農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配管理體制改革研究

申亞民，吳 潤

(西安文理學(xué)院學(xué)報編輯部，西安 710065;西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，西安 710061)

2005年12月24日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，要求按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即“新體制”，中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難縣區(qū)。要求從2006年起，全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi)，2007年擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)，對貧困家庭兒童免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助生活費(fèi)。對學(xué)校提供公用經(jīng)費(fèi)，中央和地方分擔(dān)的比，中部地區(qū)為6∶4，西部地區(qū)為8∶2，東部地區(qū)除直轄市外，分省確定;對貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)教科書的資金，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān);對寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)資金，由地方承擔(dān);對校舍維修改造資金中央與地方的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配“新體制”實(shí)施取得的成效

(一)農(nóng)村義務(wù)教育投入大幅增加，保障水平明顯提高

全面實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配新體制以來，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入表現(xiàn)出以下特點(diǎn):

第一，農(nóng)村義務(wù)教育教育經(jīng)費(fèi)投入大幅增加。2010年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到5 017億元，比2005 年增加了 3 078 億元，增長了 159%。［1］17

第二，財政性教育經(jīng)費(fèi)增長大于教育經(jīng)費(fèi)增長。2010年財政性教育投入達(dá)到4 884億元，比2005年增加了3 230億元，增長了195%，財政性教育經(jīng)費(fèi)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于教育經(jīng)費(fèi)增長速度，高于教育經(jīng)費(fèi)增長速度 36 個百分點(diǎn)。［1］18

第三，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比重逐年增加，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比重相對下降。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比重，由2005年的54.5%提高到2010年的60%，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比重，由2005年的45.5%下降到2010 年的 40.1% 。［1］19

第四，農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)增長幅度明顯高于城鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長幅度。2002年農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)為172元，初中為277元，2010年小學(xué)為1 084元，初中為1 744元，二者均為2002年的6.3倍。2002年城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)為430元，初中為669元，2010年城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)為1 699元，初中為2466 元，分別是2002 年的3.9 倍和3.7 倍。［1］20

(二)農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件得到了明顯改善

隨著“新體制”校舍維修資金機(jī)制的建立，每年按比例撥付的校舍維修改造基金，為農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件的改善提供了穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，加上農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村初中校舍改造工程、薄弱學(xué)校改造工程、農(nóng)村現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等專項(xiàng)工程的實(shí)施，農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件得到了根本的改善。

截至2012年10月，云南省農(nóng)村中小學(xué)校舍安全工程累計投入資金151.62億元，開工建設(shè)1 576.72萬平米，其中新建1 293.67萬平米，加固改造 283.05 萬平米。［1］35

2009—2011年，安徽省農(nóng)村中小學(xué)校舍安全工程共計投入150億元，加固改造項(xiàng)目23 336個，建設(shè)面積2 447萬平方米，D級危房全部消除，B級、C級危房得到了加固，教學(xué)用房、學(xué)生宿舍、學(xué)生食堂均達(dá)到抗震設(shè)防和綜合防災(zāi)的要求。［1］35

2009—2011年，陜西省累計爭取到中央校安工程款7.85億元。2012年12月底，陜西省共完成校安工程項(xiàng)目9 025個，占規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的100.09%。竣工面積1 104.38萬平方米，占規(guī)劃面積的100.43% 。［1］35

(三)農(nóng)村中小學(xué)教師工資得到保障并逐年提高

“新體制”實(shí)施以來，有效地解決了拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資問題。我們在陜西的調(diào)查顯示，89.2%的教師認(rèn)為工資能夠足額發(fā)放，93.7%的教師認(rèn)為工資能夠按時發(fā)放，從工資推遲發(fā)放的天數(shù)看，均值約為10天，屬于正常范圍。

