權(quán)力清單之后，責(zé)任清單也來了

南方周末記者 錢昊平

“無論你要求減少30%還是70%，部門拿出來的往往是次要的審批事項(xiàng)，即便命令削減的，也會通過備案制、承諾制等形式復(fù)辟回去?！?/p>

“對幾千項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行梳理，經(jīng)常要加班到晚上十一二點(diǎn)?！钡铍y的不是體力勞動，而是與有關(guān)部門的爭執(zhí)。

南方周末記者 錢昊平

南方周末實(shí)習(xí)生 于曉敏 發(fā)自浙江

過去，浙江桐鄉(xiāng)市40萬城鎮(zhèn)職工，在辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移等手續(xù)時(shí)，必須出示《養(yǎng)老保險(xiǎn)手冊》，忘帶了要回家取，丟了要先補(bǔ)辦。雖有不少職工覺得麻煩，卻一直取消不了。

2014年6月，浙江率先公布了全省省、市、縣三級行政部門的“權(quán)力清單”，取消了一些行政權(quán)力，其中就包括桐鄉(xiāng)市人社局核發(fā)《養(yǎng)老保險(xiǎn)手冊》的權(quán)力，這意味著手冊不復(fù)存在。今后職工辦理有關(guān)業(yè)務(wù)只需出示打印的繳費(fèi)明細(xì)，或出示市民卡也能查詢相關(guān)信息，方便不少。

為避免有關(guān)部門產(chǎn)生“權(quán)力清單之外的不管”“職能有交叉的部門相互推諉”等現(xiàn)象，2014年10月，浙江又公布了行政部門的“責(zé)任清單”，意在實(shí)現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”，截至2014年年底，浙江所有市縣行政部門也公布了責(zé)任清單。

“如果把‘權(quán)力清單僅僅理解成‘削權(quán)‘減權(quán)，就不全面?！闭憬【庌k體改處處長楊兆飛對南方周末記者說。制定權(quán)力清單時(shí)，浙江省編辦成立了7個(gè)工作小組，楊兆飛是綜合組組長。他說，公布權(quán)力清單是要讓權(quán)力不再“躲貓貓”，今后各部門不能隨意在清單之外再設(shè)行政權(quán)力，限制了新增權(quán)力，如要新增權(quán)力必須要有法律依據(jù)，“法無授權(quán)不可為”。

“換個(gè)名字 繼續(xù)存在”

2012年底，浙江省委副書記李強(qiáng)升任省長后，啟動了新一輪行政審批制度改革，以解決政府管得過多的問題。

行政審批包括行政許可和非行政許可，行政許可是有法律依據(jù)的行政審批事項(xiàng)，非行政許可是于法無據(jù)、各部門自行設(shè)立的行政審批事項(xiàng)。經(jīng)過改革，浙江的省級許可事項(xiàng)從706項(xiàng)減少到424項(xiàng)，非行政許可從560項(xiàng)減少到96項(xiàng)（現(xiàn)已全部取消）。

但李強(qiáng)后來接受媒體公開采訪時(shí)說，意識到了行政審批改革的怪現(xiàn)狀，“無論你要求減少30%還是70%，部門拿出來的往往是次要的審批事項(xiàng)，即便命令削減的，也會通過備案制、承諾制等形式復(fù)辟回去?！崩顝?qiáng)在2014年第四期《求是》雜志發(fā)表的署名文章稱：“選擇性放權(quán)、形放實(shí)不放、名放暗收問題仍然在一定程度上存在?！?/p>

這一點(diǎn)，浙江省編辦體改處處長楊兆飛在編制權(quán)力清單時(shí)感觸就很深，按照浙江省的劃分，行政權(quán)力共被劃分為10大類，包括行政許可、非行政許可、行政征收、行政確認(rèn)等。

拿行政確認(rèn)來說，這是對有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，明確被確認(rèn)者具有某種法律地位的行為，比如通過身份證確認(rèn)公民身份，通過記者證確認(rèn)記者身份。但有關(guān)部門對類似高科技園的認(rèn)定也被當(dāng)成行政確認(rèn)，楊兆飛認(rèn)為一旦被確認(rèn)為高科技園，就會涉及土地、稅收等優(yōu)惠，實(shí)際是行政許可，至少也是非行政許可。但最終還是被調(diào)整成行政確認(rèn)，雖然不是行政審批，有關(guān)部門的審批權(quán)事實(shí)上并沒有減小。

