論中國國家主席制度的改革與完善

何建庭，李惟芳

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637000）

論中國國家主席制度的改革與完善

何建庭，李惟芳

（西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637000）

自1954年我國設(shè)立國家主席以來，國家主席在國家政治生活中發(fā)揮了重要作用。由于受“文革”干擾，該職務(wù)曾經(jīng)一度被懸空和廢止，直至八二憲法頒布并實施后，國家主席制度才重新被確立起來。從現(xiàn)行憲法和政治實踐出發(fā)，對我國國家主席制度進行分析，同時結(jié)合我國實際與時代發(fā)展趨勢，探索國家主席制度改革，完善國家主席權(quán)力結(jié)構(gòu)，對于建立有中國特色的國家元首制度具有一定意義。

國家主席；國家元首；全國人民代表大會

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民打破舊的國家機器，建立了社會主義制度，實現(xiàn)了人民當(dāng)家做主，進行了一系列的政治探索，建立了人民代表大會制度，形成了相對穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)體系。在中央層面，由全國人大代表組成全國人民代表大會，選舉產(chǎn)生國家主席、國務(wù)院總理、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長、中央軍事委員會主席，通過憲法的形式賦予各個國家機構(gòu)相應(yīng)的職權(quán)，共同管理國家事務(wù)。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了我國的社會主義性質(zhì)，實現(xiàn)了人民民主專政，是政治體制改革必須始終堅持的基本制度。

自1954年中華人民共和國憲法頒布實施后，我國設(shè)立了國家主席這一職務(wù)，由于受“文革”干擾，該職務(wù)曾經(jīng)一度被懸空和廢止，直到1982年現(xiàn)行憲法頒布實施后才重新設(shè)立了該職務(wù)。國家主席根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定行使職權(quán)，在國家政治生活中發(fā)揮了重要作用，是國家對內(nèi)對外不可或缺的國家機構(gòu)，然而，現(xiàn)行憲法中并沒有明確規(guī)定國家主席的法律地位。筆者從我國憲法文本和政治實踐的角度對國家主席制度進行分析，并結(jié)合我國的政黨制度，探討國家主席制度的改革與完善。

一、憲法文本中的國家主席制度

我國現(xiàn)行憲法關(guān)于國家主席制度的規(guī)定主要集中在第三章第二節(jié)的第七十九條至第八十四條中，其中第七十九條規(guī)定了主席、副主席的選舉及任期，第八十條和第八十一條規(guī)定了主席的職權(quán)，第八十二條規(guī)定了副主席的職權(quán)，第八十三條規(guī)定了主席、副主席的職權(quán)行使期限，第八十四條規(guī)定了主席、副主席的缺位處理。

在我國政治生活中國家主席常常被視為國家元首，但是我國憲法對國家主席的性質(zhì)及法律地位并沒有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)界對于國家主席是不是國家元首還存在爭議，筆者就此談一下看法。

何為國家元首？國家元首是一個國家實際上或形式上的對內(nèi)對外的最高代表，是國家主權(quán)的實際掌握者或象征，在國家機構(gòu)體系中實際上或形式上處于首腦地位[1]。我國國家主席在實際上是國家元首嗎？根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，國家主席是一個國家機構(gòu)，國家主席和副主席都由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。主席根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定行使職權(quán)，副主席協(xié)助主席工作。可見，主席個人并無任何實質(zhì)性權(quán)力，他的一切權(quán)力必須根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定來行使，國家主席并不擁有最高權(quán)力，他必須服從、執(zhí)行全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定。國家主席更不可能是國家主權(quán)的實際掌握者，真正的國家主權(quán)實際掌握者是人民和由人民選舉產(chǎn)生的全國人民代表大會。于是我們可以得知，現(xiàn)實中的國家主席不可能成為我國國家元首。形式上的國家主席是國家元首嗎？形式上的國家主席與國務(wù)院總理、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長、中央軍事委員會主席都由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，國家主席與他們一樣，都隸屬于全國人民代表大會，國家主席在法律上不可能取得與全國人民代表大會平等的地位，也無權(quán)否決全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定。國家主席的職權(quán)無法單獨行使，其從屬于全國人民代表大會，實際上只是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)的延伸，所以從形式上說國家主席也不是國家元首。