在保障教師工資足額按時發(fā)放的同時，教師工資水平穩(wěn)步提高。2007年，云南省農(nóng)村小學(xué)教師工資月平均為1 997元，初中為2 013元;到2013年，小學(xué)教師月工資平均達(dá)到3 118元，初中達(dá)到3 196元。5年小學(xué)教師月平均工資增幅為56.1%，初中教師月工資平均增幅為58.8%。2011年湖南省農(nóng)村中小學(xué)教師月工資比2007年增長了66%。2011年青海省農(nóng)村中小學(xué)教師工資比2007年增長了72.3% 。［1］36

(四)農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)明顯減輕，從根本上消除了因貧輟學(xué)現(xiàn)象

新體制實(shí)施“兩免一補(bǔ)”，全面免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，對貧困學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)。2009年起，地方政府又取消了農(nóng)村寄宿生住宿費(fèi)收費(fèi)項(xiàng)目，這就從根本上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也從根本上解決了農(nóng)村孩子因家庭貧困而輟學(xué)的問題。

據(jù)了解，2011年，湖北、安徽、云南、湖南、黑龍江等省貧困寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到小學(xué)每生每年補(bǔ)助1 000元，初中每生每年補(bǔ)助1 250元。［1］33我們在陜西的調(diào)研顯示，41.1%的學(xué)生獲得過補(bǔ)助，89.9%的學(xué)生認(rèn)為，補(bǔ)助金對自己的生活幫助很大，否則就可能輟學(xué)。

課題組調(diào)查顯示，67.2%的家長反映，近幾年來學(xué)校收費(fèi)大幅減少，僅有1.3%的家長認(rèn)為學(xué)校收費(fèi)有些高。從家庭承擔(dān)能力上看，91.4%的家長認(rèn)為孩子上學(xué)在經(jīng)濟(jì)上沒有什么負(fù)擔(dān)，不存在經(jīng)濟(jì)困難，認(rèn)為有一定經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的家長占1.3%，有3.3%的家長認(rèn)為有較大的經(jīng)濟(jì)壓力。88.8%的家長認(rèn)為新體制實(shí)施以來，家庭為教育承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)確實(shí)大幅度地減輕了。84.1%的家長、89.3%的教師和91.1%的校長認(rèn)為，“新體制”使學(xué)生因貧輟學(xué)的現(xiàn)象基本消除。

(五)義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距明顯縮小

農(nóng)村義務(wù)教育“新體制”實(shí)施以來，義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距明顯縮小，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展奠定了堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如前所述，2005年以來，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比重逐年增加，由2005年的54.5%提高到2010年的60%。城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比重相對下降，由2005年的45.5% 下降到 2010 年的 40.1% 。［1］19

從生均公用經(jīng)費(fèi)增長幅度看，2002年以來，農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)增長幅度明顯大于城鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長幅度。2002年農(nóng)村義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)172元，初中277元;2010年小學(xué)1 084元，初中1 744元，二者均為2002年的6.3倍。2002年城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)430元，初中669元;2010年城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)小學(xué)1 699元，初中2 466元，分別是2002年的3.9倍和3.7 倍。［1］20

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配“新體制”存在的問題

(一)“新體制”在理論上存在的問題

1.新體制缺乏整體規(guī)劃

從我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配管理體制的演變過程可以看出，每次體制改革都是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入陷于困境時，不得已而為之。所以“新體制”的形成就是攤大餅式地攤出來的，這必然造成新體制在改革上缺乏主動性、前瞻性、整體規(guī)劃性。另外，在新體制下，各級政府的教育專項(xiàng)撥款多如牛毛，這本身就是資金安排計劃性差的表現(xiàn)，從而造成資金分散使用、浪費(fèi)巨大。為此，陜西省在2008年不得不按照“統(tǒng)一規(guī)劃、項(xiàng)目管理、捆綁使用、整縣推進(jìn)、渠道不變、各計其功”的原則，對30多項(xiàng)教育資金板塊進(jìn)行整合。

2.新體制對政府間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任的劃分缺乏科學(xué)依據(jù)