“取消一個(gè)做法后、換個(gè)名字繼續(xù)存在的有很多。”浙江省質(zhì)監(jiān)局法規(guī)處調(diào)研員徐易北告訴南方周末記者，過去廣告中經(jīng)常出現(xiàn)“省優(yōu)產(chǎn)品”、“部優(yōu)產(chǎn)品”等廣告語，后來國家不允許進(jìn)行類似評優(yōu)，于是浙江就出現(xiàn)了“浙江名牌”的評定，理論上不收取費(fèi)用，但實(shí)際上每個(gè)企業(yè)為獲得這稱號都要付出一定成本。這項(xiàng)權(quán)力也在這次被取消。

李強(qiáng)在《求是》的文章中稱，只有把審批制度改革與行政權(quán)力整體改革結(jié)合起來，才能走出權(quán)力膨脹——壓縮——再膨脹的怪圈。

具體做法就是，制定權(quán)力清單，梳理政府部門擁有的行政權(quán)力，將不符合法律規(guī)定、不能激發(fā)市場活力的權(quán)力剔除，只保留有必要的權(quán)力。不管是行政許可，還是從非行政許可改頭換面成其他名字的權(quán)力，以及其他行政權(quán)力一律公布出來，清單沒有的權(quán)力不得行使。

行政權(quán)力到底有多少

2013年初，浙江省就開始調(diào)研謀劃，為制定權(quán)力清單做準(zhǔn)備。十八屆三中全會提出“權(quán)力清單”讓浙江的這項(xiàng)工作正式提上日程，2013年11月13日三中全會結(jié)束當(dāng)天，浙江省長李強(qiáng)從北京給省編辦主任鞠建林打電話，說中央已經(jīng)提出概念了。

2013年11月15日，李強(qiáng)主持召開省政府常務(wù)會議，研究制定權(quán)力清單。2014年3月，省級部門準(zhǔn)備工作成熟時(shí)，決定市、縣同步推進(jìn)。

但真正開始工作后，首先面臨的問題是，對什么是行政權(quán)力含糊不清。全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦曾經(jīng)做過歸納，發(fā)現(xiàn)帶有“權(quán)力”的行政行為有四十多個(gè)。

浙江省編辦的郭林將是南京大學(xué)的法學(xué)博士，他發(fā)現(xiàn)在政府部門的職權(quán)中，像行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰這樣有法可依的不多，行政征收、行政確認(rèn)在法律中沒有明確規(guī)定，但尚能從法理中借鑒，但檢查、監(jiān)督、公告這些行為連在法理中都找不到。

最終，浙江省將他們要清理的行政權(quán)力定義為，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為。部門內(nèi)部管理、宏觀管理（比如政策制定、規(guī)劃編制）等，不列入行政權(quán)力清單。

但難題又來了，那么多行政權(quán)力該如何分類？

此前，浙江編辦研究發(fā)現(xiàn)，各地此前的權(quán)力公開，有的是從陽光政務(wù)角度出發(fā)，有的是從黨風(fēng)廉政建設(shè)角度出發(fā)，幾乎沒有從權(quán)力運(yùn)行角度出發(fā)的。分類標(biāo)準(zhǔn)也不同，湖北分為15類，江蘇分為10類，安徽分為8類，廣東分為7類。

“有些分類我們是不贊成的?！睏钫罪w說，有的將行政監(jiān)督、行政檢查作為權(quán)力類別單列，但他認(rèn)為監(jiān)督、檢查只是行使部分其他行政權(quán)力中的一個(gè)環(huán)節(jié)。最終，浙江省確定的行政權(quán)力包括行政強(qiáng)制、行政給付、行政裁決等10大類。

