人才，也沒有形成普遍的法治意識和法治思維。這樣一來，中小學校在法律顧問的選聘工作中的專業(yè)性不夠，需要政府和主管行政部門予以協(xié)調(diào)。其次，中小學校普遍對教育行政部門具有很強的依賴性和依賴心理。再次，對于政府部門而言，為了保證基礎教育學校教育教學的有序開展，避免出現(xiàn)轄區(qū)教育“一放就亂”的現(xiàn)象，教育部門也愿意或不得不進行引導。此外，經(jīng)費問題也是中小學校樂于教育部門主導參與到學校法律顧問工作中的重要原因。另一方面，隨著我國教育改革與教育治理現(xiàn)代化的深入和發(fā)展，中小學辦學自主權(quán)和辦學自主性的不斷明晰，學校主導模式是中小學法律顧問制度的發(fā)展方向。隨著學校依法治校工作的不斷推進，學校師生法律意識和法律素養(yǎng)的提高，學校法治氛圍不斷積淀和濃厚，學校自主辦學理念逐漸深入，中小學自主選聘法律顧問應當成為未來的趨勢。

2.健全中小學法律顧問制度程序保障

首先，在行政部門主導模式和行政部門指導下的學校主導模式中明確教育、司法行政部門的職責，尤其是行政部門在監(jiān)督和追責方面的權(quán)責，建立起政府主導的風險防控體系。應當建立法律顧問淘汰制度，定期對聘任的律師事務所進行考評和監(jiān)督，對于不能按時、保質(zhì)保量完成顧問職責的，應當及時進行清退。

其次，中小學法律顧問的聘任范圍應當擴大至學校所在市區(qū)的全部律師事務所，而不是現(xiàn)在的“資質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務所。同時，筆者認為可以以招投標的形式，由學?；蚪逃姓块T通過司法行政部門向所在地區(qū)的律師事務所發(fā)出邀標函，有意向的律師事務所進行競標。在選聘法律顧問的過程中，應當避免行政部門或?qū)W校領導人員或利害關系人的“權(quán)力尋租”問題，建立明確可行的回避程序。此外，還應當在選聘過程中注重教師、學生及其家長的參與權(quán)和知情權(quán)。

3.明確中小學法律顧問工作機制

中小學依法治校要求學校遵循法治思維、運用法治方式，按照法律的規(guī)定建立健全學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和各項規(guī)章制度，積極維護師生合法權(quán)益，依法依規(guī)管理學校事務，開展教育教學活動。中小學校法律顧問在提高師生法律意識、妥善處理學校法律事務和糾紛、強化依法治校力度等方面有著不可替代的作用。

法律顧問是中小學校的“法律智庫”。一是開展法治教育和培訓，提高學校管理者和師生主體的法治意識。[2]二是為學校做出的各類法律行為提供法律意見和法律咨詢，對學校辦學和管理行為進行法律風險的分析和評估，負責草擬、修改或?qū)彶閷W校各類合同。三是參與和指導學校做好建章立制工作[3]，幫助學校制定章程及以章程為核心的規(guī)章體系，建立學校規(guī)章的審查與清理機制。在建立健全學校各項規(guī)章制度的基礎上，輔助學校做好構(gòu)建依法治校的校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)工作。四是在構(gòu)建和完善學校民主管理和決策機制、健全社會參與機制等方面提出專業(yè)意見。

中小學法律顧問有利于增強學校依法、妥善處理學校法律糾紛和各類校園傷害事故的能力，不僅可以依法收集和保存事件發(fā)生過程中的各種證據(jù)，還有利于依法規(guī)范突發(fā)事件發(fā)生后的善后處理[4]，保證學校正常教學秩序。

[1] 李祥，吳希.中小學法律顧問制度：現(xiàn)狀、困境與對策[J].中小學管理，2014(4)：29.

[2] 王華偉，馮文全.法律顧問在高校依法治校中的職能和作用[J].當代教育論壇，2007(7)：18.

[3] 侯鐵虎，王志強.充分發(fā)揮法律顧問在依法治校中的作用[J].中國高教研究，2004(9)：69.

[4] 肖建國.校園突發(fā)事件的法律制度對策[J].思想理論教育，2006(6)：38.

[責任編輯：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.12.028

2015-04-13

天津市教育科學研究院重點調(diào)研課題(TJJKY2014-06)。

汪莉(1987-)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，碩士，助理研究員。

G522.3

A

1002-1477(2015)12-0108-03