到底誰是國家元首呢？中華人民共和國是社會主義國家，實行的是人民代表大會制度，在國家機構(gòu)設(shè)置上堅持民主集中制原則，實行“議行合一”制度。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)，享有立法權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，國家主席配合全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使職權(quán)。由此可見，國家主席和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會聯(lián)合行使職權(quán)，缺少其中任何一方都無法使國家政治生活正常進行，因此國家主席和全國人民代表大會及其常務(wù)委員會共同行使國家最高權(quán)力，他們一起構(gòu)成我國的最高權(quán)力機構(gòu)。由于全國人民代表大會一般一年只召開一次，所以它的常設(shè)機構(gòu)——全國人民代表大會常務(wù)委員會和國家主席一起構(gòu)成我國的國家元首，故我國的國家元首制度是一種集體元首制度。我國的集體元首制度與我國的社會主義性質(zhì)相適應(yīng)，是同我國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，充分體現(xiàn)了社會主義國家的人民主權(quán)原則，因此國家主席實際上是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的代表，國家主席和全國人大常委會共同構(gòu)成我國國家元首。

二、政治實踐中的國家主席制度

現(xiàn)行憲法頒布和實施之后，我國先后選舉產(chǎn)生了李先念、楊尚昆、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平五位國家主席，其中李先念、楊尚昆只擔(dān)任過一屆國家主席，沒有兼任中共中央總書記和中央軍委主席。自江澤民之后似乎形成了國家主席兼任中共中央總書記和中央軍委主席的慣例，然而，這種慣例并沒有任何法律保障。

中國國家主席制度的更新或變化是同我國改革開放后的政治形勢相適應(yīng)的。我國改革開放初期的根本任務(wù)是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，為了推進黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革，建設(shè)法治國家，在李先念、楊尚昆擔(dān)任國家主席期間，中共中央總書記和中央軍委主席分別由不同的人擔(dān)任。然而，實踐中發(fā)現(xiàn)這種設(shè)置容易引起領(lǐng)導(dǎo)集團內(nèi)部的分歧與爭執(zhí)，不利于集中精力搞經(jīng)濟建設(shè)，20世紀80年代末期的政治風(fēng)波也讓中國共產(chǎn)黨深深感到權(quán)力集中的重要性，于是，自江澤民開始，國家主席、中共中央總書記、中央軍委主席由同一個人擔(dān)任似乎已成慣例。

我國現(xiàn)行憲法有一個很明顯的特征，就是強調(diào)國家主席、中央軍委主席等國家機構(gòu)都在全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)之下，因為國家主席和中央軍委主席都由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。而在現(xiàn)實中由國家主席兼任中央軍委主席則明顯違背憲法制定的初衷，否則，便沒有單獨設(shè)置中央軍委主席的必要，或者完全可以由憲法直接規(guī)定國家主席兼任中央軍委主席。至于中共中央總書記是否可以兼任國家主席或中央軍委主席，則是中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部事務(wù)，憲法中不應(yīng)該給予任何規(guī)定。然而，在實踐中倘若中共中央總書記同時兼任國家主席和中央軍委主席，則會導(dǎo)致權(quán)力過于集中，不利于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對國家主席進行監(jiān)督。當(dāng)然，當(dāng)前中共中央總書記兼任國家主席和中央軍委主席制度也有其現(xiàn)實合理性，它適應(yīng)在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型期間建立一個強勢政府的要求，維護了社會秩序，在社會主義民主法治沒有完全建成之前，我們還需要一個穩(wěn)定的政治環(huán)境[2]。在政治實踐中，國家主席的權(quán)威在很大程度上是依靠國家主席兼任的中共中央總書記與中央軍委主席的職權(quán)來維持的，這就導(dǎo)致國家主席權(quán)力來源多樣化。在國家主席擁有了相當(dāng)大的權(quán)力之后，就成為國家政治生活中權(quán)力最大的機構(gòu)，實質(zhì)上已經(jīng)成為個人元首。政治實踐中的個人元首與憲法文本中的集體元首出現(xiàn)了分離，這種分離是由于改革開放后我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速、進行多次政治體制改革而導(dǎo)致憲法文本規(guī)定的國家主席制度跟不上現(xiàn)實政治發(fā)展步伐，以及與時代發(fā)展有所脫節(jié)才出現(xiàn)的。當(dāng)然，政治實踐中的個人元首制度雖然不符合憲法精神，但是也沒有違反憲法。在以后的政治體制改革過程中，應(yīng)當(dāng)盡量縮小憲法文本中的國家主席制度與政治實踐中的國家主席制度的差距，在改革和完善國家主席制度的同時，使國家主席制度實現(xiàn)憲法文本與政治實踐的統(tǒng)一，而這種改革和完善應(yīng)當(dāng)在堅持社會主義國家集體元首制度的同時，賦予國家主席相應(yīng)的個人權(quán)力，以樹立國家主席的政治權(quán)威，發(fā)揮國家主席的政治作用。