“新體制”中，中央與地方政府間對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任是按東、中、西區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)來劃定的。這種劃分，就是依據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置兩個指標(biāo)。但是，這兩個指標(biāo)尤其是地理位置指標(biāo)，與農(nóng)村義務(wù)教育相關(guān)度不高甚至不相關(guān)。所以，以此來確定中央與地方政府間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任既不合理也是不科學(xué)的。其實(shí)，在不同區(qū)域內(nèi)，各省的財政能力、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求和義務(wù)教育原有的辦學(xué)基礎(chǔ)，都存在著較大的差異;同樣，在省內(nèi)各市、縣之間的財政能力、教育基礎(chǔ)也存在著較大差別。所以，這種不顧區(qū)域內(nèi)省際、縣際實(shí)際差異的“一刀切”責(zé)任劃分模式顯然是不科學(xué)的。

再說，“新體制”中規(guī)定，中央與地方對農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例是中部地區(qū)為6∶4，西部地區(qū)為8∶2;中央對校舍維修改造資金的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5∶5，為什么是6∶4和8∶2呢?為什么是5∶5呢?劃分不同比例的依據(jù)是什么?當(dāng)然可以說是依據(jù)不同地區(qū)經(jīng)發(fā)展水平，那么是如何依據(jù)經(jīng)發(fā)展水平計量出來的?顯然沒有科學(xué)的計量方法。

在以縣為主的教育經(jīng)費(fèi)投入模式下，這種簡單的、一刀切的責(zé)任劃分，必然造成一些貧困縣(市)無法承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育財政投入責(zé)任，致使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給不足，造成地區(qū)間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距拉大。同時，地方各級政府也會效仿這種簡單的劃分方法劃分自己轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)，從而會引發(fā)新體制實(shí)施中的一系列問題。

3.多重委托代理制易觸發(fā)下級政府的道德風(fēng)險［2］

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在各級政府分擔(dān)的機(jī)制實(shí)質(zhì)上是多重委托代理關(guān)系。在中央—省、省—市、市—縣或者省—縣的多重委托代理鏈條中，委托人和代理人的角色重疊，加劇了政府間的信息不對稱，作為代理人的政府就有足夠的空間和權(quán)威產(chǎn)生道德風(fēng)險行為，如低報生均雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、不落實(shí)或不能足額落實(shí)本級財政的配套資金，違規(guī)使用農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，不能按時撥付義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)到學(xué)校等。

4.省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任不明確，必然產(chǎn)生地方政府間的逆向選擇

政府間的逆向選擇是指委托政府在無法全面、真實(shí)地掌握代理政府相關(guān)信息的狀況下，制定出了不切合各個地方實(shí)際情況的契約，致使政府間產(chǎn)生財力和事權(quán)扭曲的現(xiàn)象?！靶麦w制”中，在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任劃分方面，中央與省級政府之間、省與各市、縣政府之間就存在財力和事權(quán)扭曲的現(xiàn)象。

“新體制”在明確中央和省級政府各自的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任后，要求省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級政府應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。但是各省在制定本省各級政府農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的具體分擔(dān)辦法時，往往是不分析自己的實(shí)情，簡單模仿中央“一刀切”的分擔(dān)模式?；蛘甙咽〖壵袚?dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任向下分解，造成省、市、縣在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)上的財力與事權(quán)嚴(yán)重扭曲。

5.“新體制”缺乏監(jiān)督、激勵機(jī)制

我國現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，雖然明確了各級政府間教育投入的責(zé)任，但是責(zé)任落實(shí)機(jī)制即監(jiān)督機(jī)制不健全。因此，體制實(shí)施的程度如何，主要依賴于“一把手”的“認(rèn)識程度”和各部門人員的責(zé)任心，這在“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”假設(shè)主導(dǎo)的管理世界中是不可能實(shí)現(xiàn)的。我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新體制實(shí)施中，出現(xiàn)的諸多問題和困境已經(jīng)充分地證明了這一點(diǎn)。