在確認(rèn)部門擁有的權(quán)力時(shí)，按照程序，首先是各部門上報(bào)他們正在行使的權(quán)力。由于有言在先，哪項(xiàng)權(quán)力不報(bào)就不能出現(xiàn)在權(quán)力清單中，今后就不能行使，各部門擔(dān)心“大權(quán)旁落”，上報(bào)積極性很高。結(jié)果有的部門“眉毛胡子一把抓”，上下級部門匯報(bào)、評比，同一部門各處室考核也被當(dāng)成權(quán)力上報(bào)。最終，57個(gè)省級部門共上報(bào)了12333項(xiàng)“權(quán)力”。

浙江省編辦進(jìn)行甄別和清理后，確認(rèn)省級部門有4236項(xiàng)行政權(quán)力。

“這個(gè)數(shù)字引起不少誤讀?！睏钫罪w說，不少人機(jī)械認(rèn)為從12333項(xiàng)變成了4236項(xiàng)，“砍掉”了六成。其實(shí)不是，有的部門報(bào)的有問題，將內(nèi)部事項(xiàng)當(dāng)成行政權(quán)力上報(bào)，最后肯定被剔除。還有些權(quán)力合并歸類，幾個(gè)小項(xiàng)成了一個(gè)大項(xiàng)，最后數(shù)字也會下降。

“沒有誰是 痛快答應(yīng)的”

盡管公布權(quán)力清單的意義不僅僅是“削權(quán)”，但“削權(quán)”還是最受關(guān)注的。通過公布權(quán)力清單，浙江省42個(gè)有行政權(quán)力的部門共被削減掉200多項(xiàng)行政權(quán)力。

“對幾千項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行一一梳理，工作很艱辛，經(jīng)常要加班到晚上十一二點(diǎn)?！睏钫罪w說，但最難的不是體力勞動，而是與有關(guān)部門的爭執(zhí)，特別是一些部門自己設(shè)定的權(quán)力，要取消很難，沒有誰是痛快答應(yīng)的。

取消高考加分，已被社會各界呼吁多年。這次編制權(quán)力清單時(shí)，浙江省編辦提出要取消，這不是法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)力，也有違社會公平。2014年夏天，浙江編辦聯(lián)合浙江大學(xué)組織了一次沙龍，請了專家以及省教育廳、科協(xié)、臺辦、僑辦、體育局等部門工作人員。

結(jié)果“取消加分”遭到一些部門的反對。有人認(rèn)為體育加分可促進(jìn)學(xué)生到運(yùn)動場上鍛煉，有人認(rèn)為加分是為了解決歸僑僑眷、知識分子最關(guān)心的問題。爭論四個(gè)多小時(shí)沒有結(jié)果，“取消加分”不了了之。

取消“產(chǎn)業(yè)證明”的較量相對成功。

工業(yè)企業(yè)在向浙江省質(zhì)監(jiān)局申請“工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可”時(shí)，需要一個(gè)前置條件，就是拿到發(fā)改委、經(jīng)信委等部門的“符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目確認(rèn)”（俗稱“產(chǎn)業(yè)證明”）。這次編制權(quán)力清單時(shí)，要求取消產(chǎn)業(yè)證明，由質(zhì)監(jiān)局根據(jù)國家公布的產(chǎn)業(yè)目錄進(jìn)行甄別后，直接發(fā)放生產(chǎn)許可證，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

改變習(xí)慣做法自然有不同聲音，理由是要掌握產(chǎn)業(yè)布局。經(jīng)過多次與幾家部門的單獨(dú)溝通，后來又組織三家部門開了一次協(xié)調(diào)會，最終還是取消了“產(chǎn)業(yè)證明”，如果確需經(jīng)信委、發(fā)改委確認(rèn)的，由質(zhì)監(jiān)局發(fā)函征求意見，無需企業(yè)折騰。

抵制放權(quán)者往往都以“會亂”作為理由，在討論取消對新建生產(chǎn)性供熱鍋爐審批時(shí)，主管部門以“取消審批會亂，政府掌握不了信息”為由不同意取消，并提出一個(gè)折中方案，從審批改為備案。最終，浙江省人大通過修改相關(guān)條例，取消了這一審批職能。

南方周末記者了解到，浙江省政府已經(jīng)提請省人大取消調(diào)整了29項(xiàng)行政許可。“省內(nèi)法規(guī)好辦，但涉及國家部委或國務(wù)院制定的法規(guī)，修改就沒那么容易了?！?/p>