三、國家主席制度的改革與完善

全國人民代表大會曾于2004年以通過憲法修正案的形式對國家主席制度加以完善，對憲法第八十條、第八十一條關(guān)于國家主席職權(quán)的規(guī)定進行修改，完善了國家主席的公布法律權(quán)、榮典權(quán)、任免權(quán)，增加了國家主席的外事權(quán)。這主要是考慮到元首外交是國家交往的一種重要形式，需要在憲法中對此留有空間，通過賦予國家主席外事權(quán)，方便我國對外交往，擴大中國在國際地位中的影響。

我國現(xiàn)行憲法于1982年通過，之后曾經(jīng)三次通過憲法修正案加以修改，然而經(jīng)過30多年的改革開放與發(fā)展，我國社會各方面都發(fā)生了深刻變化，舊有政治體制顯然難以適應(yīng)社會發(fā)展的要求，需要對其進行相應(yīng)的改革與完善。我國政治體制改革的一個重要任務(wù)就是完善國家主席制度，推進國家主席制度改革，使國家主席制度順應(yīng)我國社會發(fā)展趨勢，并與其他國家機構(gòu)改革一起構(gòu)成我國政治體制改革事業(yè)。

我國國家主席個人并沒有任何實質(zhì)性權(quán)力，他必須根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定行使職權(quán)，但是全國人大及其常務(wù)委員會并非經(jīng)常召開會議，而對一些突發(fā)的緊急重大問題必須迅速加以解決的，就賦予國家主席單獨行動和解決這些突發(fā)問題的權(quán)力，以應(yīng)對社會公共危機。為了增強國家凝聚力，更好地維護國家和人民的利益，必須優(yōu)化國家中央機構(gòu)設(shè)置，對國家主席制度進行改革和完善。

改革國家主席制度是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，為保證國家主席制度改革的順利進行，筆者認為應(yīng)當(dāng)堅持以下基本政治原則：一是堅持社會主義制度，二是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，三是堅持人民代表大會制度。只有堅持社會主義這個根本制度，才能確保國家主席制度改革的社會主義方向；只有堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證國家主席制度改革的正確政治方向；只有堅持人民代表大會制度，才能保證人民民主專政永不變色。在這三者中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。我國是人民民主專政的社會主義國家，實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是正在執(zhí)政并將長期執(zhí)政的政黨。中國共產(chǎn)黨通過對各國家機關(guān)實行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，保證了黨的意志在國家社會生活中得到貫徹。中國共產(chǎn)黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)黨的執(zhí)政職能的重要保障，人民代表大會的各項工作必須始終堅持黨的政策和主張，必須接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)。國家主席由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，除了接受全國人民代表大會的監(jiān)督之外，也必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守黨的紀律。國家主席制度的改革與完善，必須始終接受全國人民代表大會的監(jiān)督和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在現(xiàn)行憲法規(guī)定的國家主席職權(quán)的基礎(chǔ)上，可以從以下六個方面改革與完善國家主席制度。