“新體制”實(shí)施中的激勵不足問題主要表現(xiàn)為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障中監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制不健全。教師工資由縣級統(tǒng)發(fā)，學(xué)校難以把教師績效考評與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，學(xué)校難以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動教師積極性。

6.定額定項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度嚴(yán)重脫離實(shí)際

義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度通過“二上二下”的預(yù)算制度，是在政府定額定項(xiàng)的基礎(chǔ)上編制，即教育行政部門和財政部門事先確定了學(xué)校生均撥款定額和經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，學(xué)校所做的收支預(yù)算都是在這個既定的框架下展開的，其實(shí)這僅僅是一個支出計劃。定項(xiàng)定額不是從教育實(shí)際需求得來的，是人為地定了一個數(shù)字。因此，按照這個定額向農(nóng)村中小學(xué)劃撥教育經(jīng)費(fèi)，必然與學(xué)校發(fā)展的需要不一致。

政府在資金分配與劃撥上對學(xué)校發(fā)展沒有激勵，學(xué)校在形式上變成了一個代理政府貫徹教育經(jīng)費(fèi)政策的終端管理機(jī)構(gòu)。因此，定額定項(xiàng)的學(xué)校預(yù)算制度不是激勵機(jī)制，也不是保障教育經(jīng)費(fèi)分配和使用的最優(yōu)機(jī)制。

(二)“新體制”在實(shí)踐中存在的問題

由于“新體制”在設(shè)計上存在著理論缺陷，所以“新體制”在實(shí)施中必然產(chǎn)生這樣或那樣的問題。

1.公用經(jīng)費(fèi)仍然不足，撥付方式不切合實(shí)際，支付范圍偏窄

第一，公用經(jīng)費(fèi)仍然存在較大缺口

雖然農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比實(shí)施新體制前有了較大增加，但是目前公用經(jīng)費(fèi)撥付的數(shù)量僅能維持學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，這種保障僅屬于生存性保障，根本談不上義務(wù)教育的發(fā)展。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在調(diào)研的5所學(xué)校中，88.7%的校長認(rèn)為本校的公用經(jīng)費(fèi)維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)有一定困難，93.9%的校長認(rèn)為本校公用經(jīng)費(fèi)支出存在缺口，缺口金額平均為20萬元。

第二，線性撥付模式，不切合現(xiàn)實(shí)

目前農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)，實(shí)行按在校學(xué)生人數(shù)撥付的線性分配模式，這種僵化的撥付方式?jīng)]有考慮到學(xué)校的特點(diǎn)和差異性，造成部分學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足。

一是小規(guī)模學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)缺口較大。公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)線性撥付的模式，本身就決定了小規(guī)模學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的總額不高，難以運(yùn)轉(zhuǎn)。

其實(shí)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用分為固定費(fèi)用和變動費(fèi)用，變動費(fèi)用是隨著學(xué)生人數(shù)變動而變化的費(fèi)用，固定費(fèi)用是與學(xué)生人數(shù)變化無關(guān)的費(fèi)用，也就是說，不管學(xué)校大小，固定費(fèi)用基本是相同的。2009年，我們對陜西安康漢濱區(qū)424所農(nóng)村小學(xué)和55所初中進(jìn)行公用經(jīng)費(fèi)測定結(jié)果顯示，小學(xué)在80人以下、初中在400人以下按公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)撥付的公用經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需要差距較大。［3］123雖然2010年國家對不足100人的學(xué)校按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)，但還是難以保證學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是寄宿制學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用較高，撥付標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求差距較大。與非寄宿制學(xué)校相比，寄宿制學(xué)校不僅水電費(fèi)支出較大，而且還要支付宿舍管理人員、食堂炊事員、保衛(wèi)人員、配套設(shè)施等費(fèi)用。因此，按照單一標(biāo)準(zhǔn)撥付的公用經(jīng)費(fèi)，顯然難以滿足這類學(xué)校的需求。2010年我們對西安市農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校后勤管理成本進(jìn)行測算結(jié)果顯示，小學(xué)后勤管人員年生均費(fèi)用在2 013.76元～2 148.78元，初中在1 272.16元 ～ 1 407.18元，［4］285生均電費(fèi)為每年42.68元 ～113.82元，［4］288生均水費(fèi)為每年24.5 元 ～49.0 元。［4］291