浙江想了個(gè)折中辦法，有些法律法規(guī)暫時(shí)改不了，就將權(quán)力暫時(shí)凍結(jié)，啟用需要申請。目前浙江還暫時(shí)保留了兩百多項(xiàng)法律依據(jù)不足，但由于一些原因一時(shí)無法廢止的權(quán)力。

“責(zé)任清單”也來了

制定權(quán)力清單過程中，又出現(xiàn)了新問題，有的部門權(quán)力少了，是否會消極怠工？

權(quán)力清單對政府部門必須承擔(dān)哪些責(zé)任，也不能完全涵蓋，比如環(huán)保部門發(fā)布PM2.5指數(shù)，質(zhì)監(jiān)部門制定一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這些都不是具體行政行為，不能列入權(quán)力清單，但又是這些部門必須要做的事。于是，制定責(zé)任清單提上了日程。

2014年6月25日，浙江省級部門權(quán)力清單公布，7月省級部門責(zé)任清單開始制定，由浙江省編辦行政機(jī)構(gòu)編制處牽頭。該處處長陳建紅說，制定責(zé)任清單主要以部門“三定”方案為基礎(chǔ)，對一些職責(zé)進(jìn)行細(xì)化。比較復(fù)雜的是對涉及多部門的職責(zé)劃分，如食品安全、化學(xué)品生產(chǎn)安全等，都涉及多個(gè)部門，一般由這些部門先商定誰管哪一段，有分歧時(shí)才找編辦協(xié)調(diào)。

經(jīng)過梳理，共有165項(xiàng)職責(zé)是涉及多個(gè)部門的，“責(zé)任大的事項(xiàng)，比較難劃分各部門職責(zé)。”陳建紅說，甚至對一個(gè)詞該用“配合”還是“會同”都相持不下。

“責(zé)任清單確實(shí)讓一些部門加強(qiáng)了責(zé)任意識，甚至連原來的‘權(quán)力都不想要了?！闭憬≠|(zhì)監(jiān)局法規(guī)處調(diào)研員徐易北說，在質(zhì)監(jiān)局的權(quán)力清單中，有項(xiàng)權(quán)力是“有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證”，上位法依據(jù)并不充分。對產(chǎn)品的認(rèn)證分為強(qiáng)制認(rèn)證和自愿認(rèn)證兩種，有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證只是自愿認(rèn)證的一種，但在有機(jī)產(chǎn)品熱的時(shí)候，為加強(qiáng)監(jiān)管，將“有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證”從“自愿認(rèn)證”中單列出來，以示重視。

當(dāng)浙江省要求制定責(zé)任清單時(shí)，相關(guān)處室又找到徐易北，問能否將“有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證”從權(quán)力清單中撤出去，要不責(zé)任太大。

2014年10月，浙江省級部門責(zé)任清單全部公布，涉及43個(gè)部門，主要職責(zé)543項(xiàng)，細(xì)化具體工作事項(xiàng)3941項(xiàng)。當(dāng)年年底，浙江所有市縣政府都公布了政府部門的責(zé)任清單。

剛過去的浙江省“兩會”期間，省人大、省政協(xié)在分辦代表、委員的建議、提案時(shí)，也邀請了省編辦協(xié)助，原因是現(xiàn)在知道什么事該由什么部門管了，過去會出現(xiàn)建議、提案不知道轉(zhuǎn)交哪個(gè)部門的情況。

浙江省環(huán)保廳法規(guī)處副處長陳云娟，經(jīng)常與環(huán)保廳各業(yè)務(wù)處室的處長們打交道，她感覺現(xiàn)在處長做決策更加謹(jǐn)慎，會不時(shí)看看權(quán)力清單和責(zé)任清單，“不像過去，有時(shí)會拍腦門決策”。徐易北說，現(xiàn)在在質(zhì)監(jiān)局連局長都經(jīng)常問他，某項(xiàng)決策是否符合清單規(guī)定。

“兩個(gè)清單可以為進(jìn)一步理順政府部門職能打下基礎(chǔ)。”浙江編辦體改處處長楊兆飛說。