（一）完善國家主席的外事權(quán)

憲法規(guī)定國家主席享有進行國事活動、接受外國使節(jié)的權(quán)力，但這僅僅是為了便于我國對外交往而賦予國家主席的象征性權(quán)力，難以取得實質(zhì)性的外交成果。如果賦予國家主席在全國人民代表大會及其常務(wù)委員會允許的范圍內(nèi)一定的對外交往的決定權(quán)，那么這就對于提高中國國家主席的國際地位，提升我國的國際影響力會有很大的幫助。

國家主席的外事權(quán)與中國共產(chǎn)黨、全國人大、外交部的外事權(quán)有重要區(qū)別。國家主席是國家對外的最高代表，其享有的外事權(quán)在各個國家機構(gòu)的外事權(quán)中居于首要地位。國家主席在行使外事權(quán)時必須積極發(fā)展對外友好關(guān)系，維護國家利益，必須遵守中國共產(chǎn)黨和全國人大的外交政策，不得違背黨和全國人大的意志。

（二）增加國家主席的提案權(quán)

我國國家主席在設(shè)置上只是作為全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的代表，國家主席個人并沒有提出議案的權(quán)力，這與國家主席作為國家集體元首的代表地位極不相稱。如果賦予國家主席提案權(quán)，就可以最大限度地發(fā)揮國家主席在政治生活中的作用。

國家主席在國內(nèi)享有極大的權(quán)威與崇高的榮譽，其一言一行對國家政治生活都將產(chǎn)生重大影響，因此國家主席在行使提案權(quán)時必須極為慎重。國家主席的提案權(quán)與其他國家機關(guān)的提案權(quán)是有所區(qū)別的，國家主席的議案應(yīng)當(dāng)是針對有關(guān)全局的重大問題而提出的，在行使提案權(quán)時應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實際情況和時代發(fā)展趨勢，體現(xiàn)黨和全國人大的意志或主張。

（三）增加國家主席的提名權(quán)

憲法規(guī)定國家主席可以提名國務(wù)院總理候選人，但卻沒有規(guī)定最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長的提名程序。筆者認為應(yīng)當(dāng)賦予國家主席提名最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長候選人的權(quán)力，形成國家主席之下的國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院并立的政治局面，提高我國司法機關(guān)的政治地位，便于三者之間互相監(jiān)督。

國家主席的提名權(quán)必須同黨的組織領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，增強黨的組織功能，提拔一批贏得黨和人民信任的、德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部，切實做到全心全意為人民服務(wù)。國家主席在行使提名權(quán)時必須充分考慮候選人的道德修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，必須對人民負責(zé)，堅持黨的用人原則。

（四）增加國家主席的軍事權(quán)

在當(dāng)前我國的政治實踐中，國家主席兼任中央軍委主席的慣例應(yīng)當(dāng)由憲法及相關(guān)法律確定下來，或者直接廢除中央軍委的建制，由國家主席直接統(tǒng)帥軍隊，這樣可以避免在可能出現(xiàn)的政治動蕩中發(fā)生政權(quán)與軍權(quán)分離的情況。國家主席享有最高的軍事權(quán)，就可以迅速調(diào)動軍隊?wèi)?yīng)對各種突發(fā)事件，對減災(zāi)救災(zāi)、國防、外交等具有重大意義。

國家主席在行使軍事權(quán)時必須堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)和黨關(guān)于軍隊工作的原則，反對軍隊國家化的傾向，打造一支讓黨和人民放心的軍隊。必須對國家主席行使軍事權(quán)進行規(guī)范和約束，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使軍事權(quán)。對國家主席行使軍事權(quán)也要建立問責(zé)機制，使國家主席不能隨意行使軍事權(quán)，做到其行使軍事權(quán)是真正為了國家和人民的利益。

（五）增加國家主席的召開國務(wù)會議權(quán)

國家主席應(yīng)當(dāng)參加國家日常的經(jīng)濟、政治等社會活動，成立一個由國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)人員及社會團體和相關(guān)學(xué)者參加的日常性會議，就國內(nèi)出現(xiàn)的重大政治問題進行討論和研究，并達成會議共識，供相關(guān)機構(gòu)參考，同時將會議共識交由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議。