三是高寒、偏遠(yuǎn)地區(qū)在供暖、取水、運(yùn)輸?shù)确矫尜M(fèi)用支出要高于平原地區(qū)學(xué)校。

第三，公用經(jīng)費(fèi)支付范圍偏窄

公用經(jīng)費(fèi)的開支明確規(guī)定不能用于償還學(xué)校債務(wù)，不能用于發(fā)放人員費(fèi)用，不能用于大型基本建設(shè)等。但是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整后，寄宿制學(xué)校需要給大量的后勤管理人員支付工資，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套建設(shè)需要資金，還有老師的各種福利支出。這些資金既不包括在公用經(jīng)費(fèi)里，也沒有專項(xiàng)資金。

2.保障范圍覆蓋不全，各級政府職責(zé)不清

從新體制保障的項(xiàng)目內(nèi)容和各級政府職責(zé)分擔(dān)看，主要存在三個問題:

第一，教師工資雖然納入新體制保障范圍，但是教師工資主要由縣級財政負(fù)擔(dān)，中央、省、市政府對此分擔(dān)的比例沒有明確。由于教師工資占教育經(jīng)費(fèi)的比例較大，各縣財政能力大小不同，結(jié)果導(dǎo)致各地執(zhí)行差異較大，造成縣級之間的教師收入差異較大。同時由于教師工資由縣級統(tǒng)發(fā)，學(xué)校難以把教師績效考評與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，學(xué)校難以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動教師積極性。

第二，在地方政府承擔(dān)公用經(jīng)費(fèi)和校舍維修資金中，省、市、縣三級政府如何劃分職責(zé)，新體制沒有明確。

第三，新的保障體制，只是把校舍維修改造資金納入保障范圍，但是校舍及其附屬設(shè)施、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料、校安工程、新建項(xiàng)目等投入機(jī)制缺位。

3.教育經(jīng)費(fèi)在區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)投入不公平、不均衡

2009年我們研究的結(jié)果顯示，1996年陜西省農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)高于全國平均水平38.52元，在2006實(shí)施新體制后，生均經(jīng)費(fèi)低于全國平均水平1 367.89元，同期生均公用經(jīng)費(fèi)由低于全國平均水平的26.27元，擴(kuò)大到低于全國平均水平的308.88元。同時，東部地區(qū)農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)由高于全國平均水平的231.15元，擴(kuò)大到高于全國平均水平的2 173.09元，相反西部地區(qū)農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)由低于全國平水平的26.27元，擴(kuò)大到低于全國平均水平的308.88元。生均公用經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)由高于全國平均水平的92.21元，擴(kuò)大到高于全國平均水平的2 173.09元，西部地區(qū)則由低于全國平均水平的8.41元，擴(kuò)大到低于全國平均水平的337.47元。［3］81說明在實(shí)施新體制后，東西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上的不公平、不平衡還在不斷加劇。

在省內(nèi)，教育經(jīng)費(fèi)不平衡狀況依然存在。2009年我們的研究結(jié)果顯示，延安、榆林、銅川、漢中農(nóng)村初中教育生均經(jīng)費(fèi)從2005年到2007年均高于全省平均水平，而西安、咸陽、渭南、安康、楊凌均低于全省平均水平。尤其是渭南由2005年低于全省平均水平的382.92元，進(jìn)一步降低為2007年低于全省平均水平的 612.04元。［3］94說明新體制實(shí)施后，教育經(jīng)費(fèi)區(qū)域內(nèi)的不平衡狀況并沒有得到有效的改善。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，區(qū)域內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)差距也比較大。2011年廣東省的高明區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)為2 976元，惠陽區(qū)為855元，陽山縣為1 552元，高明區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)分別是惠陽區(qū)的3.5倍、陽山縣的2.4倍。教師工資也表現(xiàn)出較大差距。2011年高明區(qū)教師年平均工資為84 650元，惠陽區(qū)為60 108元，陽山縣為40 758元，以陽山縣為基準(zhǔn)1，三縣(區(qū))教師年平均工資比為 2.1∶1.5∶1。［1］153

4.以縣為主，難“主”起來

以全國第一經(jīng)濟(jì)大省、財政大省的廣東省為例，雖然經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，但是仍然存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較薄弱，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣基本是“吃財政飯”，全省67個縣(區(qū))中有53個存在基本財力保障缺口，［2］以縣為主的教育經(jīng)費(fèi)投入新體制，運(yùn)行存在極大的困境。

以陜西嵐皋縣為例，按照教育發(fā)展需要，2008年義務(wù)教育需要投入公用經(jīng)費(fèi)530萬元、布局調(diào)整和寄宿制學(xué)校建設(shè)需投入資金3 000萬元、嵐皋中學(xué)遷建需投入資金2 000萬元、全面消除危漏校舍需投入資金1 500萬元、購置教學(xué)儀器設(shè)備和生活設(shè)施，需投入資金518萬元、完成教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)需投入資金3 234萬元、完成遠(yuǎn)程教育工程需投入資金186萬元。教育投資總需求為1.096 8億元，但是嵐皋縣2008年財政收入僅有6 000萬元。［5］即使減去中省義務(wù)教育投入的經(jīng)費(fèi)，嵐皋縣的財政也無法“主”起來。

5.“新體制”存在著經(jīng)費(fèi)“擠出”效應(yīng)

“新體制”實(shí)施后，一些地方政府存在著因中央增加投入而減少地方對農(nóng)村義務(wù)教育投入的現(xiàn)象。2008年國家審計署對全國16個省份的54個縣2006—2007年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)審計的結(jié)果顯示，部分地區(qū)存在經(jīng)費(fèi)投入不到位的問題，一是部分地區(qū)未落實(shí)應(yīng)由地方承擔(dān)的資金達(dá)1.22億元。16個省份中，有3個省未按照規(guī)定的分擔(dān)比例落實(shí)資金，少承擔(dān)資金1.08億元，占應(yīng)承擔(dān)資金總額的8.65%。54個縣中，有8個縣未按照規(guī)定落實(shí)應(yīng)承擔(dān)的資金1 350.58萬元，占應(yīng)承擔(dān)資金總額的71.78%。二是有5個縣的縣級政府減少了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，2006年與2005年相比，共計減少3 186.9萬元，減幅為 13.12%。［6］可見，新體制在中央加大對農(nóng)村義務(wù)教育投入的同時，地方政府對義務(wù)教育投入的努力程度并沒有提高，甚至出現(xiàn)地方政府?dāng)D占、挪用農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的“擠出效應(yīng)”。

2009年，我們對陜西農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行計量分析結(jié)果顯示，把人均GDP、農(nóng)村居民消費(fèi)指數(shù)作為控制變量時，在模型中納入人均財政性教育經(jīng)費(fèi)或人均預(yù)算內(nèi)財政教育經(jīng)費(fèi)支出時，農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)與人均教育經(jīng)費(fèi)呈顯著負(fù)相關(guān)。這說明剔除財政性教育經(jīng)費(fèi)或預(yù)算內(nèi)財政教育經(jīng)費(fèi)因素的影響以后，農(nóng)村小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)隨著教育經(jīng)費(fèi)的變化而反方向變化，即財政性教育經(jīng)費(fèi)對非財政性經(jīng)費(fèi)投入具有“擠出效應(yīng)”。