國家主席召開國務(wù)會議權(quán)力的行使必須堅持民主集中制原則，使國務(wù)會議成為各民主黨派、各社會團體參與政治的又一個政治平臺。與此同時，要廣泛吸收社會各階層參與中國特色社會主義建設(shè)，增強國家主席在國內(nèi)政治生活中的影響力。當(dāng)然，國家主席召開國務(wù)會議的權(quán)力也必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，由黨來掌握國務(wù)會議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，確保黨在社會主義事業(yè)建設(shè)中的核心地位不被動搖。

（六）增加國家主席的監(jiān)督權(quán)

國家主席作為國家集體元首的代表應(yīng)當(dāng)享有對國務(wù)院及其下屬機構(gòu)、最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督、質(zhì)詢、問責(zé)的權(quán)力，對于沒有履行職責(zé)和對國家造成重大損失的人員，可以向全國人民代表大會及其常務(wù)委員會提請罷免，同時國家主席作為全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的代表，應(yīng)當(dāng)對全國各級國家機構(gòu)享有監(jiān)督權(quán)。

國家主席的監(jiān)督權(quán)是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，代表國家主權(quán)對國內(nèi)一切政治權(quán)力進行監(jiān)督，因此必須以極大的法律效力賦予國家主席監(jiān)督權(quán)。國家主席對國務(wù)院各部委、中央各國家機關(guān)及其首腦可直接向全國人民代表大會及其常務(wù)委員會提請罷免或問責(zé)，對地方各級國家機關(guān)及其首腦，可以直接問責(zé)或者罷免。

四、結(jié)語

中國國家主席制度自建立以來經(jīng)歷了多次波折，折射出中國政治體制變遷的歷程，改革與完善國家主席制度對我國政治發(fā)展具有重大的積極意義。國家主席作為全國人大及其常務(wù)委員會的代表，首先，必須貫徹執(zhí)行全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定，并對全國人大及其常委會負責(zé)。其次，國家主席作為一個獨立的國家機構(gòu)應(yīng)有其獨立的職責(zé)，增加國家主席職權(quán)，提高國家主席在我國政治生活中的地位，對于推進我國政治現(xiàn)代化具有重要意義。最后，國家主席作為一個中央國家機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)處理好與其他中央國家機構(gòu)的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)限分明、職責(zé)清晰，并與其他中央國家機構(gòu)共同接受全國人大及其常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

改革國家主席制度要堅持社會主義方向，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民代表大會制度，堅持人民民主專政，這是政治體制改革必須堅持的原則。在此基礎(chǔ)上進行積極探索與創(chuàng)新，使國家主席制度與時代發(fā)展同步，做到權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用，在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中，改革與完善國家主席制度，形成具有中國特色的國家元首制度。

[1]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)（第2版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006:205.

[2]塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008:69-70.

【責(zé)任編輯 李 敬】

Abstract: national chairmanship; the state headship; the National People’s Congress

On the Reform and Perfect of the Chinese Chairman System

HE Jianting, LI Weifang

（ School of Politics and Administration, China West Normal University, Nanchong 637000, China）

Since the establishment of Chinese National Chairmanship, it has played an important role in our national political life. Owing to the “cultural revolution”， it was ever abandoned, the position has been vacant and nullification until the promulgation of the Eight Two Constitution, the chairmanship system has been set up again. This paper tries to analysis chairmanship system and to reform and perfect the Chinese National Chairmanship system from the view of the living constitution and political practice. Based on the practice of the our nation and the tendency of the times development, it has certain significance for the establishment of the state headship system with Chinese characteristics to explore on the reform of state president system and perfect the president power structure.

2015-01-04

何建庭（1990—），男，安徽宿松人，碩士研究生，研究方向：中外政治制度；李惟芳（1990—），女，安徽霍山人，碩士研究生，研究方向：政府經(jīng)濟學(xué)。

D034

A

2095-7726（2015）05-0001-04