三、我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配體制的改革

(一)改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配體制的基本思路

新的農(nóng)村義務(wù)教育教育經(jīng)費(fèi)投入與分配體制的基本框架應(yīng)該是:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入全部由政府承擔(dān)，各級政府按財政能力大小分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)管理以縣為主。就是說農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不再實(shí)行“分項(xiàng)目、分比例”分擔(dān)，而是全部的教育經(jīng)費(fèi)包括事業(yè)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)，各級政府之間按其財政能力大小分擔(dān)，財政能力大的多分擔(dān)，財政能力小的少分擔(dān)。

國際社會公認(rèn)的義務(wù)教育投資的基本原則是收益原則和能力原則。所謂收益原則，就是誰受益誰投資的原則，國家是義務(wù)教育最大的受益者，因此政府應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)投入。2006年以來，中國政府真正地承擔(dān)起了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任。但是，各級政府之間又如何分擔(dān)義務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，這就要遵循能力原則，即能力強(qiáng)者多承擔(dān)，能力弱者少承擔(dān)。然而2006年確立的“新體制”，在經(jīng)費(fèi)投入上實(shí)行以縣為主的原則與能力原則不相符。按照國際義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體逐漸向上轉(zhuǎn)移的變化規(guī)律，結(jié)合縣級財政實(shí)際能力與承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不匹配的實(shí)際，我們認(rèn)為新體制的“以縣為主”即“以縣投資為主”顯然是不合理的。根據(jù)國際義務(wù)教育投資變化規(guī)律，并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，我們認(rèn)為，目前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入主體應(yīng)從“以縣為主”向“按能力大小、各級政府共同分擔(dān)”轉(zhuǎn)變。在這里的各級政府是指中央、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣(區(qū))四級政府。但是，共同分擔(dān)并不改變原來的經(jīng)費(fèi)管理以縣為主的管理體制。也就是說，在經(jīng)費(fèi)管理上仍然實(shí)行以縣為主的體制。

(二)構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算投入體系

為了實(shí)現(xiàn)上述基本思路，必須構(gòu)建兩個體系:

1.要建立科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入預(yù)算體系，準(zhǔn)確測算縣級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總需求

關(guān)于縣級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算問題，長期以來我們是先有上級下達(dá)的教育經(jīng)費(fèi)總額，然后按照下達(dá)的總額進(jìn)行經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出預(yù)算，其實(shí)質(zhì)是支出計劃。真正的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，是要按照教育發(fā)展實(shí)際對經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行預(yù)算。現(xiàn)行體制的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，顛倒了預(yù)算的邏輯關(guān)系。本來教育經(jīng)費(fèi)總額是要通過預(yù)算才能得來的，可是，我們的預(yù)算是先有經(jīng)費(fèi)總額，然后進(jìn)行預(yù)算。這種預(yù)算完全顛倒了主觀與客觀的關(guān)系，沒有從教育發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，而是從主觀意向出發(fā)，從哲學(xué)的角度看就是顛倒了物質(zhì)與意識的關(guān)系，是唯心主義。

由于真正的預(yù)算與現(xiàn)行預(yù)算有著本質(zhì)的區(qū)別，為此必須建立科學(xué)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系。用科學(xué)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系保障教育經(jīng)費(fèi)測算的真實(shí)性、客觀性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

2.構(gòu)建計量各級政府財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)額度的模型

把按照科學(xué)預(yù)算體系測算的縣級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額，分擔(dān)于各級政府。按中央、省(直轄市、自治區(qū))、市、縣(區(qū)、市)四級的財政能力共同分擔(dān)。

首先必須確定各級政府財政收入或財政支出總額。在這里，我們認(rèn)為可以以各級政府上年度或前年度財政收入或財政支出額度作為各級政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的能力。

其次，構(gòu)建分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的計算模型。

1)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的基數(shù)

中央財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基數(shù)=中央上年或前年財政收入或支出總額/全國縣(區(qū)、市)數(shù)量

省(直轄市、自治區(qū))級財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基數(shù)=省(直轄市、自治區(qū))上年或前年財政收入或支出總額/本省(市、自治區(qū))縣(區(qū)、市)數(shù)量

市級財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基數(shù)=市級財政上年或前年財政收入或支出/本市縣(區(qū)、市)數(shù)量

縣(區(qū)、市)級財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基數(shù)=本縣(區(qū)、市)上年或前年財政收入或支出總額

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的財政總基數(shù)=四級政府財政承擔(dān)基數(shù)之和

2)確定各級政府分擔(dān)比例

某縣(區(qū)、市)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)各級政府分擔(dān)比例=某縣(區(qū)、市)教育經(jīng)費(fèi)需求總額/四級政府財政承擔(dān)基數(shù)之和×100%

3)用計算出來的分擔(dān)比例×各級政府財政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的基數(shù)=各級政府財政分擔(dān)某縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)額度

4)各級政府財政分擔(dān)某縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)額度之和，就是某縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的總投入

其教育總經(jīng)費(fèi)的分配，嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行分配。

到此為止，一個農(nóng)村義務(wù)教育管、辦分離體制的雛形基本建立起來。在這個體制下，農(nóng)村義務(wù)教育是政府共同辦學(xué)，管理以縣為主。

(三)建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度

完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財政分擔(dān)機(jī)制的重要組成部分。雖然國際社會各國財政體制不同，但義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度有其共性，如設(shè)計義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的目的就是為縮小義務(wù)教育服務(wù)水平地區(qū)之間的差距，促進(jìn)教育公平。為了保證我國農(nóng)村義務(wù)教育的公平均衡發(fā)展，建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度是必須的。

需要強(qiáng)調(diào)的是，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的額度應(yīng)科學(xué)合理，減少隨意性，通過各項(xiàng)制度和法令保障義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)現(xiàn)。

(四)建立農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任的監(jiān)管、評價機(jī)制

依法監(jiān)督落實(shí)各級政府的責(zé)任是完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制的根本保證。應(yīng)根據(jù)《義務(wù)教育法》等相關(guān)法律法規(guī)，按照“按能力大小、各級政府共同分擔(dān)”的要求，通過建立監(jiān)管機(jī)制來規(guī)范政府主體行為，確立各級政府的財政投入責(zé)任和義務(wù)。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用的評價可以建立多元化的評價體系。比如建立包括投資方、第三方和公眾評價的多元化評價機(jī)制。

到此為止，一個管、辦、評分離的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入、分配與管理體制已經(jīng)建立起來了，形成政府共同投資(辦)、以縣為主管理(管)、多元化監(jiān)督評價(評)的管辦評分離體制。

(五)建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常增長與激勵機(jī)制

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平的變化聯(lián)系起來。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入水平，應(yīng)該隨著人均GDP的提高和物價水平的變化而變化。為此可以建立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平+物價指數(shù)”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長模型。

為了提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，還必須建立教育經(jīng)費(fèi)使用的評價機(jī)制。對于學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的增加，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平，還應(yīng)考慮經(jīng)費(fèi)使用的效果，因此應(yīng)該建立“經(jīng)發(fā)展水平+物價指數(shù)+績效”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長模型。

［1］ 吳國生，黃永林，田祖蔭編.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)證研究［M］.武漢:華中師范大學(xué)出版社，2013.

［2］ 江依妮.中國式財政分權(quán)下的農(nóng)村義務(wù)教育投入研究［D］.南開大學(xué)，2010.

［3］ 申亞民，高記平，吳潤.陜西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與管理模式研究［M］.西安:陜西人民出版社，2013.

［4］ 申亞民，高記平，吳潤.教育經(jīng)濟(jì)問題的理論與實(shí)證［M］.西安:陜西人民出版社，2015.

［5］ 劉荃信.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制實(shí)施中存在的問題及對策［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(9):71-73.

［6］ 審計署公布農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)審計結(jié)果［J］.農(nóng)村財政與財務(wù)，2008，(8):43.